IV SA/Wa 1360/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-09-10	
Data wpływu	2019-06-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Sidorowska-Ciesielska
Kaja Angerman /sprawozdawca/
Tomasz Wykowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 7, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1396; art. 97; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia[...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w W. kwotę 100 złotych (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
IV SA/Wa 1360/19

UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] marca 2019 r. po rozpatrzeniu zażalenia K. S. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], którym nałożono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i ustalono jego zakres dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej i zbiornika na ścieki na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], gmina [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

K. S., działając zgodnie z postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., przedłożyła Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] dokumenty, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy OOŚ, tj.: kopię wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę "budynku rekreacyjnego kat. lir na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], kartę informacyjną przedsięwzięcia, dalej: "KIP", kopię mapy ewidencyjnej w skali 1 : 2000 obejmującej teren, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz obszar, na który przedsięwzięcie to będzie oddziaływać, a także wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] "[...]", obejmującego południowy fragment przedmiotowej działki.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu ww. przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, ustalając jednocześnie jego zakres, który powinien być "ograniczony do określenia oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [...] (...), integralność tych obszarów oraz spójność sieci Natura 2000".

W wyżej oznaczonym postanowieniu wskazano, że przedmiotowe przedsięwzięcie polega na budowie jednokondygnacyjnego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy ok. 130 m2 wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Ustalono również, że działka, na której planuje się realizację kwestionowanej inwestycji, zajmująca powierzchnię 3689 m2, zlokalizowana jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" ([...]), będącego jednocześnie obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty. Scharakteryzowano przy tym ww. obszar pod kątem przedmiotów jego ochrony, podkreślając jednocześnie, że "najważniejszym, obok naturalnej sukcesji, zagrożeniem dla zachowania cennych obszarów otwartych, a tym samym dla występujących tam cennych siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków związanych z krajobrazem łąkowym, jest narastająca presja na ich zabudowywanie". Ponadto w postanowieniu wskazano, że "działka (...) położona jest w północnej części miejscowości [...], przy drodze gminnej, wzdłuż której przebiega szlak turystyczny prowadzący z [...] w kierunku [...] na [...]", "w stanie obecnym w granicach działki znajduje się budynek gospodarczy oraz wiata", a "pozostała część stanowi łąkę" oraz że "przedmiotową inwestycję planuje się zlokalizować w południowej (dolnej) części przedmiotowej działki'.

Ponadto w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia wskazano, że w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...] w tym również na terenie, na którym planuje się realizację spornego budynku rekreacji indywidualnej) występuje siedlisko przyrodnicze górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie ([...]), stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 "[...]". Podkreślono przy tym, że "siedlisko przyrodnicze kod [...] (...) jest w skali (...) obszarów Natura 2000 wyznaczonych dla jego ochrony zagrożone, głównie w wyniku dużej presji na zabudowywanie kolejnych obszarów łąkowych (powodujące zarówno fizyczne zniszczenie części siedliska, jak i fragmentację poszczególnych płatów), jak i zaprzestanie ich rolniczego użytkowania", w związku z czym "nie można wykluczyć wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na omawiane siedlisko (przede wszystkim poprzez fizyczne zniszczenie części analizowanego płatu)".

Nadto w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że "przedmiotowa działka położona jest w obrębie kompleksu łąkowego przylegającego od strony południowo-wschodniej i wschodniej do zadrzewień, przy czym zadrzewienia znajdujące się od strony wschodniej mają charakter zwartej struktury stanowiącej obudowę biologiczną przepływającego tam cieku wodnego, w kierunku północnym znajduje się rozległy kompleks leśny", zaś "od zachodu przedmiotowa działka graniczy z droga gminną, wzdłuż której przebiega szlak turystyczny". Ustalono również, że "najbliższa, istniejąca zabudowa mieszkalna, znajduje się w odległości ok. 130 m na południe od wskazanego w dokumentacji miejsca realizacji planowanej inwestycji (zabudowa w obrębie działek nr ew. [...],[...])" oraz że "istniejąca zabudowa mieszkalna znajduje się ponadto w obrębie działek nr ew. [...] i [...], w odległości ok. 230 m, na działce nr ew. [...] w odległości ok. 280 metrów, na działce o nr ew. [...] w odległości ok. 2390 m, na działkach nr ew. [...] i [...] w odległości ok. 310, a także w dalszej odległości w kierunku południowym na działce nr ew. [...] w odległości ok. 387 m", zaś "zwarta zabudowa miejscowości [...] znajduje się w znacznej odległości od terenu na którym planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji - w odległości ok. 1 km i obejmuje tereny położone w kierunku południowym, iv dolinie rzeki [...]". Mając na uwadze powyższe uwarunkowania, Organ I instancji uznał, że "teren przedmiotowej inwestycji nie jest optymalnym siedliskiem dla gatunków ptaków szponiastych stanowiących przedmioty ochrony [...]", Jednakże biorąc pod uwagę, że powierzchnia otwartych terenów śródleśnych, stanowiących dogodne łowiska dla gatunków ptaków w obszarze Natura 2000 sukcesywnie ulega zmniejszeniu (...), rejon inwestycji może stanowić siedlisko suboptymalne dla omawianych gatunków, tj. znajdować się w obszarze zasadniczej aktywności tych gatunków w okresie lęgowym oraz stanowić ich żerowisko". Zatem, w ocenie Organu I instancji, "pojawienie się nowej zabudowy w obrębie ww. obszaru łąkowego, może spowodować pogorszenie lub utratę części i tak już suboptymalnych dla omawianych gatunków łowisk. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał również, że "przedmiotowa działka wraz z niezabudowanym obszarem łąkowym stanowią potencjalne siedlisko dla innych gatunków ptaków stanowiących przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...], tj. dla jarzębatki, gąsiorka".

Organ I instancji wskazał również, że "działka na terenie której planuje się realizację przedmiotowego przedsięwzięcia znajduje się w granicach (...) korytarza ekologicznego o randze międzynarodowej - korytarza [...] (...) będącego najważniejszym obszarem umożliwiającym przemieszczanie się i bytowanie dużych ssaków drapieżnych i kopytnych" oraz że "z dostępnych danych (...) wynika, że obszar w rejonie którego znajduje się przedmiotowa działka znajduje się w obrębie jednego z obszarów kluczowych łączących płaty siedlisk zwierząt drapieżnych". Mając na uwadze powyższe, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uznał, że "nie można wykluczyć, iż realizacja przedmiotowej inwestycji, w szczególności w połączeniu z innymi przedsięwzięciami lub planami na analizowanym terenie, pełniącym funkcję ważnego korytarza ekologicznego, nie będzie negatywnie oddziaływać na populację dużych ssaków drapieżnych będących przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000 [...]".

Ponadto w uzasadnieniu spornego aktu administracyjnego powołano się na zasadę przezorności, o której mowa w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej {Dz. U. z 2004 r., Nr 90 poz. 864/2), zgodnie z którą ryzyko wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 uznaje się za istniejące, jeśli na podstawie obiektywnych przesłanek nie można wykluczyć, że plan lub przedsięwzięcie będzie znacząco oddziaływać na dany obszar.

Mając na uwadze powyższe, Organ I instancji uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 "[...]".

Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] zażalenie złożyła K. S..

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 97 ustawy OOŚ, zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 tego przepisu, w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Zgodnie z art. 97 ust. 2 ww. ustawy postanowienie, nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

W rozumieniu ustawy OOŚ znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 definiuje się jako oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania, które pogarszają stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, wpływają znacząco negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar lub pogarszają integralność obszaru oraz jego powiązania z innymi obszarami (art. 3 pkt 17 ustawy OOŚ).

Postanowienia wydawane na podstawie art. 97 ustawy OOŚ, wymagają uzasadnienia, które oprócz wymagań art. 107 § 3 Kpa, powinno odnosić się także do okoliczności wskazanych wart. 97 ust. 1 pkt 1-3 ustawy OOŚ, czyli rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, usytuowania przedsięwzięcia z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaju i skali możliwego oddziaływania w odniesieniu do ww. uwarunkowań przyrodniczych danego obszaru Natura 2000.

Działka, na której planuje się realizację przedmiotowej inwestycji, znajduje się w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] ([...]), stanowiącego jednocześnie obszar mający znaczenie dla Wspólnoty. Wobec powyższego należy stwierdzić, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie było rozstrzygnięcie, czy planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie wpływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...], a zatem czy konieczne jest poddanie przedmiotowego przedsięwzięcia ocenie oddziaływania na ww. obszar Natura 2000.

W ocenie Organu II instancji stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] odnośnie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przedmiotowego przedsięwzięcia budzi wątpliwości.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Organ I instancji uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania spornego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 [...] ([...]) przede wszystkim z uwagi na okoliczność, iż nie można wykluczyć możliwości wystąpienia negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na "populację dużych ssaków drapieżnych" oraz na siedlisko przyrodnicze górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie ([...]), jak również z uwagi na fakt, iż "rejon inwestycji może stanowić siedlisko suboptymalne" dla gatunków ptaków szponiastych oraz "potencjalne siedlisko (...) dla jarzębatki, gąsiorka

W odniesieniu do powyższych stwierdzeń Organu I instancji Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, iż ani gąsiorek (Lanius collurio), ani jarzębatka (Sylvia nisoria) nie są (i nie były w dniu wydania spornego postanowienia) przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 "[...]". Zatem fakt, że przedmiotowy teren może być miejscem występowania ww. gatunków, nie ma znaczenia w sprawie (a tym samym nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000).

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wątpliwości budzi również stanowisko Organu I instancji dotyczące kwestii wpływu planowanej inwestycji na pozostałe przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, na które powołano się w zaskarżonym postanowieniu (tj. gatunki ptaków szponiastych, duże ssaki drapieżne oraz siedlisko przyrodnicze górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie).Organ odwoławczy podkreślił, iż w latach ubiegłych Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] autoryzował na analizowanym terenie (tj. w rejonie działki o numerze ewidencyjnym [...]) realizację wielu obiektów budowlanych (co jest równoznaczne ze stwierdzeniem braku znaczącego negatywnego oddziaływania ww. inwestycji na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 "[...]"), Przykładem powyższego jest postanowienie z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], którym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku gospodarczego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] (tj. na terenie, na którym planuje się realizację spornej inwestycji) oraz postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], którym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 dla inwestycji polegającej na budowie sześciu obiektów budowlanych (budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czterech budynków rekreacji indywidualnej i wiaty gospodarczej wraz z towarzyszącą Infrastrukturą techniczną) na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...] i [...], położonych w odległości ok. 130 metrów od działki o numerze ewidencyjnym [...]. Co więcej, również ze sporządzonego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] projektu planu ochrony dla obszaru Natura 2000 "[...]" jednoznacznie wynika, iż zarówno działka o numerze ewidencyjnym [...], jak i nieruchomości sąsiednie, zlokalizowane są w granicach obszaru określonego jako "teren możliwy do zabudowy" (bez szkody dla obszaru Natura 2000 "[...]").

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż bezspornym jest fakt, że tylko obowiązujące akty prawa miejscowego mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia w danej sprawie, a takowym nie jest projekt planu ochrony dla obszaru Natura 2000 "[...]". Niemniej podkreślił, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] przedłożył przedmiotowy projekt planu ochrony Ministrowi Środowiska (właściwemu do ustanowienia ww. planu ochrony w formie rozporządzenia) "do dalszego procedowania". Powyższe oznacza natomiast, iż zawarte w projekcie planu ochrony dla obszaru Natura 2000 "[...]" ustalenia dotyczące wyznaczonych terenów możliwych do zabudowy (bez szkody dla ww. obszaru Natura 2000), odzwierciedlają ostateczne stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w przedmiotowej kwestii.

W sprawie wartości przyrodniczej tego samego obszaru (tu: działka o numerze ewidencyjnym [...]) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zajmuje dwa całkowicie rozbieżne stanowiska, na co słusznie zwrócono uwagę w zażaleniu. Jeśli Organ I instancji stwierdził, wbrew swojemu dotychczasowemu stanowisku przedstawionemu w projekcie planu ochrony dla obszaru Natura 2000 "[...]", że realizacja spornego przedsięwzięcia może znacząco oddziaływać na ww. obszar Natura 2000, to winien dołożyć wszelkich starań, by w zaskarżonym postanowieniu wskazać nie tylko przesłanki, które uzasadniałyby powyższe, ale również wyjaśnić okoliczności, które wpłynęły na zmianę stanowiska w przedmiotowym zakresie. Działanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] polegające na zajęciu dwóch rozbieżnych stanowisk w przedmiotowej kwestii bez wskazania racjonalnych przesłanek takowego postępowania w oczywisty sposób godzi w powagę Organu i jest poważnym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej zawartej w art. 8 § 1 Kpa oraz zasady pewności prawa, o której mowa w art. 8 § 2 ww. ustawy (zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym).

Zdaniem organu odwoławczego wyżej omówione uchybienia świadczą o tym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w toku prowadzonego postępowania nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, tj. przepisów dotyczących postępowania dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa) w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, co powinno być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ II instancji wskazał ponadto, iż brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy bezpośrednio rzutuje na poprawność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie narusza również przepis art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa.

Jednocześnie Organ odwoławczy, odnosząc się do zasady przezorności, na którą powołał się Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu, wyjaśnił, iż istotnie zasada ta ma zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Jednakże samo powołanie się na zasadę przezorności nie zastępuje właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tym samym nie uprawnia do automatycznego (niejako "na wszelki wypadek") nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na okoliczność, że doręczenie pism urzędowych stronom w postępowaniu administracyjnym winno odbywać się za potwierdzeniem odbioru dokonanym na "białym", a nie na "żółtym" formularzu (druku) potwierdzenia odbioru, którego egzemplarze są dostępne w każdym urzędzie Poczty Polskiej. Z akt sprawy wynika, że zaskarżonego postanowienia nie doręczono Staroście [...], który, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r" znak: [...], nałożył na Skarżącą obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy OOŚ.

W odniesieniu do zarzutów Skarżącej dotyczących okoliczności, iż działka, na której planuje się realizację spornej inwestycji objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a samo przedsięwzięcie jest zgodne z zawartymi w nim ustaleniami, Organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione. Fakt, że dana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określa się zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, nie oznacza automatycznie, że może być ona realizowana na tym terenie bez żadnych zezwoleń. Organ odwoławczy, mając na uwadze wyżej omówione uchybienia oraz kierując się troską o poszanowanie zasady dwuinstancyjności, stwierdził, iż konieczne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. Stanowisko organu zajęte w toku ponownego rozpoznania sprawy powinno zostać poprzedzone wnikliwą analizą dokonaną w kontekście konkretnych uwarunkowań przyrodniczych i możliwości wystąpienia konkretnych zagrożeń oraz odnosić się do poszczególnych (i aktualnych) przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000, co z kolei powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Podkreślił, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Organ i instancji winien mieć również na uwadze art. 8 § 2 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Na marginesie Organ odwoławczy wskazał, iż w toku przedmiotowego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie analizuje się uwarunkowań wynikających z lokalizacji przedmiotowej działki w granicach [...]-[...] Parku Krajobrazowego (tj. nie bada się zgodności planowanej do realizacji inwestycji z przepisami obowiązującymi na terenie ww. parku krajobrazowego) oraz w otulinie [...] Parku Narodowego.

Stowarzyszenie zwykłe [...] ([...]) złożyło skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od GDOŚ na rzecz [...] zwrotu kosztów postępowania sądowo – administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, że zostało wydane z błędnym zastosowaniem art. 138 par. 2 KPA.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, w zakresie stanowiska jakie zostało wcześniej (w dniu [...] lutego 2017r.) wyrażone przez organ I instancji w sprawie omawianego przedsięwzięcia i nie dokonał oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych - ekspertyzy biegłego - dr B. P. - z lutego 2017 r.

To organ odwoławczy naruszył obowiązującą organy administracji publicznej zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - gdyż nie wziął pod uwagę załączonego do skargi prawomocnego postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] lutego 2017r. (sygn. [...]) - o odmowie uzgodnienia warunków realizacji w obszarze "[...]" tożsamego z omawianym przedsięwzięcia - budynku rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr [...] w miejscowości [...] - pomimo iż informacja o tym postanowieniu jest zawarta w uzasadnieniu uchylonego przez GDOŚ postanowienia RDOŚ w [...] - z dnia [...] listopada 2018r. (str. [...] uzasadnienia uchylonego postanowienia).

Skoro już raz, w niedalekiej przeszłości, w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych, organ I instancji uznał iż przedsięwzięcie nie może być realizowane z uwagi na jego znaczący negatywny wpływ na obszar "[...]" - to nie można zaakceptować stanowiska GDOŚ wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż RDOŚ w [...] postąpił niewłaściwie nakładając w dniu [...] listopada 2018r. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania omawianego przedsięwzięcia na obszar "[...]" oraz zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedłożenia raportu o tym oddziaływaniu. Jeżeli wcześniej przedłożony (przez p. Z. S.) raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar "[...] i przeprowadzona na jego podstawie ocena oddziaływania zakończyła się w dniu [...] lutego 2017 r. odmową RDOŚ w [...] uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia - to nie ma wątpliwości - iż ponowne postępowanie Starosty Powiatu [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (wszczęte tym razem na wniosek p. K. S.) - dla identycznej co poprzednio inwestycji - powinno odbyć się znowu z przeprowadzeniem przez organ współdziałający I instancji (RDOŚ w [...]) oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar "[...] ". To nie organ I instancji (RDOŚ w [...]) naruszył - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 8 par. 2 KPA, jak twierdzi to bezpodstawnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca b.r. GDOS - lecz właśnie organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym uchybił - w stopniu istotnym dla zaskarżonego w niniejszej skardze rozstrzygnięcia - przywołanemu przez niego przepisowi postępowania (art. 8 par. 2 KPA) - na skutek czego błędnie zastosował w swoim postanowieniu art. 138 par. 2 KPA - zamiast art. 138 par. 1 pkt. 1 KPA (w związku z art. 144 KPA).

Organ odwoławczy nie rozpatrzył należycie stanu faktycznego sprawy, w szczególności dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych - ekspertyzy z poprzedniego postępowania, wszczętego z wniosku p. Z. S. - autorstwa powołanego przez RDOŚ w [...] biegłego - dr B. P. - specjalisty ds. monitoringu fauny (głównie dużych drapieżników - np. wilka i rysia) w [...] Parku Narodowym. Z ekspertyzy tej, poprzedzonej bezpośrednią kontrolą terenu planowanego przedsięwzięcia (działki nr [...] w [...]) w dniu [...] lutego 2017r. wynika jednoznacznie znaczący i negatywny wpływ przedsięwzięcia na obszar "[...]". Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie K. S. - winien rozpatrzyć nie tylko zarzuty wymienionej strony lecz także całą sprawę "od nowa" - zgodnie zasadą obowiązującą w orzecznictwie II - instancyjnym.

GDOŚ niesumiennie przeanalizował treść uchylonego w całości postanowienia RDOŚ w [...] z dnia [...] listopada 2018r. oraz związanych z nim akt sprawy - o czym świadczy przykładowo koniec (połowa str. 8) uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] marca b.r. We wskazanym fragmencie GDOŚ poucza organ I instancji iż w toku postępowania - w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 - "nie analizuje się uwarunkowań wynikających z lokalizacji przedmiotowej działki w granicach [...]-[...] Parku Krajobrazowego (tj. nie bada się zgodności planowanej do realizacji inwestycji z przepisami obowiązującymi na terenie ww. parku krajobrazowego) oraz w otulinie [...] Parku Narodowego)". To wyartykułowanie zgodnego z ustawą ocenową stanowiska organu odwoławczego - jest bezprzedmiotowe w sprawie uchylonego przez GDOŚ postanowienia RDOŚ w [...] - gdyż organ I instancji w swoim postanowieniu faktycznie w ogóle nie poruszył kwestii takich jak wpływ omawianego przedsięwzięcia na stan parku krajobrazowego, czy też otulinę parku narodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, ponieważ postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2019 r. narusza przepisy art. 7,15, 77, 80, 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania lub zażalenia stanowi dla organu II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Dochowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale też wydania rozstrzygnięć w wyniku przeprowadzenia osobno przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Konieczna jest zatem dwukrotna ocena dowodów i analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Tym samym postępowanie odwoławcze nie może ograniczyć się do kontroli decyzji I instancji.

Z kolei w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu.

W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego zażalenia naruszył powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść sporządzonego uzasadnienia daje podstawy do oceny, że organ odwoławczy nie przeprowadził ponownie w sposób rzetelny, oparty na wszechstronnej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego postępowania merytorycznego. W uzasadnieniu postanowienia nie odniósł się w sposób konkretny, rzeczowy tj. oparty na wiedzy merytorycznej do zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego, nie przedstawił przekonującej argumentacji wynikającej z oceny tego materiału dla poparcia swojego stanowiska, negującego stanowisko organu I instancji.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyjaśnił dla ochrony jakich gatunków ptaków, zwierząt i siedlisk przyrodniczych został wyznaczony obszar Natura 2000 [...]. Dokonał ustaleń w oparciu o materiał dowodowy, który wszechstronnie rozważył, a wnioski szczegółowo uzasadnił. Dokonał analizy m.in. inwentaryzacji przyrodniczej wykonanej w 2015 r. w ramach prac nad projektem planu ochrony dla obszaru Natura 2000 [...], z której wynika, że na przeważającej części terenu działki planowanej do zainwestowania znajduje się płat siedliska przyrodniczego kod [...]– górskie łąki konietlicowe użytkowane ekstensywnie, a siedlisko to znajduje się także na terenach bezpośrednio sąsiadujących z działką nr ew. [...] tworząc zwarty płat o powierzchni ok. 0,75 ha. Wyjaśnił, że siedlisko to jest zagrożone, głównie w wyniku dużej presji na zabudowywanie kolejnych obszarów łąkowych. Ocenił odległości planowanej inwestycji od istniejące zabudowy mieszkalnej, a także zwartej zabudowy miejscowości [...]. Szczegółowo wyjaśnił jakiego rodzaju stanowisko zajmował jako organ I instancji dla planowanych inwestycji na innych działkach znajdujących się w sąsiedztwie działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. I tak wyjaśnił, że w odniesieniu do inwestycji planowanych na działkach nr ew. [...] i [...] stwierdził także konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Wskazał, że w odniesieniu do zabudowy planowanej na działce nr ew. [...] organ odwoławczy dokonał innej oceny i nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Podkreślił także, że jako organ I instancji nałożył obowiązek przeprowadzenia takiej oceny dla inwestycji planowanej na działce nr ew. [...]. Organ I instancji wyraźnie wskazał też, że dla inwestycji planowanej na działce nr ew. [...] (ta sama działka, której dotyczy przedmiotowe postępowanie) polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, postanowieniem z [...] lutego 2017 r. odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Jednocześnie organ I instancji powołał się na dowód w postaci kontroperatu sporządzonego na zlecenie tego organu w postępowaniu dotyczącym oddziaływania na środowisko planowanej wcześniej na tej samej działce zabudowy w postaci również budynku rekreacji indywidualnej, z którego wynika, że rejon działki eksplorowany jest przez gatunki ssaków drapieżnych tj. rysia, wilki oraz niedźwiedzie. Organ powołał się także na dostępne dane tj. wyniki monitoringu dużych drapieżników na obszarze otuliny [...] w gminie [...] realizowanego w okresie październik 2016 – 2018 r. , z którego wynika, że obszar w rejonie którego znajduje się przedmiotowa działka znajduje się w obrębie jednego z obszarów kluczowych łączących płaty siedlisk zwierząt drapieżnych. W tej sytuacji nie można zarzucić, że organ I instancji nie przedstawił wystarczającej, logicznej i znajdującej oparcie w materiale dowodowym argumentacji przemawiającej za potrzebą kierowania się zasadą przezorności w celu wykluczenia znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia.

Takiej wszechstronnej i samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie dokonał i nie uzasadnił w sposób rzetelny i logiczny organ odwoławczy. Ogólnikowe powołanie się na ustalenia organu I instancji i jego stanowisko polegające wyłącznie na zanegowaniu prawidłowości części ustaleń dotyczących gatunków chronionych w obszarze Natura 2000 [...] (jarzębatka i gąsiorek), w sytuacji gdy potrzeba ochrony siedliska suboptymalnego dla tych gatunków została przez organ I instancji wskazana na marginesie rozważań, nie jest wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego.

Przytaczanie fragmentów ocen organu pierwszej instancji, bez ustosunkowania się i wyjaśnienia prawidłowości ustaleń i wniosków, nie może zastąpić stanowiska organu zobowiązanego do przeprowadzenia merytorycznego postępowania i dokonania samodzielnych ustaleń i wywiedzenia własnych wniosków. Organ odwoławczy wyrażając swoje stanowisko w sprawie nie może odmiennej oceny prawnej opierać wyłącznie na swoich wątpliwościach dotyczących wpływu planowanej inwestycji na inne przedmioty ochrony obszaru Natura 2000, których statusu jako przedmiotów ochrony nie neguje. Zwłaszcza, że wątpliwości te wynikają wyłącznie z zarzucanej organowi I instancji zmiany stanowiska zajmowanego w podobnych sprawach w ostatnich latach, a nie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przywołanie jako podstawy do oceny, że organ naruszył wynikające z art. 8 § 1 i 2 k.p.a zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz pewności prawa stanowiska dotyczące zabudowy na tej samej działce lecz tylko niewielkiego budynku gospodarczego, czy też budynku mieszkalnego i budynków rekreacyjnych na innych działkach, bez oceny charakteru samej zabudowy, jej położenia w stosunku do istniejącej już zabudowy, czy też zwartej zabudowy wsi, analizy uwarunkowań środowiskowych, nie uprawnia do takiej oceny. Nie jest wystarczające również do podważenia prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w tej sprawie. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości w sprawie, to jego obowiązkiem jest wątpliwości te wyjaśnić, nawet jeśli związane byłoby to z uzupełnieniem materiału dowodowego.

Organ odwoławczy nie odniósł się do szczegółowej informacji organu I instancji o dotychczasowej praktyce dotyczącej planowanych w rejonie inwestycji, a zwłaszcza do przywoływanego postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia planowanego wcześniej na tej samej działce nr ew. [...] i dotyczącego takiego samego rodzaju zabudowy.

Organ nie skonkretyzował zarzutów dotyczących braków w materiale dowodowym, które powinny zostać uzupełnione, by w jego ocenie możliwe było wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, sam również nie podjął żadnych działań, by uzupełnić materiał dowodowy. W rzeczywistości nie uzasadnił przesłanek jakimi kierował się stosując art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym nieprawidłowo zastosował ten przepis, który tylko w wyjątkowych sytuacjach uzasadnia uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy dysponując wystarczającym materiałem dowodowym do rozstrzygnięcia sprawy, nie zamierzał rozstrzygnąć jej samodzielnie, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania po wyrażeniu negatywnej oceny co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, sugerować miało potrzebę zmiany dotychczasowego stanowiska przez organ I instancji. Tymczasem organ odwoławczy jeżeli inaczej ocenia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, powinien zająć w sprawie merytoryczne stanowisko, które może być odmienne od rozstrzygnięcia organu I instancji.

Powyższe nieprawidłowości w postępowaniu polegające na naruszeniu zasadniczych przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i przeprowadzi postępowanie z zachowaniem zasad określonych w art. 7, 15, 77 § 1, 80 k.p.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy.