Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2012r. sprawy ze skargi G. K., J. K., C. P., R. S., E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie G. K., J. K., C. P., R. S. i E. K. kwotę [...] zł ([...] złotych) a ponadto na rzecz każdego ze skarżących po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Pismem z dnia [...] r. G. K., J. K., C. P., R. S. i E. K. działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wystąpili z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr 11 Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. przekazującej Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym ok. [...] ha ziemi będącej w użytkowaniu S. K. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na niemożność jego wszczęcia z innych uzasadnionych przyczyn.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że aktem nadania ziemi z dnia

[...] r. Nr [...] Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego na podstawie art. 25, 33 i 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym

i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta orzeczeniem z dnia [...] r. Nr [...] przyznała S. K. stanowiące własność Skarbu Państwa, gospodarstwo - działkę nr [...] przy ul.[...] gm. Z. pow. G., grunty ok. [...] ha wraz z budynkami i inwentarzem żywym i martwym. Pismem z dnia [...] r. Ośrodek Szkolny przy Państwowym Liceum Ogrodniczym wystąpił

do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z wnioskiem o przydzielenie na własność Ośrodkowi, ziemi S. K., graniczącej z ziemią Ośrodka. Uchwałą

z dnia 28 listopada 1951 r. Nr 11 Komisja Ziemska przy Miejskiej Radzie Narodowej przekazała Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym , ziemię będącą w dotychczasowym użytkowaniu S. K. w tym ok. [...] ha gruntów ornych położonych nad kanałem prowadzącym do rzeki R. oraz [...] ha łąki położonej obok ziemi ornej. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej

w oparciu o powyższą uchwałę przydzielił Ośrodkowi [...] ha ziemi, informując o tym S. K. oraz Ośrodek pismem z dnia [...] r. Orzeczeniem z dnia [...] r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia granic gospodarstwa, Prezydium Państwowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa postanowiło o zatwierdzeniu granic gospodarstwa położonego na obszarze Ośrodka dla S. K. Zgodnie z tym orzeczeniem oraz orzeczeniem z dnia

[...] r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa, powierzchnia gospodarstwa S. K. została ustalona na [...] ha.

Następnie Kolegium podało, że zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia

20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, rady narodowe powołują dla poszczególnych dziedzin swojej działalności stałe komisje, które z ramienia rady wykonują nadzór nad działalnością jej organów, przygotowują projekty ważniejszych uchwał rady, sprawują kontrolę społeczną, utrzymują stałą i ścisłą więź z masami pracującymi. Wykonując swoje zadania, komisje współdziałają z prezydium i jego organami oraz mobilizują inicjatywę mas pracujących i przyciągają je do współudziału w pracach rady i jej organów. Natomiast z art. 16 ust. 1

cyt. ustawy wynika, że prezydium rady narodowej sprawuje na podległym sobie terenie wszystkie funkcje wykonawcze władzy państwowej w ramach obowiązujących przepisów, a art. 18 stanowi, że poszczególnymi dziedzinami spraw, należącymi

do właściwości rad narodowych zarządzają wydziały prezydium.

W świetle dokonanych ustaleń Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw

do uznania uchwały komisji ziemskiej z dnia [...] r. za akt wykonawczy władzy państwowej (brak przymiotu decyzji), wobec czego brak jest podstaw

do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik stron podniosła,

że w czasie wydania zaskarżonej uchwały Nr [...] komisje ziemskie pełniły jedynie rolę organów pomocniczych działających przy miejskich radach narodowych. Komisja Ziemska przy Miejskiej Radzie Narodowej znajdowała się w strukturach Miejskiej Rady Narodowej a zatem uchwały przez nią podejmowane były wyrażeniem decyzji organu władzy państwowej. Zdaniem pełnomocnika skarżących przedmiotową sprawę można rozpoznać dwojako. Jeżeli przychylić się do stanowiska Kolegium, że prezydium rady narodowej było jedynym organem właściwym do wydania aktu wykonawczego w przedmiotowej sprawie, to uchwała

ta została wydana bez podstawy prawnej. Natomiast jeżeli by uznać, że komisja ziemska wydała uchwałę skutecznie, to zgodnie z art. 13 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich, w postępowaniu przed komisjami ziemskimi stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu administracyjnym. Wówczas stosownie do art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, wydaną uchwałę należy uznać za decyzję główną.

W obu przypadkach jednakże, wniosek skarżących powinien być rozpoznany. Pełnomocnik skarżących podkreśliła, że na podstawie art. 8 dekretu z dnia

13 września 1946 r. o organizacji komisji ziemskich, powiatowe komisje ziemskie orzekały we wszystkich sprawach, w których stosownie do przepisów szczególnych zastrzeżony był udział pełnomocnika do spraw reformy rolnej. Dekret ten został uchylony ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Na podstawie art. 18 tej ustawy, uprawnienia komisji ziemskich przeszły na właściwe do spraw rolnych organy prezydiów powiatowych rad narodowych. Decyzje wydane na podstawie uchylonego dekretu pozostały w mocy. Ponadto w ocenie skarżących brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że S. K. zgodził się na oddanie ziemi, gdyż w aktach archiwalnych nie odnaleziono jego zgody sporządzonej w formie pisemnej.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że treść uchwały Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z dnia 28 listopada 1951 r. Nr 11 została ustalona w oparciu o wyciąg z protokołu posiedzenia Komisji Ziemskiej. Wynika

z niego, że przydzielenie ziemi Ośrodkowi jest konieczne a S. K. wyraża zgodę na oddanie ziemi. Kolegium podało, że z akt sprawy nie wynika, aby S. K. odwołał się od orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] r. nr [...] w którym ustalono granice i składniki jego gospodarstwa.

Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko skarżących, iż komisje ziemskie pełniły w dacie wydania zaskarżonej uchwały rolę organów pomocniczych

o charakterze opiniodawczo-doradczym. Ich rozstrzygnięcia zapadały w formie uchwał, których nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi. Jednakże nawet gdyby uznać zaskarżoną uchwałę za decyzję, wniosek o stwierdzenie

jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zasługiwałaby

na uwzględnienie. W myśl art. 156 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji

z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przyjmując nawet hipotetycznie, że uchwała stanowi decyzję, wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w postaci przekazania [...] ha ziemi Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym .

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia [...]r. oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium z dnia

[...] r. G. K., J. K., C. P., R. S. i E. K. działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych postanowień oraz stwierdzenie nieważności uchwały Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie Nr 11 z dnia 28 listopada 1951 r. oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi, w tym dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W skardze postawiono zarzut naruszenia:

1) art. 10 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się aktami sprawy i złożenia ewentualnych uwag,

2) art. 77 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ całości materiału dowodowego przedstawionego w toku postępowania oraz brak inicjatywy

w zbieraniu materiału dowodowego,

3) art. 80 K.p.a. poprzez brak dokonania oceny przedstawionych przez skarżących okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

4) art. 156 § 1 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na uznaniu,

że w odniesieniu od uchwały Komisji Ziemskiej dnia 28 listopada 1951 r. Nr 11 istnieje niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przymiotu decyzji,

5) art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegająca na stwierdzeniu,

iż w niniejszej sprawie uchwała Komisji Ziemskiej dnia 28 listopada 1951 r. Nr 11 wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz art. 11 K.p.a. przez brak wskazania na czym polegała ta nieodwracalność,

6) art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nieuwzględnienie dowodów oraz twierdzeń przedstawionych w toku postępowania a istotnych dla sprawy tj.

- dokumentów oraz wskazania podstaw prawnych świadczących o nabyciu prawa własności nieruchomości przez S. i S. K. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej,

- wskazania istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Komisji Ziemskiej z dnia 28 listopada 1951 r. Nr 11 niezależnie od uznania czy posiada przymioty decyzji,

- rażącego naruszenia prawa własności S. i S. K.

na skutek wykonania uchwały Komisji Ziemskiej z dnia 28 listopada 1951 r.

Nr 11, co stanowi rażące naruszenie zagwarantowanej w art. 64 Konstytucji RP ochrony prawa własności.

W uzasadnieniu skargi opisano historyczny przebieg sprawy począwszy

od dnia [...] r. w którym Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego

wydała orzeczenie o nadaniu S. K. gruntów o pow. [...] ha położnych w gromadzie. Następnie powtórzono zarzuty i ich uzasadnienie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do skargi załączono dokumenty pochodzące z Archiwum Państwowego:

- protokół Nr [...] posiedzenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia

9 października 1951 r. wraz z załącznikiem Nr 5 dotyczącym powołania Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej z zakresem działania i trybu postępowania w oparciu o dekret z dnia 13 września 1946 r. o organizacji Komisji Ziemskich, na okoliczność powołania Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w oparciu o przepisy tego dekretu oraz na okoliczność,

że Komisja Ziemska na terenie miasta dotychczas nie była powoływana

i nie działała,

- decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej uchwałę Nr LXXVI/335 z dnia

9 października 1951 r. w sprawie powołania Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej w Szczecinie, na okoliczność powołania Komisji Miejskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia

i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa

w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie też do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził,

że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., które utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na niemożność jego wszczęcia z innych uzasadnionych przyczyn.

Podstawą odmowy wszczęcia postępowania stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten, obowiązujący od dnia

[...] r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18).

Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tym przepisie dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Pierwszą przesłanką jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga przesłanka to wystąpienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie określił jakie są to inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania.

W ocenie Sądu, przepis ten odnosi się do przypadków tak oczywistych, że ich oczywistość nie wymaga czynienia żadnych ustaleń faktycznych ani rozważań

w przedmiocie wykładni przepisów. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma bowiem charakter procesowy i zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygania w przedmiocie żądania.

A zatem z jego istoty wynika, że odmowa wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" opierać się musi na okolicznościach oczywistych

i niespornych.

Tymczasem z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że już na etapie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, powstał związany z jego treścią spór co do pozycji ustrojowej Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej oraz co do charakteru prawnego aktów podejmowanych przez tą Komisję. Rozstrzygnięcie tego sporu wymagało ustalenia stanu faktycznego i dokonania ocen prawnych, co jest działaniem właściwym dla etapu postępowania wyjaśniającego.

Tymczasem Kolegium wyraziło w niniejszej sprawie stanowisko merytoryczne,

po przeprowadzeniu procesu myślowego charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem Kolegium poszło znacznie dalej niż przewiduje

to ratio legis art. 61a § 1 k.p.a.

W zaistniałej sytuacji, wobec wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia

o charakterze procesowym nie jest możliwe przesądzenie przez sąd administracyjny kwestii mających znaczenie dla rozstrzygnięcia merytorycznego, a zwłaszcza odniesienia się do zarzutów skargi co do przyjętej przez Kolegium oceny charakteru prawnego uchwały Komisji Ziemskiej przy Miejskiej Radzie Narodowej nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przekazania Ośrodkowi Szkolnemu przy Państwowym Liceum Ogrodniczym [...] ha ziemi. Jest to bowiem element rozstrzygnięcia merytorycznego właściwego organu, a takie w niniejszej sprawie nie zapadło.

W tym stanie sprawy, nie przesądzając ostatecznego sposobu

jej rozstrzygnięcia należy przyjąć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane

z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ

na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270

ze zm.) i dlatego zaskarżone postanowienie oraz na podstawie art. 135 tej ustawy poprzedzające je postanowienie należało uchylić.

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200

w związku z art. 202 § 1 i 2 powyższej ustawy.