Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w W. - zarządcy masy sanacyjnej M. Sp. z o.o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia instalacji gospodarki odpadami z listy funkcjonujących instalacji komunalnych oddala skargę

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 38b ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2020, poz. 797 ze zm.; dalej: "u.o."), Marszałek Województwa P. (dalej: "Marszałek"), wykreślił instalację C. (dalej: "C.") z listy funkcjonujących instalacji komunalnych w województwie p. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wobec cofnięcia prowadzącemu ww. instalację, tj. M. Sp. z o.o. sp.k. w Ostrołęce (dalej: "M."), pozwolenia zintegrowanego (na mocy decyzji Marszałka z dnia [...] października 2018 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Klimatu z dnia 5 lutego 2020 r. nr [...]), był on obowiązany na zasadzie art. 38b ust. 6 pkt 3 u.o. do wykreślenia ww. instalacji z listy funkcjonujących instalacji komunalnych.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. (dalej: "SKO") z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że M. nie legitymuje się decyzją w zakresie przetwarzania odpadów, ze względu na cofnięcie pozwolenia zintegrowanego, co skutkuje zastosowaniem trybu z art. 38b ust. 6 pkt 3 u.o. SKO wskazało, że jakkolwiek decyzja Ministra Klimatu została zaskarżona do sądu administracyjnego, to jednak na mocy art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje jej wykonania. SKO stwierdziło również, że okoliczność zaskarżenia decyzji Ministra Klimatu nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującego koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Z uwagi zaś na uchylenie przez NSA (postanowieniem z dnia 13 października 2020 r., II OZ 773/20) postanowienia WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2020 r. IV SA/Wa 877/20 w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu, zawieszenie postępowania nie jest także możliwe z uwagi na wstrzymanie wykonania decyzji cofającej pozwolenie zintegrowane.

Skarga na ww. decyzję została wywiedziona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przez K. Sp. z o.o. w W. - zarządcę masy sanacyjnej M.. Skarżąca zaskarżyła decyzję SKO w całości, zarzucając jej, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez jego błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, że aktualnie toczące się postępowanie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie C., miałoby nie stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla postępowania w sprawie wykreślenia C. z listy funkcjonujących instalacji komunalnych na podstawie art. 38b ust. 6 pkt 3 u.o., czyli z powodu braku wymaganej decyzji w zakresie przetwarzania odpadów. W ocenie skarżącej powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przyjęcie przez SKO prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., stanęłoby na przeszkodzie utrzymaniu w mocy decyzji Marszałka. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone uprzednio stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Marszałka, na mocy której wykreślono z listy funkcjonujących instalacji komunalnych, instalację C. prowadzoną przez M., której ostatecznie cofnięto pozwolenie zintegrowane uwzględniające przetwarzanie odpadów w tej instalacji.

Jak stanowi art. 38b ust. 1 pkt. 1 u.o. Marszałek województwa w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzi listę funkcjonujących instalacji spełniających wymagania dla instalacji komunalnych, które zostały oddane do użytkowania i posiadają wymagane decyzje pozwalające na przetwarzanie odpadów, o których mowa w art. 35 ust. 6 u.o. Lista ta jest aktualizowana na bieżąco, zaś wpisu na nią dokonuje się na pisemny wniosek prowadzącego instalację komunalną (vide: art. 38b ust. 2 i 3 u.o.). Do wniosku tego dołącza się dokumenty potwierdzające zakończenie budowy i oddanie do użytkowania instalacji komunalnej oraz kopię zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego przetwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Wykreślenie instalacji komunalnej z ww. listy następuje w drodze decyzji marszałka województwa, w następujących przypadkach: (1) jeżeli instalacja przestała spełniać wymagania dla instalacji komunalnej lub (2) jeżeli wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzymał działalność posiadacza odpadów w zakresie przetwarzania odpadów, lub (3) jeżeli prowadzący instalację komunalną nie ma wymaganej decyzji w zakresie przetwarzania odpadów, lub (4) jeżeli instalacja komunalna przestała funkcjonować z innych przyczyn; (5) na wniosek prowadzącego instalację komunalną – o czym stanowi art. 38b ust. 6 u.o.

Przyczyną wykreślenia instalacji C. z listy funkcjonujących instalacji komunalnych w województwie p. jest cofnięcie prowadzącemu tą instalację (M.), pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzją Marszałka z dnia [...] października 2018 r. nr [...], wydaną na mocy art. 195 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2018, poz. 799 ze zm.; dalej: "P.o.ś.") cofnięto bez odszkodowania M. pozwolenie zintegrowane na eksploatację instalacji do unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne o zdolności przetwarzania ponad 50 ton na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, do odzysku lub kombinacji odzysku i unieszkodliwiania o zdolności przetwarzania ponad 75 ton odpadów na dobę z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania oraz instalacji i urządzeń będących w powiązaniu technologicznym i funkcjonalnym z ww. instalacjami wchodzącymi w skład C., zlokalizowanego w S. przy ul. [...] - udzielone decyzją Marszałka z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] zmienioną decyzjami Marszałka z dnia [...] marca 2015 r. (nr: [...]) oraz z dnia [...] stycznia 2017 r. (nr: [...]). Przyczyną cofnięcia ww. pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego przetwarzanie odpadów, był brak usunięcia przez M. naruszeń warunków pozwolenia zintegrowanego, mimo wystosowanego w tym przedmiocie, w trybie art. 195 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 i P.o.ś., wezwania Marszałka. Decyzja Marszałka w sprawie cofnięcia pozwolenia zintegrowanego została utrzymana w mocy decyzją Ministra Klimatu z dnia [...] lutego 2020 r. (nr [...]), która została zaskarżona do WSA w Warszawie przez K. Sp. z o.o. w W. – zarządcę masy sanacyjnej M. Skarga na ww. decyzję została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Wa 877/20 i nie została jeszcze rozpoznana, natomiast postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r. WSA w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie K. Sp. z o.o. w W.na ww. postanowienie zostało oddalone postanowieniem NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. (III OZ 273/21).

Nie budzi wątpliwości sądu, że wykreślenie przez Marszałka instalacji C. z listy funkcjonujących instalacji komunalnych, nastąpiło na skutek cofnięcia M. (prowadzącej tą instalację) pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego przetwarzanie odpadów w tej instalacji. Regulacja zawarta w art. 38b ust. 6 pkt 3 u.o. przewiduje obligatoryjne w tym względzie działanie marszałka województwa, nie pozostawiając mu jakiejkolwiek uznaniowości w przypadku braku legitymowania się przez prowadzącego instalację komunalną, wymaganą decyzją w zakresie przetwarzania odpadów. W takiej sytuacji wykreślenie instalacji z listy funkcjonujących instalacji komunalnych stanowi obowiązek ww. organu, z którego Marszałek wywiązał się w sposób prawidłowy. Nie podlega przy tym ocenie, z jakiego powodu prowadzący instalację komunalną nie posiada wymaganej decyzji w zakresie przetwarzania odpadów lub z jakiego powodu ją utracił. Kwestią istotną jest jedynie fakt, że prowadzący instalację komunalną takim pozwoleniem się nie legitymuje w chwili wydawania aktu przez marszałka województwa, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie.

Podkreślić przy tym należy, że strona skarżąca nie kwestionuje merytorycznej prawidłowości zaskarżonej decyzji. Jedyny sformułowany w skardze zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wedle którego organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Naruszenie to polega, zdaniem skarżącej, na błędnym uznaniu, że toczące się postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla postępowania w przedmiocie wykreślenia C. z listy funkcjonujących instalacji komunalnych na podstawie art. 38b ust. 6 pkt 3 u.o. Zarzut ten, ze względu na zakończenie postępowania wpadkowego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Ministra Klimatu na mocy postanowienia NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. (III OZ 273/21) oddalającego zażalenie skarżącej na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r. (IV SA/Wa 877/20) odmawiające wstrzymania wykonania tej decyzji, zdezaktualizował się, podobnie jak powołana na jego poparcie argumentacja. Sprowadzała się ona do forsowania przez stronę skarżącą twierdzenia, że przyszła kwestia wykonalności decyzji Ministra Klimatu, cofającej M. pozwolenie zintegrowane, jest zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie. Zauważyć przy tym należy, że w chwili złożenia skargi w kontrolowanej sprawie, w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r. (IV SA/Wa 877/20) odmawiające wstrzymania wykonania, zaskarżonej do tego sądu decyzji Ministra Klimatu, bowiem wywiedzione przez skarżącą zażalenie na ww. postanowienie, nie zostało wówczas rozpoznane przez NSA. Skoro zatem w chwili wyrokowania w niniejszej sprawie, w obrocie prawnym funkcjonuje już postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. (III OZ 273/21) oddalające ww. zażalenie, to powołana w tym względzie przez skarżącą argumentacja utraciła rację bytu. Kwestia wykonalności decyzji Ministra Klimatu została bowiem prawomocnie przesądzona w postępowaniu wpadkowym prowadzonym w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. w sprawie IV SA/Wa 877/20.

Abstrahując od powyższego, zgodzić się należy z przytoczonym przez SKO poglądem orzeczniczym, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję rozstrzygającą zagadnienie wstępne w innym postępowaniu administracyjnym, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. lub odwlekania w czasie rozstrzygnięcia w sprawie, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., II GSK 507/08, CBOSA). Postępowanie winno spoczywać jako zawieszone jedynie do momentu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ; zawieszenie nie obejmuje natomiast jego sądowej kontroli (por. m.in. wyrok NSA z 5 grudnia 2006 r., II OSK 6/06, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się w tym względzie, że dopóki ostateczna decyzja (rozstrzygająca zagadnienie wstępne) zaskarżona do sądu nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale również i art. 16 § 1 k.p.a. wyrażający zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyroki NSA z: 4 października 2012 r., OSK 1021/11; 20 listopada 2008 r., II GSK 507/08 oraz z 13 października 2000 r., IV SA 1670/98 – dostępne w CBOSA). Co więcej, organ administracji, zawieszając w takiej sytuacji postępowanie, mógłby się ponadto narazić na zarzut bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy. Stąd też nieuprawnione jest zawieszenie postępowania administracyjnego niejako "w oczekiwaniu" na orzeczenie sądu administracyjnego, czy to kończące sprawę, czy to wstrzymujące postępowanie sądowe toczące się w przedmiocie kontroli zgodności z prawem decyzji rozstrzygającej zagadnienie wstępne. Generalną zasadą jest bowiem wykonalność ostatecznych decyzji wydanych w odwoławczym trybie administracyjnym, bowiem wedle art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu. O ewentualnym wstrzymaniu jego wykonania decyduje zaś albo organ, który wydał zaskarżony akt lub organ właściwy (na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a.), albo sąd rozpatrujący skargę (na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.). Wstrzymanie wykonania aktu traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (vide: art. 61 § 6 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe sąd doszedł do konkluzji, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Sąd nie doszukał się bowiem naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Postępowanie w kontrolowanej sprawie przeprowadzone zostało w sposób wyczerpujący, w tym odpowiadający dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy bowiem właściwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, w tym zgodnie zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy. Prawidłowo również sporządzono uzasadnienia wydanych aktów prawnych, które są wyczerpujące i wypełniają dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Zawierają bowiem przedstawienie stanu faktycznego, stanowiska organu odnośnie oceny zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnienie podstawy prawnej zapadłych rozstrzygnięć, a przy tym odnoszą się do istotnych w sprawie okoliczności i klarownie przedstawiają sposób rozumowania organów dokonujących oceny zaistniałych okoliczności. Uzasadnienia wydanych aktów prawnych są zatem pełne i pozwalające zrozumieć przyczynę wykreślenia instalacji C. z listy funkcjonujących instalacji komunalnych w województwie p.

Z tych też powodów sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.