II SA/Bd 1105/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-04-23	
Data wpływu	2012-11-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Małgorzata Włodarska
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jarzembski	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 125 poz 874;  art. 22a; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 23 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 22a ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. a) i d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o odmowie udzielenia J. K. "[...]" zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii miejskiej nr [...] w [...] na trasie:[...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1127/11 w dniu 25 kwietnia 2012 r. organ ponownie wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym na linii miejskiej nr [...] w [...]. Przewoźnik do wniosku z dnia 26 października 2010 r. załączył: kopię licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, zaświadczenie o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, decyzję w sprawie nadania numeru identyfikacji podatkowej, zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON, projekt rozkładu jazdy, schemat połączeń komunikacyjnych, zobowiązanie do zamieszczania informacji o godzinach odjazdów na tabliczkach przystankowych, cennik opłat i wykaz pojazdów oraz uzupełnił wniosek o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków autobusowych zarządzanych przez Prezydenta Miasta [...].

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w dniach 6 i 22 czerwca 2012 r. organ przeprowadził badania potoków pasażerskich na linii nr [...], co zostało uwzględnione w "Analizie wpływu utworzenia nowej linii transportu publicznego na już funkcjonujących przewoźników w komunikacji miejskiej w [...]", natomiast pismem z dnia 27 kwietnia 2012 r. przewoźnik został wezwany do aktualizacji swojego wniosku z dnia 26 października 2010 r. i dostarczenia kserokopii licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wykazu pojazdów z określeniem ich liczby i miejsc oraz cennika.

Pismem z dnia 8 maja 2012 r. przewoźnicy wykonujący regularne przewozy osób w komunikacji miejskiej na terenie Miasta[...], tj. Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne sp. z o.o. w [...], obsługujące linie miejskie nr: 1,3,4, 8, 10, 12, 13, 14, 16, 19, 20, 21, 27, 28 i N (zwane w dalszej części MPK) oraz K. B., obsługujący prywatną linię miejską nr [...], zostali poproszeni o aktualizację opinii w sprawie utworzenia linii miejskiej na trasie dotychczasowych przewozów linii nr [...] oraz poproszeni o dane dotyczące przepływu pasażerów, niezbędne do opracowania analizy sytuacji rynkowej.

Pismem z dnia 11 maja 2012 r. MPK podtrzymało negatywną opinię w zakresie wykonywania regularnych przewozów osób przez "[...]" na trasie dotychczasowej linii miejskiej nr [...]. W uzasadnieniu MPK wykazało, że planowana trasa linii nr [...] w ok. 90 % pokrywa się z trasą linii miejskiej nr [...] (tj. ul. [...]), w ok. 80 % z trasami linii nr [...],[...] oraz na znacznych odcinkach z trasą prywatnej linii nr [...]. Zwiększenie liczby pojazdów na wspólnej trasie przejazdu spowoduje zdaniem MPK wzrost zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu pojazdów, szczególnie w okolicach przedszkola, szkoły i przychodni lekarskiej. Ponadto w ocenie MPK pojawienie się nowego przewoźnika zagrozi funkcjonującym liniom komunikacyjnym, w szczególności linii nr [...] i spowoduje duże zmniejszenie przychodów spółki. Linia nr [...] zaliczana jest do czterech podstawowych (obok linii nr[...]) linii układu komunikacyjnego. Planowane przez Przewoźnika wykonywanie 67 kursów w dni powszednie od poniedziałku do piątku, 47 kursów w soboty i 27 kursów w niedziele i święta spowoduje - przy założeniu średniego przychodu od jednego pasażera w wysokości 1,62 zł - zmniejszenie wpływów spółki w wysokości 1 519 171,20 zł rocznie. Skutkować to może likwidacją kilku linii uzupełniających, obsługujących obszary położone poza centrum miasta i koniecznością wprowadzenia ograniczeń na pozostałych liniach lub - w przypadku utrzymania linii miejskich na dotychczasowym poziomie - wzrostem rekompensaty wypłacanej z budżetu miasta o ponad 1 milion zł.

W ocenie organu opinia MPK zasługiwała na uwzględnienie.

W piśmie z dnia 17 maja 2012 r. K. B. również negatywnie zaopiniował powstanie nowej linii, wskazując, że trasy linii nr [...] i nr [...] częściowo się pokrywają co może doprowadzić do spadku rentowności i w następstwie do zamknięcia linii nr [...], ponieważ na słabą rentowność linii nr [...] mają wpływ: wysoka cena paliw, coraz wyższe koszty eksploatacji i zmniejszająca się liczba pasażerów.

W ocenie organu, przeprowadzone badania potoków pasażerskich potwierdzają niską rentowność tej linii, co w przypadku odpływu pasażerów może doprowadzić do jej likwidacji.

W związku z prowadzoną analizą sytuacji rynkowej, pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. przewoźnik został poproszony o dostarczenie kserokopii dowodów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych we wniosku, przedstawiając w dniu 15 czerwca 2012 r. planowany nowy wykaz pojazdów wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych.

Z uwagi na nieścisłości, pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. przewoźnik został wezwany do złożenia wyjaśnień dotyczących wykazu pojazdów i braku dodatkowych badań - nie spełnienia warunków technicznych wymaganych dla autobusów miejskich w regularnej komunikacji publicznej, zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602, ze zm.) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262, ze zm.).

W dniu 29 czerwca 2012 r. przewoźnik ponownie przedstawił inny wykaz pojazdów i oświadczył, że pojazdy spełniają warunki techniczne wymagane dla autobusu miejskiego w regularnej komunikacji publicznej.

W celu właściwej oceny działalności przewoźnika, pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. organ zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z prośbą o informację, czy J. K. przestrzega warunków określonych w zezwoleniach i wykonuje przewozy zgodnie z posiadanymi zezwoleniami.

Pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. Departament Transportu Publicznego Urzędu Marszałkowskiego [...] poinformował, że wobec J. K. prowadzącego działalność gospodarczą również w spółce cywilnej "[...] H. K., J. K." wydano decyzje administracyjne o nałożeniu kar pieniężnych, m.in. za naruszenie warunków wykonywania przewozów określonych w zezwoleniu; przeprowadzone kontrole wykazały, że przewoźnik wykonywał przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, naruszając warunki określone w zezwoleniu, tj. naruszeniem trasy przejazdu i ustalonych przystanków. Wskazano ponadto, że zgodnie z wyrokiem sygn. akt III SA/Lu 529/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 lutego 2011 r. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.) w art. 4 ust. 2 przewiduje, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Jak z tego wynika przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest spółka cywilna, lecz poszczególni jej wspólnicy. Zaznaczyć należy, że również ustawa o transporcie drogowym w żadnym z przepisów nie przyznaje spółce cywilnej, w dziedzinie transportu drogowego, zdolności prawnej ani zdolności sądowej. Ustawa o transporcie drogowym posługuje się pojęciem przedsiębiorcy, a jak wskazano wyżej przedsiębiorcami są wspólnicy spółki cywilnej, a nie sama spółka.

Jednocześnie, zgodnie z art. 22 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, organ zwrócił się z prośbą o opinię na temat utworzenia linii miejskiej nr [...] w [...] do Federacji[...]. W opinii Federacji [...] (pismo z dnia 24 lipca 2012 r.), nie są znane żadne okoliczności, które mogłyby stanowić przeszkodę dla wydania pozytywnej decyzji w sprawie utworzenia miejskiej linii autobusowej nr[...].

Poza rozpatrzeniem ww. dowodów w sprawie, przed wydaniem decyzji organ zapoznał się z opiniami i wnioskami stron oraz przeanalizował następujące zarzuty:

1. Prezydent Miasta [...] występuje w podwójnej roli - organu wydającego decyzję administracyjną oraz właściciela monopolisty na rynku przewozów miejscowych.

Zdaniem organu, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b) na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej, organem właściwym do wydania zezwolenia jest prezydent miasta. W [...] komunikację miejską wykonują dwa niezależne podmioty: MPK i K. B. Z uwagi na fakt, iż MPK jest podmiotem wewnętrznym, w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1370/2007, Miasto zawarło z MPK umowę na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.).

2. Zlokalizowanie przystanków w pobliżu nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a podnosi jakość usług z korzyścią dla pasażerów.

Zdaniem organu, uchwałą nr X/l 12/2011 Rady Miejskiej [...] z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Miasta [...] oraz warunków i zasad korzystania z tych przystanków, zatwierdzono wykaz przystanków na obszarze Miasta [...], w związku z powyższym, z uwagi na istniejącą sieć komunikacyjną, nie ma możliwości utworzenia nowych miejsc przystankowych. Dodatkowa linia miejska będzie zagrożeniem dla ruchu drogowego i bezpieczeństwa przewozów z uwagi na fakt, iż pojemność przystanków jest ograniczona i spowoduje utrudnienia wjazdu i wyjazdu z zatok autobusowych. Obecnie, zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, liczba autobusów kursujących na tej trasie jest dostosowana do wielkości zatok.

3. Brak wniosków od mieszkańców o uruchomienie dodatkowego kursu nie dowodzi, że dodatkowe kursy są zbędne.

Zdaniem organu, zgodnie z ustawą z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej Miasto wykonuje zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Miasto zapewnia komunikację miejską. Obecnie wykonujący komunikację Operator publicznego transportu zbiorowego i Przewoźnik dostosowują godziny i ilości kursów do zapotrzebowania pasażerów. Z przeprowadzonej analizy rocznej opracowanej w dniu 21 grudnia 2011 r. wynika, że wielkość oferty przewozowej znacząco przewyższa popyt na usługi przewozowe na większości linii, co może skutkować w przyszłości skracaniem tras przejazdu i zmniejszeniem częstotliwości kursowania autobusów.

4. Zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinny być poprzedzone "Analizą sytuacji rynkowej", a nie "Analizą wpływu utworzenia nowej linii transportu publicznego na już funkcjonujących przewoźników w komunikacji miejskiej w [...]" oraz brak analizy sytuacji rynkowej przy zmianie rozkładów jazdy dla MPK.

Zdaniem organu, zgodnie z art. 22a ust. 3 i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, przeprowadzono wnikliwą analizę sytuacji rynkowej i zawarto w niej wszystkie elementy wskazane w ww. zapisie ustawy. Załącznikami do analizy sytuacji rynkowej są: "Analiza sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na terenie miasta [...]- stan na grudzień 2011 r." i opracowanie Fundacji "[...]" "Analiza wpływu utworzenia nowej linii transportu publicznego na już funkcjonujących przewoźników w komunikacji miejskiej w [...]", uzupełnione badaniem potoków pasażerskich dla linii komunikacyjnej nr 26. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku analizy dla linii nr [...], organ oświadczył, że przed wydaniem zezwoleń dla linii miejskich, każdorazowo przeprowadza analizę sytuacji rynkowej, nadmieniając, że organ nie jest obowiązany do załączania do akt sprawy analiz linii komunikacyjnych nie związanych z prowadzonym postępowaniem.

5. O prowadzeniu niniejszego postępowania, nie powiadomiono organizacji konsumenckich działających na terenie [...], np. stowarzyszenia[...].

Zdaniem organu, Stowarzyszenie [...] nie jest organizacją konsumencką, a nadto z uwagi na fakt, iż M. O. (tu: strona postępowania - pełnomocnik [...] Stowarzyszenia[...]), jest przedstawicielem [...] Stowarzyszenia[...], w ocenie organu zachodzi konflikt interesów. W trybie art. 22 a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, organ wystąpił o opinię do Federacji[...].

6. Prezydent Miasta [...] posiada nieprawdziwe dane dot. [...] J. K. w zakresie ukarania.

Zdaniem organu, Prezydent Miasta [...] otrzymał informację na temat prowadzonej działalności w zakresie przewozu osób przez J. K. z Urzędu Marszałkowskiego Województwa[...], który poinformował, że wobec J. K. prowadzącego działalność gospodarczą również w spółce cywilnej "[...]" wydano decyzje administracyjne o nałożeniu kar pieniężnych, m.in. za naruszenie warunków wykonywania przewozów określonych w zezwoleniu; przeprowadzone kontrole wykazały, że przewoźnik wykonywał przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, naruszając warunki określone w zezwoleniu, tj. naruszeniem trasy przejazdu i ustalonych przystanków.

Przechodząc do wniosków w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji zauważył, że proponowana przez wnioskodawcę linia na obszarze miasta [...] w 90 % pokrywa się z linią nr [...] i w 80 % z liniami nr [...] oraz z trasą linii prywatnej nr [...] na odcinkach: ul. [...]. Ponadto wskazano, iż z podsumowania i wniosków zawartych w "Analizie wpływu utworzenia nowej linii na już funkcjonujących przewoźników w komunikacji miejskiej [...]" wynika, że wprowadzenie nowej linii nr [...] spowoduje spadek rentowności całego układu transportu publicznego z 47,47 % do 41,55 %. Na podstawie opracowania Fundacji "[...]" organ uznał, że wprowadzenie nowej linii spowoduje odpływ pasażerów z linii nr [...] i w rezultacie stanowi zagrożenie dla istniejących linii oraz przyczyni się do spadku rentowności całego układu transportu publicznego. Mimo zwiększenia oferty przewozowej nastąpi wzrost liczby przesiadek i w konsekwencji wydłuży się czas spędzony w podróży. Analiza sytuacji rynkowej zdaniem organu wykazała również, że połączenie pomiędzy [...] jest zabezpieczone przez istniejącą komunikację miejską. Z przystanku nr 5 w kierunku Osiedla [...] można dojechać autobusami nr: [...]. Średnia częstotliwość odjazdów autobusów z przystanku nr 5 wynosi w dni powszednie 5,04 min. w godzinach szczytu oraz 7,46 min. poza szczytem. Proponowana częstotliwość kursowania w dni powszednie od poniedziałku do piątku linii nr [...] wynosi średnio 15 min, natomiast porównywalnej linii nr [...] - średnio 13 min. Wskazano, że oprócz przewoźników miejskich w kierunku Osiedla [...] kursują również przewoźnicy podmiejscy, którzy także zatrzymują się na przystankach komunikacji miejskiej, a z ul. [...] w kierunku centrum można dojechać autobusami nr[...], ze średnią częstotliwością ok. 40 min. w godzinach szczytu, przy napełnieniu 5-6 pasażerów w jednym kursie. Porównanie godzin odjazdów linii nr [...] w ocenie organu wykazało, że z powodu krótkich przerw między odjazdami linii już funkcjonujących, a odjazdami proponowanej linii nr [...] pasażerowie oczekujący na przystankach mogą skorzystać z linii nr [...] kosztem dotychczasowych przewoźników, co może skutkować wymiernymi stratami finansowymi, przy czym rozkłady jazdy autobusów MPK przynajmniej dwa razy w roku są aktualizowane i dostosowywane do potrzeb społecznych, co miało też miejsce po wycofaniu linii nr [...] w listopadzie 2010 r. W tym okresie nastąpił wzrost liczby pasażerów na liniach nr [...] przy ogólnym spadku liczby pasażerów na wszystkich liniach miejskich, dlatego odtworzenie linii nr [...] zdaniem organu będzie miało duży wpływ na sytuację finansową zarówno MPK, jak i K. B. Zakładając średnie napełnienie linii nr [...] na poziomie 50 pasażerów w 1 kursie w dni robocze, 40 pasażerów w 1 kursie w soboty i 30 pasażerów w 1 kursie w niedziele i święta, przy 63 kursach w dni robocze, 47 kursach w soboty i 27 kursach w niedziele i święta, organ przyjął, że liczba pasażerów w ciągu roku wyniesie ok. 937 760 osób, a odpływ takiej liczby podróżnych zagraża funkcjonowaniu dotychczasowych linii.

Ponadto zwrócono uwagę, że ceny biletów zaproponowane przez przewoźnika wynoszą 2,40 zł za normalny bilet i 1,20 zł za ulgowy i nie są konkurencyjne w stosunku do cen biletów miejskich przewoźników. Jednorazowe bilety papierowe MPK kosztują 2,60 zł normalny i 1,30 zł ulgowy, natomiast cena biletu elektronicznego kształtuje się w granicach od 1,46 zł w przypadku biletu miesięcznego na wszystkie dni tygodnia i 2 zł (za przejazd do 2 przystanków) do 2,40 zł (przejazd powyżej 6 przystanków). Ceny biletów za przejazd u K. B. wynoszą 2 zł za bilet normalny i 1 zł za bilet ulgowy.

Nadmieniono również, że J. K., jako właściciel lub współwłaściciel firm przewozowych: "[...]",[...]s.c. i [...] sp. z o.o. zalegał na rzecz Miasta [...] z opłatami za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i pomimo podpisanych umów nie wywiązywał się z płatności. Po pisemnym wezwaniu do zapłaty przewoźnik uregulował zaległości za miesiąc luty 2012 r. w czerwcu 2012 r. Należność za utrzymanie przystanków za III kwartał 2012 r. przewoźnik uiścił 4 dni po terminie, dlatego w ocenie organu istnieje uzasadnione podejrzenie, że przewoźnik po otrzymaniu zezwolenia nadal nie będzie wywiązywał się z płatności na rzecz Miasta, co skutkować będzie cofnięciem zgody na korzystanie z przystanków i w efekcie cofnięciem zezwolenia.

Organ I instancji podniósł także, ze przewoźnik w swoim wniosku trzykrotnie zmieniał wykaz pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów na linii nr [...]. Do realizacji rozkładu jazdy niezbędne są 4 pojazdy. W pierwszym wniosku z 2010 r. zgłosił 5 pojazdów o pojemności 39 - 40 miejsc, rok produkcji autobusów - lata 2001 do 2003. W odpowiedzi na prośbę o dostarczenie kserokopii dowodów rejestracyjnych, przewoźnik przedstawił zmieniony wykaz pojazdów - 4 inne pojazdy o pojemności 31, 51, 92 i 103 miejsca, rok produkcji 1992 do 2001. Natomiast w kolejnym wykazie pojazdów przewoźnik zgłosił 4 pojazdy o pojemności 70, 92, 103 i 110 miejsc, rok produkcji 1991 do 1996. Wiek proponowanego taboru jest stale obniżany, autobusy nie posiadają badań dodatkowych o przystosowaniu pojazdów do wymagań w komunikacji miejskiej, nie są przystosowane do przewozu osób niepełnosprawnych. Przewoźnik nie zgłosił również pojazdu rezerwowego. W takim przypadku organ wyraził wątpliwość, czy przewoźnik może świadczyć usługi pojazdami pozostającymi w jego bezpośredniej dyspozycji, co zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi przesłankę do odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym.

Z informacji uzyskanych z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] zdaniem organu wynika, że wobec J. K. w latach 2009 -2010 były wydane decyzje administracyjne o nałożeniu kar pieniężnych m.in. za naruszenie warunków wykonywania przewozów określonych w zezwoleniu.

Reasumując orzekający organ podniósł, że zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, organy o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1, mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności, m.in. gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, gdy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Oznacza to, w ocenie organu udzielającego zezwolenie, możliwość uznania, że może również wchodzić w grę ochrona linii na innych trasach, ponieważ nie jest jasne, jak daleko zaawansowane ma być zagrożenie, o jakim mowa. W ocenie Prezydenta Miasta [...] jest ono wystarczająco poważne, w sytuacji gdy nowy przewoźnik proponuje trasę przejazdu łączącą Osiedle [...] z centrum miasta i Osiedlem [...] - realizowane już przez dwóch przewoźników wykonujących regularne przewozy osób w komunikacji miejskiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym organ odmawia udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji, dlatego w ocenie Prezydenta Miasta, wnioskodawca nie zapewnia właściwej obsługi pasażerów w przyjętym przez Organizatora publicznego transportu zbiorowego standardzie.

Ponadto zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d) organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. W ocenie Prezydenta Miasta informacja z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] jest potwierdzeniem, iż przewoźnik nie wywiązuje się z warunków w posiadanych już zezwoleniach, jak i obowiązków wynikających z podpisanych umów na korzystanie z przystanków autobusowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] wniósł o jej zmianę i wydanie przez organ odwoławczy wnioskowanego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie krajowym w ramach linii [...] w [...] na ww. trasie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające jego zdaniem, wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 107 § 3 - 5 K.p.a. w zw. z art. 7, 9, 10 ,11, 77 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób będący opisem podejmowanych działań, a nie wyjaśniający motywów podjęcia decyzji, a ponadto naruszenie art. 22a ustawy o transporcie drogowym. Odwołujący się wskazał na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt II S.A./Rz 554/05 i wniósł o przyjęcie interpretacji przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym jak w tym rozstrzygnięciu.

Podniósł również, że analiza sporządzona przez Fundację [...] nie zawiera żadnego stwierdzenia, że odnawiana linia stanowiła będzie zagrożenie dla już istniejących linii, a zawiera jedynie stwierdzenia, że będzie konkurencyjna i może jej przebieg być bardzo atrakcyjny dla mieszkańców, co powinno stanowić przesłankę do wydanie zezwolenia, a nie jego odmowy. Również opracowania własne sporządzone obecnie przez Prezydenta Miasta[...], zdaniem odwołującego się nie udowadniają zagrożenia dla istniejących linii komunikacyjnych. Podkreślił przy tym błędność analizy określającej stan komunikacji na grudzień 2011 r., ze względu na brak odniesienia do przeprowadzonych w okresie rozpatrywania wniosku zmian w zezwoleniu dla MPK [...] w zakresie nowych linii i częstotliwości kursowania. W ocenie strony nie ma podstaw do wnioskowania w uzasadnieniu decyzji, że wystąpi zagrożenie dla istniejących linii w sytuacji, gdy z pełną świadomością w okresie rozpatrywania wniosku zrobiono wszystko, aby osłabić walory wnioskowanej linii; nie ma również w żadnych materiałach przekonywującego dowodu na istnienie zagrożenia dla funkcjonujących linii.

Pełnomocnik [...] Stowarzyszenia Przewoźników Pasażerskich [...] w [...] w swoim odwołaniu wniósł także o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie przewoźnikowi J. K. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii miejskiej [...] w Inowrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że jest podjęta przez organ, który jego zdaniem, powinien zostać wyłączony z postępowania oraz naruszenie art. 22 a) ustawy o transporcie drogowym, art. 4 ustawy z dnia 4 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 20 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 107 § 3 - 5 k.p.a. w zw. z art. 7, 9, 10 ,11, 77, 78, 80 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób będący opisem podejmowanych działań, a nie wyjaśniający motywów podjęcia decyzji oraz nie uwzględnienie wszystkich wnioskowanych dowodów, jak również świadomego pominięcia dowodów oraz prowadzenia postępowania w sposób niekompletny, a także nie uwzględnienie wniosków złożonych przez Stowarzyszenie po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem zgodnie z pismem doręczonym w dniu 27 lipca 2012 r. Zarzucił również wydanie decyzji przed wyznaczonym terminem zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów stronie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu złożonych odwołań, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium uznało, iż organ I instancji dokonał oceny opinii załączonych do akt sprawy, co wynika z treści art. 80 k.p.a., a ponadto wskazano, że organ I instancji uzasadnił przekonująco w decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), w jakim zakresie uwzględnił tę opinię. Podniesiono, że celem postępowania dowodowego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, aby jej załatwienie oparte było na udowodnionych faktach i aby właściwe normy prawne zostały zastosowane do stanu faktycznego odpowiadającego stanowi rzeczywistemu zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W postępowaniu dowodowym znajduje zastosowanie również zasada udziału strony. Dlatego strona została każdorazowo zawiadamiana o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a w aktach sprawy są również dowody każdorazowego zapoznania się skarżącego i pełnomocnika Stowarzyszenia z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (art. 81 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a.).

Organ odwoławczy podkreślił również, że dokonane analizy spełniają wszystkie wymogi ustawowe, zawierają wyjaśnienia odnośnie przewidywanych zmian w natężeniu przewozów podróżnych oraz analizy dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenie z realizacji przewozów. Organ powołując się na niską rentowność przewozów na wskazanej linii, wyjaśnił dlaczego tak się dzieje i jakie okoliczności miały na taką sytuację wpływ, a rozpatrując wniosek kierował się także interesem społecznym, co wynika z ust. 5 omawianego artykułu, który w pkt 1 nakazuje przeanalizować dostosowanie istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów do potrzeb społecznych, a w pkt 2 zweryfikować dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników z realizacji przewozów. Ocena rentowności określonej linii regularnej winna brać pod uwagę potrzeby społeczne związane z natężeniem przewozu podróżnych, a więc to, czy przy określonej liczbie przewoźników, rodzaju pojazdów, częstotliwości kursowania, stopniu natężenia przewozów, istniejące linie regularne jak i dodatkowa linia są niezbędne, a przeto możliwa jest ich rentowność. Dalej organ przeanalizował wniosek skarżącego pod kątem zaspokojenia potrzeb obywateli.

W efekcie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego należy w ocenie Kolegium przyjąć, że zostało w sprawie wykazane, że projektowane przez wnioskodawcę wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym w ramach linii nr [...] będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, w związku z czym należy odmówić przedmiotowego zezwolenia.

Podkreślono, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że powstanie nowej linii może stanowić zagrożenie dla już istniejących linii, a jak wynika z materiału dowodowego, linia ta istniała wcześniej i z powodu złej sytuacji finansowej została ona zamknięta na wniosek przewoźnika (spadek rentowności spowodował takie zagrożenie oraz tym bardziej spowodował konieczność jej zamknięcia). Jak wynika ze Słownika języka polskiego PWN (wersja elektroniczna), rentowność to osiąganie w działalności gospodarczej nadwyżki przychodów nad poniesionymi kosztami; opłacalność, dochodowość, zyskowność. Zatem rentowność na poziomie ponad 40%, w ocenie Kolegium jest niewysoka i logiczne jest twierdzenie, że taka jej wysokość może stanowić zagrożenie dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą.

Odnosząc się do zarzutów odwołujących się, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie mogą one zostać rozpatrzone pozytywnie, albowiem organ I instancji uzasadniając przedmiotową decyzję wskazał przesłanki, którymi kierował się podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Ponadto organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, że wprowadzenie nowej linii stanowiłoby zagrożenie dla już istniejących linii oraz przyczyniłoby się do spadku rentowności całego układu transportu publicznego.

Zatem w ocenie Kolegium należy uznać, że postępowanie wyjaśniające zostało poprowadzone przez organ I instancji prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, natomiast rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie całokształtu materiału dowodowego, który stanowiły nie tylko opracowane analizy ale również istnienie zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, tym bardziej, że poprzedni przewoźnik zrezygnował z obsługi linii [...] z uwagi m. in. na złą sytuację finansową.

W skardze do sądu J. K. wniósł o przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz podniósł zarzut nieważności decyzji organu I instancji z powodu wydania jej przez organ, który powinien być wyłączony z postępowania, czyli Prezydenta Miasta Inowrocławia.

Skarżący wskazał, że w odwołaniu wniesionym przez Stowarzyszenie podniesiono sprawę wyłączenia z tego postępowania Prezydenta Miasta [...] i szeroko ten zarzut uzasadniono łącznie z wyrokami sądów administracyjnych, lecz SKO tego tematu nie podjęło, ograniczając się jedynie do zacytowania przepisów kompetencyjnych, zawartych w ustawie o transporcie drogowym, natomiast sprawa możliwości działania organu w związku z istnieniem interesu faktycznego i prawnego organu w ograniczeniu konkurencji dla podmiotu własnego, jest nadal aktualna i skarżący podtrzymał wywody zawarte w tym odwołaniu od decyzji.

Ponadto zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest wadliwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż w ocenie skarżącego narusza art. 7, 8, 9, 10, 11, 75, 77, 80 k.p.a. oraz przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącego stanowi to jaskrawe naruszenie norm proceduralnych określonych w art. 10 k.p.a., a przykładem tego jest wydanie decyzji organu pierwszej instancji przed terminem zapoznania się strony z aktami postępowania. Tak więc decyzja była przedwczesna, a tym samym uchybiała przepisom proceduralnym.

Analiza postępowania organu w sprawach wydawania zezwoleń zdaniem skarżącego wykazuje, że organ robił wszystko, aby własnemu podmiotowi wydać zezwolenia modyfikujące dotychczasowe linie MPK, po to aby osłabić wnioskowaną przez skarżącego linię nr [...]. Wskazanie tych konkretnych przedsięwzięć organu znalazło się w odwołaniu, lecz organ odwoławczy nie odniósł się do tych spraw. Skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty z odwołania, bowiem postępowanie w drugiej instancji nie doprowadziło do ich obalenia. W ocenie skarżącego, obie instancje dla prawidłowego wydania decyzji nie przeprowadziły dowodu podstawowego, to jest analizy sytuacji rynkowej w okresie, kiedy prowadzona była linia [...] przez innego przewoźnika do końca roku 2010. Również nie przedstawiono analizy według stanu na dzień złożenia wniosku, a poprzez modyfikacje linii MPK starano się za wszelką cenę udowodnić, że wprowadzenie linii będzie szkodliwe dla dotychczasowego monopolisty. Skoro wcześniej było zezwolenie na tę linię, to zdaniem skarżącego Prezydent Miasta [...] powinien prowadzić analizy i takie analizy powinny być dołączone do tego postępowania.

Ponadto zarzucił, że nie załączono analiz przy zmianach linii MPK; tych analiz mimo wniosku zainteresowanego przedsiębiorcy oraz Stowarzyszenia, nie dołączono do akt sprawy, a nie przeprowadzenie tego dowodu stanowi rażące naruszenie przepisów art. 75, 77 i 80 k.p.a., bowiem dowód ten stanowiłby zaprzeczenie tez stawianych w decyzjach, a tym samym został świadomie nie przeprowadzony przez organy.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie odniósł się również do podnoszonej w odwołaniu kwestii funkcjonowania de facto tylko jednego przewoźnika na rynku, i nie wyjaśnił, czy wtedy nie powinien być zastosowany przepis art. 22 ust. 1 pkt 2 lit a) w zakresie wyłączającym możliwość odmowy wydania zezwolenia. W postępowaniu tym w ocenie skarżącego mamy do czynienia z obroną przez Prezydenta Miasta [...] przy pomocy SKO interesów partykularnych tylko jednego monopolistycznego przewoźnika na liniach miejskich, będącego własnością miasta. Wskazał, że po wydaniu negatywnej decyzji J. K. wznowiono postępowanie i wydano zezwolenie na dość zbliżoną linię dla MPK, a takie działanie nie powinno korzystać z ochrony prawnej, bowiem służyło uzasadnieniu odmowy decyzji dla J. K. i ograniczeniu konkurencji. Podkreślił, że organ pierwszej instancji we własnym opracowaniu, które nie spełnia wymogów analizy oraz w uzasadnieniu do decyzji podniósł sprawę interesów społecznych ale wbrew dyspozycji art. 22 ust. 6 stawy o transporcie drogowym.

Materiał dowodowy w sprawie w ocenie skarżącego został zebrany i oceniony bardzo wybiórczo, a tym samym naruszono wskazane już przepisy Kpa. Również dokonana nawet w ramach swobodnego uznania administracyjnego wykładnia art. 22 ustawy o transporcie drogowym zawiera błędy logiczne i prawne. Zdaniem skarżącego niezgodne z prawem jest również stanowisko SKO w zakresie roli organizatora w transporcie publicznym, ponieważ nałożenie obowiązku na gminy do występowania w roli organizatora transportu zbiorowego w myśl nowych przepisów nie eliminuje konkurencji prywatnej oraz realizowania na danym obszarze świadczenia usług przez innych przewoźników. Stwierdził nawet, że w przypadku zaspokojenia potrzeb przez innych przewoźników, organizator nie będzie musiał na tych trasach świadczyć usług własnych.

Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO zdaniem skarżącego naruszają konstytucyjną swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1§ 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), a także rozstrzygnięcia wydanego bez zachowania obowiązujących reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i d w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.).

Wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. b zezwolenia burmistrza albo prezydenta miasta na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej. Organ administracji publicznej właściwy do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności wskazanych w art. 22 a ust. 2 w zw. z art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a i d powołanej ustawy o transporcie o drogowym, między innymi wskazanej w pkt 1 lit. a, tj. wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników lub określonej w pkt 1 lit. d. - nieprzestrzegania przez wnioskodawcę warunków określonych w posiadanym zezwoleniu lub wykonywanie przewozów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

Przed wydaniem decyzji w sprawie nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków, należy sporządzić analizę sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób (art. 22a ust. 3).

Analizę, o której mowa w ust. 3, przeprowadza organ właściwy do spraw zezwoleń, co najmniej raz w roku, z uwzględnieniem:

1) istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;

2) dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;

3) przewidywanych zmian w natężeniu przewozu podróżnych;

4) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Przystępując do ceny zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze, że ma ona charakter decyzji uznaniowej oraz fakt, że zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z uchyleniem poprzednich decyzji organów obu instancji.

Konstrukcja przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, przewiduje fakultatywne wydanie rozstrzygnięcia. Okoliczności wymienione w cytowanym przepisie mogą stanowić podstawę wydania negatywnej decyzji pod warunkiem, że organ wykaże ich istnienie. Z uwagi na uznaniowość rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d., przepisy art. 7 oraz art. 77 k.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie sporządzenia przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zawężona jest do zbadania, czy wydając dany akt organ przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniająco-dowodowe celem wyczerpującego ustalenia wszystkich okoliczności, mających znaczenie prawne z punktu widzenia stosowanej normy prawnej.

Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskutek uchylenia uprzednio wydanych decyzji organów obu instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1127/11). Sytuacja ta powoduje określone skutki procesowe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Uchylając poprzednie decyzje sąd wskazał na konieczność oceny skutków funkcjonowania do końca 2010 r. linii nr [...] oraz rozważenia kwestii dotyczących drugiego, obok MPK sp. z o.o., operatora linii autobusowej nr [...] – K. B. Sąd zarzucił, też że organ nie zasięgnął obowiązkowej opinii organizacji konsumentów (art. 22a ust. 6 ustawy).

Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym zakresie, a mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, skutkowało uniemożliwieniem Sądowi dokonania oceny, czy granice uznania administracyjnego nie zostały naruszone, a nadto stanowiło naruszenie przepisów prawa, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zalecono zbadanie charakteru i istoty zagrożenia, w rozumieniu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, w szczególności w kontekście faktu wcześniejszego istnienia takiej samej linii do końca 2010 r.

Sąd zwrócił uwagę, że wynikająca z art. 22 Konstytucji RP zasada wolności działalności gospodarczej, może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasadę tę statuuje także art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zmianami) stanowiąc, że podejmowanie /.../ działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej, muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle. W świetle powyższego, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem.

Konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, zaś omawiany przepis u.t.d. ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy. Ustalenie zatem zagrożenia wymaga precyzyjnej analizy sytuacji. Same ogólnikowe stwierdzenia nie wystarczają dla zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d., jako podstawy odmowy wydania zezwolenia.

Dokonując analizy sprawy przez pryzmat wskazanych okoliczności, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając spełnienie hipotezy art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a i d oraz dochowania wymogów, o których mowa w ust. 5 cytowanego przepisu należy podkreślić, że ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "zagrożenia dla już istniejących linii regularnych". Budując definicję tego znaczenia w zestawieniu z brzmieniem ustępu 5 można przyjąć, że chodzi tu w pierwszym rzędzie o finansowe i organizacyjne zagrożenia (por. wyroki - NSA z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II GSK 402/08, WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r. III SA/Lu 343/09, niepublikowany).

Po wyroku organ I instancji ponownie zbadał czy wnioskodawca spełnia warunki formalne do ubiegania się o wydanie zezwolenia.

Została też przeprowadzona aktualna analiza i badanie potoków pasażerskich na linii 26.

Obecni przewoźnicy - MPK sp. z o.o. w[...] jako podmiot realizujący zadania gminy w zakresie lokalnego transportu zbiorowego oraz K. B. wyrazili swoje opinie w sprawie utworzenia linii na trasie dotychczasowych przewozów linii nr [...]. Obie opinie były negatywne. W stanowiskach przewoźników głównie podkreślono, że trasa linii [...] pokrywa się w ok. 90% z trasą linii [...] i w 80% z trasami linii [...] oraz na znacznych odcinkach z linią [...]. Argumentowano, że zwiększenie liczby pojazdów spowoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu w okolicach przedszkoli, szkoły i przychodni lekarskiej oraz zagrozi funkcjonującym liniom. Ponadto spowoduje zmniejszenie wpływów spółki MPK w wysokości 1.519.171,20 zł rocznie i może skutkować likwidacją linii uzupełniających, (obsługujących obszar poza centrum miasta) i wprowadzeniem ograniczeń na pozostałych liniach a co do linii nr 26 może dojść nawet do jej zamknięcia.

Federacja [...] nie widziała przeszkód do wydania pozytywnej decyzji. W ramach gromadzenia niezbędnych dokumentów zwrócono się też do Urzędu Marszałkowskiego z zapytaniem o przestrzeganie warunków posiadanych już przez wnioskodawcę zezwoleń. Z udzielonej odpowiedzi wynikało, że przewozy były realizowane niezgodnie z zezwoleniem tj. z naruszeniem trasy przejazdu i ustalonych przystanków.

Należy zatem stwierdzić, że od strony formalnej zgromadzono odpowiedni materiał dowodowy.

Wobec formułowanego zarzutu, że organ wydający decyzję działa niejako we własnej sprawie organ uznał, że nie jest przeszkodą wydanie decyzji przez Prezydenta, gdyż niesłuszny jest zarzut, że jest on właścicielem monopolisty na rynku przewozów miejskich. MPK Sp. z o.o. jest podmiotem zewnętrznym i miasto zawarło umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, że nie ma formalnych podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta [...] od rozpoznania niniejszej sprawy. Nie wystąpiły bowiem przesłanki z art. 25 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko organu w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Formy prowadzenia gospodarki gminnej określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj.: Dz.U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236). Art. 1 tej ustawy stanowi, że ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Spółka gminna realizuje zatem zadania określone w ustawie. Gmina poprzez działalność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji Spółki z o.o. realizuje swoje zadania publiczne, określone w art. 7 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym m.in. w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. W tych warunkach mamy do czynienia z odrębnością podmiotową organu i spółki MPK, co nie uzasadnia wniosku o wyłączenie Prezydenta od rozpoznania niniejszej sprawy. Przytoczona w odwołaniu uchwała NSA z 19 maja 2003 r. dotyczy innego stanu prawnego (ochrony praw właścicielskich jednostki samorządu, gdy organ tej jednostki wydaje decyzje indywidualne). Należy jednak podkreślić, że pomimo faktu, że mamy do czynienia ze spółką jako odrębnym bytem prawnym, istnieją podstawy do twierdzenia, że organ ma swój pośredni interes w ograniczeniu konkurencji dla funkcjonującej spółki miejskiej. Będąc organem administracji, wydającym decyzję indywidualną a jednocześnie organem wykonawczym jednostki posiadającej udziały w spółce MPK, niewątpliwie zachodzi pewien konflikt interesów, lecz nie ma on charakteru bezpośredniego. Szczególną jednak uwagę należy zwrócić na to czy organ wydający decyzję będzie podmiotem, bezstronnym i rzetelnie oceniającym sytuację faktyczną w oderwaniu od ochrony interesów spółki, w których gmina ma swoje udziały.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że organ odwoławczy w zasadzie nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie, lecz ograniczył się do akceptacji oceny sprawy dokonanej przez organ I instancji, a ta ocena budzi zdaniem Sądu uzasadnione wątpliwości.

Nie przekonuje argument organu o wzroście zagrożenia dla ruchu drogowego i bezpieczeństwa przewozów z uwagi na pojemność przystanków i utrudnienia wjazdu i wyjazdu z zatok autobusowych, gdyż argument ten nie został dostatecznie uzasadniony. Trasa, o obsługę której ubiega się wnioskodawca, pokrywa się z dotychczas istniejącą. Poprzedni uprawniony korzystał z tej samej bazy, zatem niezrozumiałe jest twierdzenie o nagłym wzroście zagrożenia bezpieczeństwa przewozów i ruchu drogowego (nie wykazano, by w okresie poprzedniego funkcjonowania linii [...] w ogóle występowały zagrożenia dla ruchu drogowego czy odnotowano wzrost ilości zdarzeń drogowych będących skutkiem funkcjonowania tej linii).

Niczym nie poparte są wnioski, że oferta przewozowa znacząco przewyższa popyt na usługi przewozowe. Słuszny natomiast jest zarzut wnioskodawcy, że zmiany godzin odjazdów z przystanku powinny być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej a nie analizą wpływu utworzenia nowej linii na istniejący układ komunikacyjny.

Nieprzekonujący jest argument przemawiający za negatywnym stanowiskiem organu w związku z pokryciem wnioskowanej trasy w 90% z linią [...] i 80% z linią[...], gdyż jest on wynikiem modyfikacji linii dokonanej po wyłączeniu linii [...], a ponadto skoro wnioskodawca zamierzał wejść w zakres wykonywania przewozów przez dotychczasowego przewoźnika na tej samej trasie, to możliwy jest powrót do pierwotnego układu komunikacyjnego. Przeszkód w tym zakresie nie wskazano. Z analizy wynika, że po wygaśnięciu obsługi trasy na linii 23 wydłużono trasę linii 10, jednak miało to wpływ na częstotliwość przejazdów na tej linii. Powinien zatem być poddany analizie wariant w związku z ewentualną "reaktywacją" nowej linii w kontekście zaspokojenia potrzeb na przewozy i ewentualnego zagrożenia dla istniejącej linii. Za niewystarczający zatem należy uznać argument dotyczący pokrycia trasy z innymi liniami.

Kolejnym argumentem organu przemawiającym za podstawą do odmowy udzielenia zezwolenia był spadek rentowności całego układu transportu publicznego z 47,47% do 41,55%. Wiąże się to ze stratą finansową na poziomie 877,1 tyś. zł oraz odpływem pasażerów linii[...]. Ten argument jest niezrozumiały. W jaki sposób przedkłada się odpływ pasażerów z linii[...], skoro organ na wstępie głównie wskazał na kolizję proponowanej trasy [...] z trasami [...] w 80% (pokrycie linii). Niezrozumiały jest też argument, że zwiększenie oferty przewozowej spowoduje wzrost liczby przesiadek i wydłużenie czasu podróży. Trudno zrozumieć na jakiej podstawie organ opiera taki wniosek.

Niedostatecznie umotywowana jest obawa, że przez krótkie przerwy między odjazdami linii już funkcjonujących a odjazdami proponowanej linii [...], pasażerowie mogą skorzystać z linii [...] kosztem dotychczasowych przewoźników. Z przedstawionej analizy nie wynika, że w odniesieniu do wszystkich godzin rozkładu jazdy proponowanych przez wnioskodawcę taka obawa występuje (k. 34 analizy 11.06.-9.07.2012).

Analiza skutków finansowych dla aktualnych przewoźników nie odzwierciedla tła skutków finansowych dla funkcjonującej na rynku większej liczby przewoźników.

Z dalszej części analizy wynika, że przewiduje się odpływ ok. 937.760 osób, co zagraża funkcjonowaniu dotychczasowych linii, powodując spadek o 29 % w przychodach ze sprzedaży biletów. Dla linii K. B. wprowadzenie nowego przewoźnika może doprowadzić do zamknięcia jego linii. W tych warunkach nasuwa się jednak pytanie, jak zatem utrzymywali się na rynku obecni przewoźnicy przy funkcjonowaniu dotychczasowej linii [...] oraz czy jej likwidacja doprowadziła do realnego wzrostu zysków czy też inne czynniki rynkowe decydowały o opłacalności prowadzonej działalności. Tego organ nie wyjaśnił. Natomiast zbyt daleko idące jest oczekiwanie skarżącego, by dokonano analizy rentowności do roku 2003. Taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa.

Organy uznały, że na podstawie przeprowadzonej analizy wielkość oferty przewozowej przewyższa popyt na usługi przewozowe na większości linii, co może w przyszłości skutkować skracaniem tras przejazdów i zmniejszeniem częstotliwość. Taki wniosek w ocenie Sądu niedostatecznie jest umotywowany w kontekście funkcjonowania linii [...] obsługiwanej przez dotychczasowego przewoźnika. W ocenie Sądu nie jest to też dostateczny argument przemawiający za wystąpieniem okoliczności określonej w art. 22 a ust. 2 lit. a u.t.d.

By móc właściwie odnieść się do twierdzenia o przewidywanym spadku dochodów o 29% konieczne jest przedstawienie przekonującej argumentacji. Zarzut organu dotyczący braku konkurencyjnej ceny biletów proponowanych przez wnioskodawcę, wydaje się być argumentem przeciwnym dla obaw o spadek zysków. Jeżeli cena nie jest korzystna dla konsumenta należy przypuszczać, że obawa odpływu pasażerów od przewoźnika oferującego niższą cenę nie jest realna.

Nieuprawnione są obawy organu co do niewywiązania się wnioskodawcy z przyszłych płatności na rzecz Miasta. Organ może oceniać zaistniałe fakty a nie spekulować co do zachowań podmiotu w przyszłości. Jeśli wnioskodawca nie będzie wypełniał swoich, obowiązków istnieją konkretne sankcje, które można będzie wobec niego zastosować.

Istotny natomiast i przekonujący jest argument organu dotyczący taboru, należącego do wnioskodawcy - jego stanu, sprawności i wieku, gdyż zapewnienie odpowiednich warunków dla pasażerów o różnych wymaganiach (np. dotkniętych niepełnosprawnością) wymaga zabezpieczenia odpowiednich środków transportu. Są to czynniki bezpośrednio rzutujące na prawidłowe świadczenie usług komunikacyjnych i bezpieczeństwo pasażerów. Te elementy powinny stanowić rzetelny przedmiot analizy. Także brak pojazdu rezerwowego nie gwarantuje stabilności komunikacyjnej .

Odnośnie do kar pieniężnych nie ma możliwości porównania pozostałych przewoźników, gdyż w tym aspekcie nie prowadzono analizy, a ponadto przepisy tego nie wymagają. Wskazano tylko na kontrole i skargi. Znamienny jest jednak wzrost liczby skarg dotyczących obecnych przewoźników.

Organ odwoławczy natomiast słusznie zwrócił uwagę, że w ramach zdań własnych nałożonych mocą ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. lokalnego transportu zbiorowego. Ten aspekt ma znaczenie także z punktu widzenia wykładni art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy.

Jednostka samorządu terytorialnego nie może dopuścić do utraty kontroli i zwolnienia z nałożonych ustawą obowiązków i w tym znaczeniu należy pojmować zagrożenie dla istniejących linii obsługiwanych przez spółkę gminną. Granice dopuszczalnej konkurencji i zagrożenia dla istniejących już linii regularnych wyznacza z jednej strony wzgląd na konieczność zaspokajania potrzeb wspólnoty przez podmioty powiązane z władzą dysponującą kompetencjami reglamentacyjnymi, a z drugiej granicą jest swoboda działalności gospodarczej innych podmiotów, która gwarantowana jest ustawowo i konstytucyjnie. W zakreślonym obszarze znajdują się zasady zdrowej konkurencji stanowiące duży walor w działalności podmiotów funkcjonujących na rynku. W podanych granicach należy zatem oceniać przesłankę określoną w art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w przeprowadzonej analizie zawarto wszystkie elementy określone w art. 22 a ust. 3 i ust. 5 ustawy. Sąd jednak dostrzegł w tym zakresie tylko zgodność formalną, natomiast przeprowadzona analiza i wyprowadzone wnioski z podanych wcześniej powodów są niedostateczne i nienależycie umotywowane.

Właściwie cała uwaga organu skoncentrowała się na rentowności już istniejących linii, ale wnioski wyprowadzone ze zgromadzonego materiału, poddane krytycznej ocenie, niedostatecznie przekonują.

Jedną z przesłanek odmowy, określoną w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d u.t.d. jest nieprzestrzeganie warunków określonych w posiadanym zezwoleniu. Tutaj Sąd akceptuje ocenę organu, dotyczącą skutków zezwolenia udzielonego skarżącemu jako wspólnikowi spółki cywilnej. Z uwagi jednak na fakt, że decyzja organu ma charakter uznaniowy a na odmowę udzielenia zezwolenia złożyło się wiele okoliczności a te wymagają ponownej analizy, Sąd uchylił zaskarżone decyzje, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odnieść się do wszelkich aspektów określonych w cytowanym przepisie.

Organ II instancji jest zobowiązany do powtórnej merytorycznej oceny sprawy (art. 140 w związku z art. 104 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ ograniczył się natomiast do ogólnych sformułowań i bezkrytycznej oceny, aprobującej ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy w zasadzie zachował się jako organ kontrolny a nie jak organ, który zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę. Ze względu na wcześniejsze zastrzeżenia do wydanego rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu zaistniały podstawy do uznania, że organy, wydając zaskarżone decyzje dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i d, a także przepisów procedury, odnośnie realizacji zasad przekonywania i zapewnienia podstawowych gwarancji rzetelnego prowadzenia postępowania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ mając na względzie interpretację art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.p. przedstawioną przez Sąd, a także pozostałe przesłanki oceni zasadność wniosku o wydanie zezwolenia. W odniesieniu do okoliczności, które budziły wątpliwości - związane z funkcjonowaniem komunikacji, zagrożeniem dla istniejących przewoźników, dokona wyjaśnienia istniejących wątpliwości.