Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 812/20 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi A.S. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] października 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Łagów z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2016 r. Wójt Gminy Łagów odmówił skarżącemu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku sortowni i wybijalni jaj z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi, wodno-kanalizacyjnymi, instalacją elektryczną instalacją wentylacji i klimatyzacji oraz budową zbiornika na ścieki sanitarne oraz zbiornika wód opadowych na działce nr ewid. [...]/2 w miejscowości Wola Łagowska, gm. Łagów (dalej: decyzja środowiskowa). Organ I instancji powołał się na art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 2016, poz. 353, ze zm. – dalej: u.o.i.ś.) uznając, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działkę nr [...]/2 znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: MR, R, ZL, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Wola Łagowska zatwierdzonego uchwałą Nr XLVI/295/13 Rady Gminy Łagów z 31 lipca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2013 r., poz. 3196 – dalej: m.p.z.p.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z [...] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Wyrokiem z 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 1028/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Łagów z [...] lipca 2016 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. Wyrokiem z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 1968/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że zasadnicze znaczenie w sprawie miała wykładnia m.p.z.p., tj. ustaleń dotyczących przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenu zabudowy zagrodowej (§ 20 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p.), przy uwzględnieniu definicji zawartych w § 2 pkt 10, 11, 12, 14, 19 i 22 m.p.z.p. Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wiarygodny i pozwalał w znacznej części na ocenę rodzaju, skali i usytuowania planowanego przedsięwzięcia w kontekście ustaleń m.p.z.p. W aktach sprawy znajduje się bowiem karta informacyjna planowanego przedsięwzięcia zgodna z wymogami wynikającymi z art. 62a u.o.i.ś., uwzględniająca dokonane przez inwestora zmiany zakresu obszaru i terenu, na którym zaplanowano realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto w aktach sprawy znajduje się sporządzone w czytelnej formie opracowanie graficzne w postaci mapy planowanego zagospodarowania terenu przedsięwzięcia. Dokumentacja ta nie była kwestionowana przez strony postępowania. Ponadto organ I instancji zlecił dwóm uprawnionym urbanistom sporządzenie opinii urbanistycznych na okoliczność stwierdzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z m.p.z.p., przy czym druga z nich dotyczyła ostatecznej wersji planowanego przedsięwzięcia zmodyfikowanej w piśmie inwestora z 6 maja 2016 r. Sąd I instancji wskazał, że opinie te były podstawą rozstrzygnięć organów, a zatem konieczne jest odniesienie się do analizy zawartej w tych opiniach, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego przez pominięcie, że planowane przedsięwzięcie mieści się w jednym z ustalonych w m.p.z.p. dopuszczalnych przeznaczeń dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem RM, tj. obiekty budowlane związane z działalnością rolniczą. O takiej kwalifikacji przekonuje wykładnia literalna, funkcjonalna i systemowa m.p.z.p., a w ograniczonym, niezbędnym zakresie również innych przepisów prawa.

Sąd I instancji wskazał, że definicje wynikające z m.p.z.p. mają charakter wykładni autentycznej "oficjalnej". Prawodawca lokalny wypowiedział się co do znaczenia uchwalonych przez siebie norm, a więc wykładnia taka posiada formalną moc wiążącą równą samemu aktowi. Z § 2 pkt 22 m.p.z.p. wynika, że ilekroć w uchwale jest mowa o budynkach związanych z działalnością rolniczą, należy przez to rozumieć budynki związane z zabudową zagrodową, w tym budynki mieszkalne oraz inne budynki mieszkalne jak i inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; a także obiekty budowlane służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny w rozumieniu odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: Prawo budowlane), przez obiekty budowlane należy rozumieć budynki, budowle bądź obiekty małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesione z użyciem wyrobów budowlanych. Oznacza to, że definicję z § 3 pkt 22 m.p.z.p. dotyczącą budynków, należy odnieść do obiektów budowlanych, o jakich stanowią § 20 ust. 1 pkt 2 lit. d) m.p.z.p. Spośród różnych rodzajów obiektów mieszczących się w zdefiniowanym w § 3 pkt 22 m.p.z.p. pojęciu budynków związanych z działalnością rolniczą, na szczególną uwagę w kontekście charakteru planowanego w niniejszej sprawie przedsięwzięcia zasługują budynki, a także urządzenia służące wyłącznie przetwórstwu rolno-spożywczemu. Pojęcie budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu nie zostało zdefiniowane w m.p.z.p., jak i w systemie prawa. Zdaniem Sądu I instancji, dopuszczalność realizacji na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem RM zarówno przeznaczenia podstawowego, jakim jest zabudowa zagrodowa, jak i przeznaczenia dopuszczalnego określonego jako obiekty budowlane związane z działalnością rolniczą sugeruje, że chodzi o powiązanie produkcji rolniczej z przetwórstwem rolno-spożywczym. Nie można jednak twierdzić, że taka produkcja musi odbywać się wyłącznie na tej działce, a zwłaszcza, że musi być realizowana wcześniej bądź równocześnie z realizacją podstawowego przeznaczenia. Przepis § 2 pkt 11 zd. 2 m.p.z.p. przewiduje bowiem, że realizacja funkcji dopuszczalnej może następować przed realizacją funkcji podstawowej. Za dopuszczalne należy przyjąć zrealizowanie i funkcjonowanie takiego przedsięwzięcia jak przedmiotowe, jeszcze przed podjęciem realizacji przeznaczenia podstawowego, którym jest zabudowa zagrodowa, pod warunkiem spełnienia pozostałych wymaganych prawem warunków.

Dokonując kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia organ odwoławczy powołał się na opinię urbanisty K.S. i stwierdził, że przedsięwzięcie nie spełnia wymogu z § 2 pkt 22 m.p.z.p., ponieważ nie stanowi budynków związanych z działalnością rolniczą, jako: budynki związane z zabudową zagrodową, w tym budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie tworzy "zagrody rolniczej", ale zamierza otworzyć zakład produkcyjny związany z produkcją żywności. W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju ustalenie nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Skarżący stwierdził w skardze, że budowa budynku jest jedynie początkiem tworzenia nowego siedliska na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego, a modyfikując w piśmie z 6 maja 2016 r. zakres planowanego przedsięwzięcia starał się tak określić powierzchnię planowanego przekształcenia działki innego niż podstawowe, żeby na pozostałej części działki oznaczonej w planie symbolem RM możliwa była realizacja jej podstawowego przeznaczenia. Ponadto, jeżeli zgodnie z § 2 pkt 11 zd. 2 m.p.z.p. realizacja funkcji dopuszczalnej może następować przed realizacją funkcji podstawowej, to niedopuszczalne jest przyjęcie na etapie planowania funkcji dopuszczalnej, że przeznaczenie podstawowe nie zostanie zrealizowane. Jeżeli bowiem zaplanowana realizacja dopuszczalnego przeznaczenia wynikająca ze zgromadzonej dokumentacji spełnia wymogi przewidziane w § 20 m.p.z.p. oraz spełnia wymóg powierzchniowy przewidziany w § 2 pkt 11 m.p.z.p., a także umożliwia realizację przeznaczenia podstawowego z zachowaniem warunków przewidzianych w § 2 pkt 10 m.p.z.p., w tym warunku powierzchniowego, to nie ma podstaw do "dyskwalifikowania" zgodności takiego planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym m.p.z.p.

W ocenie Sądu I instancji, uznanie, że planowane przedsięwzięcie mieści się w jednym z ustalonych w planie dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem RM przeznaczeń dopuszczalnych, tj. stanowić będzie obiekty budowlane związane z działalnością rolniczą w postaci budynków i urządzeń służących wyłącznie przetwórstwu rolno-spożywczemu, aktualizowało potrzebę ustalenia w sprawie, czy planowane przedsięwzięcie będzie spełniać wymogi określone w § 2 pkt 10 i 11 m.p.z.p. dotyczące limitu powierzchni działki przeznaczonej na funkcję podstawową i dopuszczalną. Na konieczność oceny sprawy pod tym kątem wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2020 r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wskazane w przepisach m.p.z.p. limity powierzchni należy odnosić do powierzchni terenu planowanego przedsięwzięcia oznaczonego na rysunku planu symbolem RM, a nie do całej powierzchni działki inwestora, która położona jest również na terenach oznaczonych w m.p.z.p. symbolem R – tereny rolnicze i ZL – tereny lasów. Na tych terenach nie jest dopuszczalne przeznaczenie pod tego rodzaju zabudowę, więc nie można przy ocenie limitu powierzchni takiej części działki porównywać procentowo spełnienia warunku wymaganego dla przeznaczenia dopuszczalnego. Zniekształcałoby to bowiem wynik takiego porównania powodując, że przewidziane w m.p.z.p. proporcje pomiędzy przeznaczeniem podstawowym, a dopuszczalnym byłyby zawsze zachwiane na korzyść przeznaczenia dopuszczalnego. Sąd I instancji wskazał, że odnosząc się do tej kwestii organ odwoławczy sformułował stanowczy pogląd, pomimo, że nie dysponował stosowną opinią urbanisty. Opinia urbanistyczna Rafała Kozieła dotyczyła bowiem pierwotnej wersji planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, która nie przewidywała na części działki inwestora nr [...]/2 o pow. 3,04 ha, realizacji podstawowego przeznaczenia polegającego na zabudowie zagrodowej. Natomiast druga opinia nie odnosiła się w ogóle do tej kwestii, ponieważ urbanista K.S., opierając się na Polskiej Klasyfikacji Działalności i ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012 r., poz. 361) uznał, że funkcja budynku sortowni i wybijalni jaj, związana z działalnością produkcyjną, nie została ujęta w katalogu funkcji dopuszczalnej na terenie zabudowy zagrodowej oznaczonej w planie symbolem RM. Taka argumentacja nie była trafna. Ponadto, posłużenie się przez urbanistę terminologią PKD oraz definicją z ustawy podatkowej, mogło mieć znaczenie tylko posiłkowe i drugorzędne, ponieważ organ miał obowiązek przede wszystkim zweryfikować prawidłowość wniosków wyprowadzonych z językowej, systemowej i funkcjonalnej wykładni poszczególnych przepisów m.p.z.p.

Zdaniem Sądu I instancji, ocena organu odwoławczego czy planowane przedsięwzięcie będzie spełniać wymogi określone w § 2 pkt 10 i 11 m.p.z.p. dotyczące limitu powierzchni działki przeznaczonej na funkcję podstawową i dopuszczalną, budzi poważne wątpliwości. Wynika to z tego, że złożona przez inwestora dokumentacja, w szczególności mapa określająca planowane zagospodarowanie terenu wykazuje, że inwestor zamierza spełnić powierzchniowy wymóg wynikający z § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z § 2 pkt 10 i 11 m.p.z.p. Weryfikacja "pozorności" tego zamierzenia wymaga pogłębionej oceny w oparciu o wszystkie dostępne dowody, w tym i opinię urbanisty. Przy jej dokonywaniu organy powinno wziąć pod uwagę, że ustalenia planu, definiując zabudowę zagrodową, stanowiącą podstawowe przeznaczenie na terenie oznaczonym na planie symbolem RM, nakazują rozumieć przez nią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z takiej definicji nie wynika, żeby dla zrealizowania tej podstawowej funkcji w wymiarze co najmniej 50% określonych w § 2 pkt 10 m.p.z.p., konieczne było wykonanie na danej działce wszystkich potencjalnych obiektów składających się na rodzinne gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze. Nie można natomiast uwzględniać, że niektóre elementy zagospodarowania towarzyszącego, związanego bezpośrednio z dopuszczalną funkcją terenu, mogą być po zakończeniu przedsięwzięcia wykorzystywane również do realizacji funkcji podstawowej. Przyjęcie takiego poglądu powodowałoby bowiem, że suma powierzchni terenu danej działki o przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym nie sumowałaby się do 100%, co jest niedopuszczalne w świetle definicji terenu o przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym zawartej w § 2 pkt 10 i 11 m.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie § 20 ust. 1 pkt 2 lit. d) w związku z § 2 pkt 22 m.p.z.p. oraz w związku z art. 80 ust. 2 u.o.i.ś. Polegało to na nieprawidłowym uznaniu, że planowane przedsięwzięcie stanowić będą obiekty budowlane związane z działalnością rolniczą w postaci budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a więc stanowić będą przeznaczanie dopuszczalne w rozumieniu § 20 pkt 2 m.p.z.p. W ocenie organu, z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że planowane przedsięwzięcie stanowić będzie zabudowę produkcyjną w której odbywać się będzie m.in. działalność produkcyjna polegającą na wybijaniu jaj.

Po drugie, błędną wykładnię § 20 ust. 1 pkt 2 lit. d) w związku z § 2 pkt 22 m.p.z.p. polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie stanowić będą obiekty budowlane związane z działalnością rolniczą w postaci budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu.

Po trzecie, błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 10 i 11 m.p.z.p. polegającą na przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie będzie uzupełnieniem dla zabudowy zagrodowej mogącej powstać na działce. W ocenie organu, z postępowania dowodowego wynika, że nie zostało spełnione kryterium powierzchniowe wskazane w § 2 pkt 10 i 11 m.p.z.p. pozwalające na usytuowanie zabudowy zagrodowej.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez sformułowanie błędnych wskazań co do dalszego postępowania. Wynikało to z nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, że po uprzednim sporządzeniu opinii urbanistycznej konieczna jest ponowna analiza w zakresie wymogu z § 2 pkt 10 i pkt 11 m.p.z.p. Organ wskazał, że dokonał już takiej analizy kontekście ustaleń m.p.z.p. i sposobu przedstawienia planowanego przedsięwzięcia wskazanego przez inwestora we wniosku.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (tj. z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów). Polegało to na uznaniu, że planowane przedsięwzięcie stanowić będą obiekty budowlane związane z działalnością rolniczą w postaci budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a więc stanowić będą przeznaczanie dopuszczalne w rozumieniu § 20 pkt 2 lit. d) m.p.z.p.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy nie dokonały wystarczającej oceny w zakresie zgodności planowanego przedsięwzięcia z § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z § 2 pkt 22 m.p.z.p. oraz w związku z art. 80 ust. 2 zd. 1 u.o.i.ś. W ocenie organu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak i uzasadnienie obu decyzji wskazują, że organy dokonały rzetelnej i całościowej analizy ustaleń m.p.z.p., których treść nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy kompleksowo scharakteryzował planistyczne uwarunkowania planowanego przedsięwzięcia uwzględniając zarówno ogólne, jak i szczegółowe ustalenia m.p.z.p. dla działki nr [...]/2.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji § 20 ust. 1 pkt 2 lit. d) w związku z § 2 pkt 22 m.p.z.p. oraz w związku z art. 80 ust. 2 u.o.i.ś. Z ustaleń m.p.z.p. wynika, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem RM, RM1, RM3 - tereny zabudowy zagrodowej ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę zagrodową (§ 20 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p.). Natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono między innymi usytuowanie obiektów budowlanych związanych z działalnością rolniczą (§ 20 ust. 1 pkt 2 lit. d) m.p.z.p.). Przeznaczenie podstawowe to planowany rodzaj użytkowania terenu, który stanowi 50% i więcej na działce wraz z elementami zagospodarowania towarzyszącego, związanego bezpośrednio z funkcją terenu (§ 2 pkt 10 m.p.z.p.). Natomiast przeznaczenie dopuszczalne, to rodzaj użytkowania inny niż podstawowy, który na działce stanowi mniej niż 50%. Realizacja funkcji dopuszczalnej może następować przed realizacją funkcji podstawowej (§ 2 pkt 11 m.p.z.p.). Z kolei budynki związane z działalnością rolniczą to budynki związane z zabudową zagrodową, w tym budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także obiekty budowlane służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 2 pkt 22 m.p.z.p.). Prawodawca lokalny jest w powołanych przepisach częściowo niekonsekwentny. Z jednej strony jako przeznaczenie dopuszczalne na analizowanym terenie wskazuje "obiekty budowlane związane z działalnością rolniczą", lecz z drugiej w słowniczku pojęć używanych w m.p.z.p. definiuje "budynki związane z działalnością rolniczą". Pojęcia "obiektu budowlanego" i "budynku" zostały zdefiniowane w Prawie budowlanym i nie są to synonimy. Pomimo tego, należy jednak przyjąć, tak jak to uczynił Sąd I instancji, że dla odkodowania pojęcia obiektu budowlanego związanego z działalnością rolniczą, o którym stanowi § 20 ust. 1 pkt 2 lit. d) m.p.z.p., konieczne jest sięgnięcie do definicji z § 2 pkt 22 tego planu. W konsekwencji, na terenie oznaczonym w planie symbolami RM, RM1 i RM3, oprócz zabudowy zagrodowej dopuszczalne jest także usytuowanie budynków związanych z tego rodzaju zabudową zagrodową, w tym budynków mieszkalnych oraz innych budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Pojęcie zabudowy zagrodowej zostało zdefiniowane w § 2 pkt 19 m.p.z.p. i są to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jednym z warunków definicji sformułowanej w § 2 pkt 22 m.p.z.p. jest natomiast związek planowanych budynków z zabudową zagrodową.

W tak zakreślonych ramach prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że planowana przez skarżącego działalność jest zgodna z § 20 ust. 1 pkt 2 lit. d) m.p.z.p. Wynika to z tego, że wbrew zarzutom kasacyjnym, działalność ta może zostać zakwalifikowana jako inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Organ koncentruje się na stwierdzeniu, że działalność wybijalni jaj jest działalnością produkcyjną, a nie usługową, ale pomija przy tym, że ta sama działalność może być jednocześnie zakwalifikowana jako produkcja rolnicza oraz przetwórstwo rolno-spożywcze. Ponadto, Sąd I instancji dokonał ich prawidłowej wykładni systemowej i funkcjonalnej. W szczególności nie należy utożsamiać pojęcia produkcji rolniczej oraz pojęcia działalności rolniczej zdefiniowanej w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, tak jak to uczyniono w opinii urbanistycznej K.S.. Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że dopuszczalność realizacji na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem RM zarówno przeznaczenia podstawowego, jakim jest zabudowa zagrodowa, jak i przeznaczenia dopuszczalnego określonego jako obiekty budowlane związane z działalnością rolniczą prowadzi do wniosku, że chodzi o powiązanie produkcji rolniczej z przetwórstwem rolno-spożywczym. Możliwa jest przy tym sytuacja, w której realizacja funkcji dopuszczalnej następuje przed realizacją funkcji podstawowej (§ 2 pkt 11 zd. 2 m.p.z.p.). Oznacza to, że zarzut naruszenia § 20 ust. 1 pkt 2 lit. d) w związku z § 2 pkt 22 m.p.z.p. oraz w związku z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś nie zasługiwał na uwzględnienie.

Po drugie, ustalenie, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z § 20 ust. 1 pkt 2 lit. d) w związku z § 2 pkt 22 m.p.z.p. oznacza konieczność zbadania w drugiej kolejności zgodności planowanego przedsięwzięcia z § 2 ust. 1 pkt 10 i 11 m.p.z.p. (tzw. kryterium powierzchniowe). W ocenie organu, z postępowania dowodowego wynika, że nie zostało spełnione kryterium powierzchniowe wskazane w § 2 pkt 10 i 11 m.p.z.p. pozwalające na usytuowanie zabudowy zagrodowej. Stanowisko to nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach sprawy, chociażby w świetle pisma inwestora z 6 maja 2016 r., jak i wyjaśnień zawartych w skardze. Z oczywistych względów kwestia ta nie była również przedmiotem rozważań opinii urbanistycznej z 21 listopada 2015 r., która została sporządzona jeszcze przed doprecyzowaniem wniosku przez inwestora, co nastąpiło właśnie w piśmie z 6 maja 2016 r. Oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z § 2 ust. 1 pkt 10 i 11 m.p.z.p. nie dokonał również autor drugiej opinii urbanistycznej. Nie można jednocześnie a priori zakładać, że inwestor tylko pozornie planuje realizację funkcji podstawowej na przedmiotowej nieruchomości. Przede wszystkim powołana przez organ "pozorność" działań inwestora nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy i nie została przez organ w żaden sposób dowiedziona w ramach postępowania administracyjnego. Ponadto, ustalenia m.p.z.p. wprost umożliwiają realizację funkcji dopuszczalnej przed realizacją funkcji podstawowej. Oznacza to, że zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 10 i 11 m.p.z.p. również nie zasługiwał na uwzględnienie, mając w szczególności na uwadze, że Sąd I instancji orzekł, że kwestia ta wymaga ponownego rozważenia przez właściwy w sprawie organ.

Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Po czwarte, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. został błędnie sformułowany. Wynika z niego bowiem, że to Sąd I instancji dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, co oczywiście nie mogło mieć miejsca. Sąd I instancji nie dokonuje bowiem oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego na podstawie przepisów k.p.a. Natomiast uznanie, że planowane przedsięwzięcie stanowić będą obiekty budowlane związane z działalnością rolniczą w postaci budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, było skutkiem dokonanej przez Sąd I instancji wykładni § 20 pkt 2 lit. d) m.p.z.p. Nie można kwestionować wykładni przepisów prawa materialnego zarzutem naruszenia prawa procesowego regulującego zasady postępowania dowodowego prowadzonego przez właściwy w sprawie organ.

Po piąte, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji nie orzekł, że organy nie dokonały wystarczającej oceny w zakresie zgodności planowanego przedsięwzięcia z § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z § 2 pkt 22 m.p.z.p. oraz w związku z art. 80 ust. 2 zd. 1 u.o.i.ś. Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wyłącznie w zakresie oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z tzw. kryterium powierzchniowym, o którym stanowi § 2 pkt 10 i 11 m.p.z.p. Wynika to jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Natomiast w zakresie zgodności planowanego przedsięwzięcia z § 20 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p., Sąd I instancji orzekł, że przedsięwzięcie to jest zgodne z tymi ustaleniami planu, a więc, że organy naruszyły art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.