Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. j. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1017/17 w sprawie ze skargi A. Sp. j. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz A. Sp. j. w W. 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1017/17, oddalił skargę A. Sp. j. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor OW NFZ) z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym H. K. (dalej: ubezpieczony, zainteresowany) z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, zawartych z A. Sp. j. W uzasadnieniu wniosku ZUS poinformował, że w wyniku przeprowadzonej u płatnika składek kontroli uznał, że Zainteresowany nie został zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartych z płatnikiem umów. ZUS zaznaczył, że z treści umów, nazwanych umowami o dzieło, wynika, że czynności jakie miał wykonać Zainteresowany to "wykonanie fotoinspekcji nieruchomości położonych na terenie woj. [...]". Według ZUS zbadane umowy nie spełniały definicji art. 627 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.; dalej cyt. jako: k.c.) i dlatego zakwalifikowano je jako umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. Dyrektor OW NFZ stwierdził, że Zainteresowany podlegał we wskazanych okresach obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania na rzecz płatnika pracy w oparciu o badane umowy. Zdaniem organu I instancji używana w umowach terminologia oraz ich treść wskazuje, że są to umowy o świadczenie usług, do których odpowiednie zastosowanie mają przepisy o zleceniu (art. 750 k.c.). O rodzaju stosunku prawnego nie decyduje bowiem nazwa umowy, lecz faktyczna realizacja przez strony wzajemnych praw i obowiązków, ustalonych i realizowanych przy wykonywaniu umowy. Dyrektor OW NFZ ustalił, że przedmiotem umów zawartych pomiędzy Zainteresowanym a płatnikiem składek było wykonanie fotoinspekcji nieruchomości. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez ZUS umowy te dotyczyły powtarzających się czynności, mających charakter starannego wykonywania usług. W wyniku tych czynności nie powstał produkt materialny o indywidualnych, niepowtarzalnych, opisanych z góry cechach. Zainteresowany realizując te umowy zobowiązany był wyłącznie do dołożenia należytej staranności i wykonywania czynności w określonych terminach. Rezultatem wykonanych usług, zleconych przez bank, był zestaw zdjęć, zgodny z wymogami jakościowymi banku, wraz z protokołem z fotoinspekcji przeprowadzonej na wskazanej nieruchomości klienta banku, zawierający m.in. podstawowe informacje o nieruchomości. Dokumentacja ta stanowiła dla banku materiał wykorzystywany przy podejmowaniu decyzji w sprawie udzielenia kredytów. Organ wskazał, że przedmiotem umów nie było więc osiągnięcie oznaczonego, skonkretyzowanego rezultatu, określonego w umowie jako dzieło. Przyjmujący zamówienie zobowiązał się do starannego działania prowadzonego zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wytycznymi Zamawiającego, a nie do osiągnięcia z góry oznaczonego w umowie rezultatu. Z powyższych względów Dyrektor OW NFZ uznał przedstawione umowy za umowy o świadczenie usług, do których odpowiednie zastosowanie mają przepisy o zleceniu.

Zaskarżoną decyzją Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor OW NFZ prawidłowo ustalił, iż prac wykonanych przez Zainteresowanego na rzecz płatnika w ramach zawartych umów, które polegały na wykonaniu fotoinspekcji nieruchomości – nie można było uznać za wykonywanie dzieła. W konsekwencji, pomimo nadania tym umowom tytułów "o dzieło", Prezes NFZ stwierdził, że w rzeczywistości są one umowami o świadczenie usług, co wypełnia definicję art. 734 § 1 k.c. w zw. z art. 750 k.c. Zlecone do wykonania prace wymagały od Zainteresowanego starannego działania, opartego na posiadanej wiedzy i odpowiednich kwalifikacjach, lecz nie odznaczają się one cechami twórczości, charakterystycznymi dla wykonawcy dzieła. Wykonywanie spornych umów dotyczyło, zdaniem Prezesa NFZ, powtarzalnych czynności faktycznych i prace te związane były z profilem bieżącej działalności komercyjnej płatnika.

Organ odwoławczy wskazał, że elementem istotnym spornych umów było działanie w celu osiągnięcia skutku i dokonywanie czynności z należytą starannością. Umowy były zatem nakierowane na podjęcie określonych działań i dokonywanie określonych czynności. Ponadto podniósł, że z analizy treści umów nie wynika, czy i w jakim zakresie Zainteresowany odpowiadał za wykonywane przez siebie zlecone obowiązki. Organ II instancji podał, że w rzeczywistości to nie Zainteresowany, lecz płatnik składek, odpowiadał za wykonywaną pracę. Czynności wykonywane w ramach umów przez Zainteresowanego miały charakter uprzedni, pomocniczy i przygotowawczy, a sporządzony przez niego raport miał zostać wykorzystany przez banki w celu sprawdzenia przez nie wiarygodności osób lub podmiotów gospodarczych starających się w tych bankach o kredyty. Zatem Zainteresowany w spornych umowach zobowiązał się do starannego działania, mającego na celu sporządzenie dokumentacji fotograficznej wg skonkretyzowanych wytycznych banków.

Reasumując Prezes NFZ uznał, że umowy zawarte pomiędzy płatnikiem a Zainteresowanym zasadnie zostały przez Dyrektora OW NFZ zakwalifikowane jako umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu. Z tytułu zaś wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, Zainteresowany w ww. okresach podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Prezes NFZ zauważył, że Zainteresowany był zobowiązany do wykonania czynności z należytą starannością, w określonym terminie i miejscu wskazanym przez bank, według ścisłych wytycznych. Czynności wykonywane przez Zainteresowanego były powtarzalne i odtwórcze, a w ich wyniku nie powstał nowy produkt o szczególnych wyróżniających go cechach. Zatem sporne umowy, nazwane przez strony "umową o dzieło", były w istocie umowami o świadczenie usług, do których odpowiednie zastosowanie mają przepisy o zleceniu, a w konsekwencji Zainteresowany podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu ich wykonania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył płatnik składek – A. Sp. j., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r. WSA oddalił skargę Spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Sąd I instancji stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Zainteresowany podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartych umów. WSA wskazał, że samo nazwanie umowy "umową o dzieło" nie przesądza o jej rzeczywistym charakterze. Choć skarżąca podnosi, że Zainteresowany w ramach umów zmierzał do wykonania i osiągnięcia konkretnego celu (rezultatu), to jednak wykonywania czynności polegających na dokumentacji fotograficznej nieruchomości według wytycznych wcześniej przekazanych przez bank nie można utożsamiać z konkretnym i zindywidualizowanym dziełem. Słuszne jest zatem stanowisko organów, że wykonanie spornej umowy w rozumieniu art. 353 k.c. polegało na świadczeniu usług, nie zaś zrealizowaniu dzieła.

Zdaniem WSA, organ prawidłowo ustalił, że H. K. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umowy o świadczenie usług zawartej ze skarżącą. Sąd w pełni podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że czynności wykonywane w ramach umów były w istocie realizowane w ramach umowy starannego działania, mającej charakter umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Zainteresowany działał na zlecenie skarżącej, która wskazywała nieruchomości mające podlegać fotoinspekcji. Czynności jakich dokonywał zainteresowany polegały na sporządzeniu dokumentacji fotograficznej według skonkretyzowanych wytycznych banku. Wskutek wykonanych usług, zleconych przez bank, powstawał zestaw zdjęć, zgodny z wymogami jakościowymi banku, wraz z protokołem z fotoinspekcji przeprowadzonej na wskazanej nieruchomości klienta banku, zawierający m.in. podstawowe informacje o nieruchomości tj. atrakcyjność położenia na tle lokalnego rynku, czy też intensywność zabudowy. Dokumentacja ta stanowiła dla banku materiał wykorzystywany przy podejmowaniu decyzji w sprawie udzielenia kredytów.

W ocenie Sądu, wykonywanie przez Uczestnika każdej umowy było ciągiem określonych czynności starannego działania zmierzającego do osiągnięcia skutku (a mianowicie wykonania umowy w rozumieniu art. 353 i nast. k.c.) w postaci sporządzenia dokumentacji fotograficznej konkretnych nieruchomości wskazywanych skarżącej przez bank na potrzeby kredytowe. Czynności wykonywane w ramach umów w żaden sposób nie zmierzały więc do powstania nowego bądź zmodyfikowanego, ale samoistnego dzieła o indywidualnym charakterze, które zostało zdefiniowane w momencie zawierania umowy. Sąd podzielił zatem stanowisko organu, że w przypadku wykonywanych przez H. K. prac dokumentacyjnych, wymagany rezultat nie występuje. Ponadto ww. czynności nie mają cech szczególnych, związanych z osobistymi właściwościami wykonawcy, nie wymagają od niego posiadania specyficznych cech czy umiejętności, poza umiejętnościami zawodowymi, wyuczonymi. Jednocześnie praca ta była powtarzana, choć nieregularnie, ale kilka razy w danym roku.

W świetle powyższego Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581 ze zm.; dalej jako: ustawa o świadczeniach), art. 750 w zw. z art. 738 § 1 i art. 627 k.c. oraz art. 65 § 2 k.c. poprzez bezzasadne przyjęcie, że sporne umowy o dzieło nosiły w istocie cechy "umów o świadczenie usług" oraz naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błąd w ustaleniach. Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej interpretacji charakteru przedmiotowych umów oraz prawidłowo zastosował art. 66 ust. 1 ustawy o świadczeniach uznając, że Zainteresowany podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, ponieważ wykonywał pracę na podstawie innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami k.c. stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Sąd podzielił ocenę organu, że wolą stron było świadczenie usług, a nie wykonanie dzieła, gdyż to nie wynik, a określone działania podejmowane w ramach fotoinspekcji były znamienne dla realizacji umowy. Dodatkowo nie można się w analizowanych umowach dopatrzeć jakiejkolwiek swobody i samodzielności w wykonywaniu dzieła.

WSA nie stwierdził również uchybień w zakresie stosowania przez organ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, na które wskazuje skarżąca lub których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Organ, rozstrzygając o kwalifikacji prawnej umów, oparł się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Na podstawie treści umów oraz innych okoliczności sprawy organ dokonał merytorycznej oceny, a podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie zostało, zdaniem Sądu, uzasadnione w sposób należyty.

Sąd I instancji podkreślił, że przedstawionej oceny nie zmienia powoływane w skardze orzecznictwo Sądu Okręgowego w W., który zdaniem skarżącej potwierdza, że umowy miały charakter umów o dzieło. WSA wskazał, że wyroki te nie wiążą sądu administracyjnego oraz nie zostały wydane w sprawie dotyczącej H. K. Nawet analogia do stanu faktycznego niniejszej sprawy nie oznaczała związania organu wskazanym wyrokiem Sądu Okręgowego w W. Nie można bowiem uznać, żeby nieuwzględnienie w niniejszej sprawie wyroku wydanego w sprawie innej osoby i w innym postępowaniu spowodowało naruszenie przez organ art. 80 w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na ocenę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka, zaskarżając orzeczenie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ nie zastosował środka określonego w ustawie w postaci uchylenia tej decyzji pomimo tego, że zebrany przez organ i analizowany przez Sąd materiał dowodowy i ustalenia faktyczne w przedmiocie rzeczywistego charakteru prawnego umów zawartych przez skarżącego z H. K. wskazywały na konieczność takiego rozstrzygnięcia i właściwe zastosowanie ww. przepisów oznaczałoby wydanie takiego rozstrzygnięcia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne zaaprobowanie przez Sąd niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie błędu organu w ustaleniach faktycznych, polegającego na przyjęciu konkluzji, że wynagrodzenie wykonawcy z tytułu umów zawartych ze skarżącym nie było uzależnione od efektów jego działań, lecz od samego podejmowania starań bez względu na efekty, co stoi w oczywistej sprzeczności ze wszystkimi dowodami znajdującymi się w aktach sprawy oraz ze zgodnymi stanowiskami stron umów (skarżącego i H. K.) i nie ma oparcia w żadnym z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, które to uchybienia skutkowały bezzasadnym nieuchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie, że organ II instancji nie odniósł się konkretnie do żadnego z zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co samo w sobie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ;

3. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 podpunkt e) ustawy o świadczeniach, art. 750 w zw. z art. 738 § 1 k.c. i art. 627 k.c. oraz art. 65 § 2 k.c. poprzez bezzasadne przyjęcie, że umowy o dzieło zawierane przez skarżącego z H. K. nosiły w istocie cechy "umów o świadczenie usług", do których stosuje się odpowiednio przepisy o umowach zlecenia, co skutkować miało objęciem zainteresowanego ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu tych umów w okresach wymienionych w zaskarżonej decyzji, podczas gdy wniosek ten nie ma żadnego oparcia w zawartości akt sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania.

Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutów procesowych należy zauważyć, iż usprawiedliwione podstawy mają zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie bowiem zauważono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż wydając przedmiotowe decyzje organy obu instancji dopuściły się przede wszystkim - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Według NSA, powyższe uchybienia proceduralne polegały przede wszystkim na tym, że organy obu instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie wyjaśniły w sposób dostatecznie jasny, na jakiej podstawie przyjęły, iż sporne umowy cywilnoprawne zawarte pomiędzy stroną skarżącą a uczestnikiem postępowania stanowią umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia (art. 750 k.c.), a w konsekwencji dlaczego - pomimo nieprzeprowadzenia jednoznacznych ustaleń - przyjęły, że w sprawie niniejszej zachodzą podstawy do uznania, iż uczestnik postępowania H. K. podlegał, w okresach szczegółowo wskazanych w decyzjach, obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Tym samym należy uznać, iż organy administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie NSA w niniejszym składzie - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ, jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Trafny jest zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s,a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę.

Należy wskazać, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora OW NFZ jako organu I instancji, stanowił przede wszystkim art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osobami z nimi współpracującymi.

Z kolei, w świetle przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych.

Zgodnie z brzmieniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązkowemu ubezpieczeniu podlegają osoby wykonujące pracę nakładczą oraz zleceniobiorcy od dnia oznaczonego w umowie jako dzień rozpoczęcia jej wykonywania do dnia rozwiązania lub wygaśnięcia tej umowy.

Zarówno w judykaturze, jak i w literaturze przyjmuje się, że kwestia prawidłowej kwalifikacji umowy może być w praktyce znacznie utrudniona albowiem, o ile w odniesieniu do prostych sytuacji faktycznych i prawnych nazwanie faktycznej umowy o dzieło w inny sposób nie powoduje wielkich trudności w ustaleniu rzeczywistej konstrukcji umowy, o tyle w wypadku umów bardziej złożonych zasadne jest rozważenie, czy wola stron w tym zakresie (nazwanie umowy w określony sposób, odesłanie do określonych przepisów) nie powinna być podstawą rozstrzygnięcia wątpliwości (tak m.in. G. Kozieł /w:/ A. Kidyba (red.), Z. Gawlik, A. Janiak, K. Kopaczyńska-Pieczniak, G. Kozieł, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, LEX 2010, komentarz do art. 627 k.c., t. 36).

Zgodnie z art. 627 k.c., przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Elementami przedmiotowo istotnymi umowy o dzieło są: określenie dzieła, do którego wykonania zobowiązany jest przyjmujący zamówienie, a także, z uwzględnieniem regulacji art. 628 w zw. z art. 627 k.c., wynagrodzenie, do którego zapłaty zobowiązany jest zamawiający. Umowa o dzieło jest umową o "rezultat usługi".

Rezultat, o który umawiają się strony, musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Celem umowy o dzieło nie jest bowiem czynność (samo działanie) lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności prowadzić ma do określonego w umowie rezultatu, lecz samo osiągnięcie tego rezultatu, pozostające poza zakresem obowiązków świadczącego. Przy umowie o dzieło chodzi o coś więcej, o osiągnięcie określonego rezultatu, niezależnie od rodzaju i intensywności świadczonej w tym celu pracy i staranności. Odpowiedzialność przyjmującego zamówienie, w wypadku nieosiągniecia celu umowy, jest więc odpowiedzialnością za nieosiągnięcie określonego rezultatu, a nie za brak należytej staranności. Przedmiotem umowy o dzieło, w ujęciu Kodeksu cywilnego, jest więc przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny, lecz obiektywnie osiągalny i w danych warunkach pewny rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady. Wymaga podkreślenia, że przedstawiony zespół cech konstytutywnych występować musi łącznie (por. A. Brzozowski /w:/ System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, wydanie 3, pod red. J. Rajskiego, Wydawnictwo C.H. Beck - Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011, s. 390-391).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. W tej sytuacji ustalenie, że jakaś konkretna umowa i stosunek zobowiązaniowy jest "umową o świadczenie usług, która nie jest regulowana innymi przepisami", pociąga za sobą obowiązek wykonania nakazu z art. 750 k.c., a więc obowiązek odpowiedniego zastosowania przepisów o zleceniu. Przy czym należy wskazać, iż subsumcja zawartej umowy pod przepis art. 750 k.c. nie czyni takiej umowy umową zlecenia, w rozumieniu art. 734 k.c. (vide: L. Ogiegło /w:/ System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, ..., s. 573 i nast.).

Istota umowy zlecenia, w świetle art. 734 k.c. i nast., wyraża się w tym, że przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Umowę zlecenia zalicza się przy tym do zobowiązań tzw. starannego działania, a nie zobowiązań rezultatu. Chociaż sama definicja zakłada dążenie do osiągnięcia określonego rezultatu - dokonania czynności prawnej, jednakże w razie jego nieosiągnięcia, ale jednoczesnego dołożenia wszelkich starań w tym kierunku, przy zachowaniu należytej staranności, zleceniobiorca nie ponosi odpowiedzialności za niewykonanie zobowiązania (tak m.in. K. Kołakowski /w:/ G. Bieniek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, 2006, s. 387; podobnie: M. Nesterowicz /w:/ J. Winiarz (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, 1989, s. 685). Innymi słowy, odpowiedzialność kontraktowa przyjmującego zlecenie powstanie wówczas, gdy przy wykonaniu zlecenia nie zachował wymaganej staranności, niezależnie od tego, czy oczekiwany przez dającego zlecenie rezultat nastąpił, czy nie. Jednym z kryteriów pozwalających na odróżnienie umowy o dzieło od umowy o świadczenie usług jest możliwość poddania umówionego rezultatu (dzieła) sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych. Umowa o dzieło stanowi bowiem typowe zobowiązanie rezultatu zamierzonego przez strony, którego osiągnięcie obciąża przyjmującego zamówienie (tak też M. Romanowski, Umowy rezultatu i starannego działania, PPH 1997, nr 2, s. 22 i n.; Ł. Kowalczyk, Zobowiązania starannego działania i rezultatu - dyskusja, Radca Prawny 2003, nr 6, s. 91 i n.; B. Kosmus, G. Kuczyński, Kilka mitów z zakresu teorii umów, GSP 2000, t. 7, s. 309 i n.).

Podkreślić należy, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II UK 402/12. stwierdził, że starania przyjmującego zamówienie w umowie o dzieło mają doprowadzić w przyszłości do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu, za wynagrodzeniem zależnym od wartości dzieła (art. 628 § 1, art. 629, art. 632 k.c.). Umowa o dzieło zakłada swobodę i samodzielność w wykonywaniu dzieła, a jednocześnie nietrwałość stosunku prawnego, gdyż wykonanie dzieła ma charakter jednorazowy i jest zamknięte terminem wykonania. Przyjmuje się przy tym, że rezultat, o który umawiają się strony, musi być z góry określony, mieć samoistny byt oraz być obiektywnie osiągalny i pewny. Wykonanie dzieła najczęściej przybiera postać wytworzenia rzeczy, czy też dokonania zmian w rzeczy już istniejącej (naprawienie, przerobienie, uzupełnienie). Tego rodzaju postacie dzieła są rezultatami materialnymi umowy zawartej między stronami, weryfikowalnymi ze względu na istnienie wad (por. także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 1999 r., IV CKN 152/00, OSNC 2001, Nr 4, poz. 63).

Ponadto w orzecznictwie utrwalony jest pogląd (vide: ww. wyrok SN sygn. akt II UK 402/12, wyrok SN z dnia 18 czerwca 2003 r. sygn.. akt II CKN 269/01, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 1996 r. sygn. akt I ACr 618/95), że dzieło mające cechy utworu jest ucieleśnionym rezultatem pracy twórczej wykonawcy dzieła. Rezultat umowy o dzieło jest wynikiem umiejętności, wiedzy, doświadczenia czy też osobistych właściwości przyjmującego zamówienie. Pojęcie utworu jest ustawowo zdefiniowane w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 Nr 90, poz. 631 ze zm.) jako każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia.

W przedmiotowej sprawie, ustalając obowiązek podlegania przez uczestnika postępowania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywanych umów cywilnoprawnych zawartych ze strona skarżącą zarówno Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak i Prezes NFZ, mając na względzie przepisy art. 627-646 k.c. oraz art. 734-750 k.c. - uznali, że umowy, jakie zawarł H. K. ze stroną skarżącą, są umowami zlecenia, nie zaś - jak twierdzą obie strony tych kontraktów - umowami o dzieło.

Wobec powyższych wywodów i okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że zarówno Prezes NFZ, jak i Dyrektor OW NFZ, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim spornych umów o dzieło, przedłożonych przez ZUS, zobowiązany był w sposób jednoznaczny ustalić, czy w świetle obowiązujących unormowań prawnych, a więc głównie powołanych wyżej przepisów Kodeksu cywilnego, zachodzą podstawy do uznania, że analizowane umowy cywilnoprawne zawarte pomiędzy skarżącą a uczestnikiem dają jednoznaczną podstawę do przyjęcia tezy, iż H. K. podlegał, we wskazanych przez organy okresach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, zaś strona skarżąca była w tych okresach zobowiązana, jako płatnik, do obliczania i pobierania składek z dochodu ubezpieczonej na podstawie art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach. Zdaniem NSA, organy obu instancji tego nie wykazały.

Należy zauważyć, iż wydając sporną decyzję Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ podniósł, że przedmiotowe umowy były typowymi umowami starannego działania. W ocenie organu I instancji nie powstał produkt materialny o indywidualnych, niepowtarzalnych, opisanych z góry cechach.

Organ drugiej instancji dodał, że fotoinspekcja nie miała charakteru twórczego, bowiem wykonywanie spornych umów dotyczyło powtarzalnych czynności faktycznych, a wykonywane przez Zainteresowanego prace związane były z profilem bieżącej działalności komercyjnej firmy. Organ odwoławczy ponadto podniósł, że w przedmiotowych umowach była z góry określona wysokość wynagrodzenia, które mogło zostać zmniejszone przez zleceniodawcę w przypadku wykonania umowy w sposób wadliwy lub ze szkodą dla niego. Ponadto zleceniodawca mógł udzielać dodatkowych wskazówek lub wyjaśnień, niezmieniających istoty umowy, przesyłając e-mail na adres wykonawcy. Zdaniem organu odwoławczego zlecone do wykonania prace wymagały od wykonawcy starannego działania opartego na posiadanej wiedzy i odpowiednich kwalifikacjach, lecz nie odznaczają się cechami twórczości charakterystycznymi dla wykonawcy dzieła. Wykonywanie spornych umów dotyczyło powtarzalnych czynności faktycznych. Czynności wykonywane przez ubezpieczonego w ramach umów miały charakter uprzedni, pomocniczy i przygotowawczy, ponadto otrzymany od zainteresowanego raport miał zostać wykorzystany przez banki w celu sprawdzenia wiarygodności osób lub podmiotów gospodarczych starających się w banku o kredyt.

Wykonane czynności musiały podlegać weryfikacji zamawiającego. Niemniej jednak w ocenie organu trudno oprzeć się wrażeniu, iż mogło być nie tyle sprawdzenie pod kątem wad "dzieła", jak przede wszystkim kontrola, czy wykonawca nie zaniechał dołożenia należytej staranności podczas podejmowanych prac.

Natomiast strona skarżąca podnosiła, iż w ramach zawieranych umów o dzieło uczestnik postępowania wizytował wskazane nieruchomości klientów banków, z którymi skarżąca ma podpisane umowy ramowe na wykonywanie min. "fotoinspekcji" nieruchomości. W ramach wykonywanego dzieła uczestnik kontaktował się samodzielnie ze wskazanymi drogą e-mail klientami i umawiał się w wybranym przez siebie i zaakceptowanym przez klienta czasie na wizytację przedmiotowej nieruchomości. W trakcie wizji nieruchomości sporządzał dokumentację fotograficzną (zdjęcia) wg. skonkretyzowanych wytycznych banku dotyczących wykonywania dokumentacji fotograficznej. Skompletowany zestaw zdjęć zgodny z wymogami jakościowymi banku zainteresowany przekazywał do płatnika składek wraz z protokołem z fotoinspekcji potwierdzającym przeprowadzenie fotoinspekcji na wskazanej nieruchomości klienta i zawierający m.in. podstawowe informacje o nieruchomości, w tym uproszczoną analizę lokalnego rynku nieruchomości. Usługa miała charakter wielokrotnie zawieranych umów na wykonywanie fotoinspekcji poszczególnych nieruchomości wskazanych przez bank; albowiem ani bank ani płatnik składek nie mogli przewidzieć liczby oraz rodzaju nieruchomości, bo w głównej mierze zależało to od klientów banków, którzy składali wnioski dowodowe w związku z kredytami, o które się ubiegali. Strona skarżąca podkreślała, że rezultatem zawartej umowy o dzieło był skonkretyzowany i weryfikowalny zestaw zdjęć wraz z protokołem z fotoinspekcji. Zgodnie z zapisami umowy skarżącej z bankiem, przesłanie zestawu fotografii niezgodnego z zasadami do wykonywania dokumentacji fotograficznej było traktowane jako niewykonanie danego zlecenia i jako takie nieodpłatne. Identyczne zasady obowiązywały w zawieranych z zainteresowanym umowach o dzieło. Tylko pozytywnie zweryfikowany przez pracownika płatnika składek, a następnie przez pracownika banku, zestaw zdjęć przesłany przez wykonawcę wraz z protokołem z fotoinspekcji, był podstawą do wypłacenia wynagrodzenia w ramach zawartej umowy o dzieło. Skarżąca kasacyjnie podkreślała, że wynagrodzenie zawsze było wypłacane danemu wykonawcy wyłącznie pod warunkiem przedstawienia skarżącej oczekiwanego przez nią rezultatu, jak również pod warunkiem zaakceptowania tego rezultatu przez bank.

Zakres każdej fotoinspekcji z osobna był oznaczony bardzo dokładnie w formie e-mailowej – dotyczyło to w szczególności oznaczenia miejsca fotoinspekcji i danych kredytobiorcy. W razie potrzeby bardziej szczegółowe wymogi ustalane były telefonicznie lub ustnie. Każde wynagrodzenie za każde dzieło z osobna ustalano w drodze negocjacji. Jego wysokość zależała m.in. od uzasadnionego nakładu pracy, czasu dojazdu na miejsce inspekcji itp. Fakt, iż w stosunku do niektórych wykonawców umowy były zawierane wielokrotnie, wynikał wyłącznie z potrzeb skarżącej i umowy te nie miały charakteru stałej umowy współpracy.

Należy również przyznać rację skardze kasacyjnej co do tego, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonując oceny legalności przyjętego zarówno przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak również przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia powinien był zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy o charakterze umowy, oprócz jej treści decydował także całokształt okoliczności towarzyszących jej zawieraniu oraz jej cel gospodarczy.

Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd I instancji błędnie ocenił, że w tej sprawie nie naruszono przepisów procedury administracyjnej, bowiem zdaniem NSA organy obu instancji, nie odniosły się w pełny sposób do zarzutów i argumentacji skarżącej, wskazującej na materialny charakter rezultatu przedmiotowych umów. Nie odniesiono się do zarzutów wskazujących, że rezultatem czynności uczestnika była sporządzona wg. skonkretyzowanych wytycznych banku dokumentacja fotograficzna (zdjęcia) oraz protokół z fotoinspekcji potwierdzający przeprowadzenie fotoinspekcji na wskazanej nieruchomości klienta i zawierający m.in. podstawowe informacje o nieruchomości, w tym uproszczoną analizę lokalnego rynku nieruchomości. W tym miejscu należy podkreślić, że w ocenie NSA, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji oraz organów, nie można uznać, że wykonanie dzieła według skonkretyzowanych wytycznych banku neguje twórczy, indywidualny i samodzielny charakter przedmiotowego dzieła. Same konkretne wskazówki zamawiającego dzieło co do jakości dzieła nie powodują, że czynności te podlegają reżimowi prawnemu właściwemu dla umów zlecenia.

Ponadto organy, nie odniosły się w sposób właściwy do zarzutu skarżącej, że zgodnie z zapisami umowy skarżącej z bankiem, przesłanie zestawu fotografii niezgodnego z zasadami do wykonywania dokumentacji fotograficznej było traktowane jako niewykonanie danego zlecenia i jako takie nieodpłatne, a identyczne zasady obowiązywały w zawieranych z zainteresowanym umowach o dzieło.

Organy nie odniosły się także prawidłowo do zarzutów, że każde wynagrodzenie za każde dzieło z osobna ustalano w drodze negocjacji, a jego wysokość zależała m.in. od uzasadnionego nakładu pracy, czasu dojazdu na miejsce inspekcji itp. W ocenie NSA, brak ustosunkowania się organów do ww. zarzutów znacznie utrudnia, jeżeli nie uniemożliwia, przeprowadzenie pełnej oceny legalności spornych decyzji administracyjnych pod względem stricte materialno-prawnym.

Trzeba także podkreślić, że w art. 353(1) k.c. ustawodawca wyraził zasadę swobody umów, ograniczonej bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy, właściwościami (naturą) stosunku prawnego i zasadami współżycia społecznego. Istotną okolicznością w przedmiotowym stanie faktycznym jest to, iż nawiązanie stosunku zlecenia nie tylko nie było objęte takim zamiarem obu stron omawianych umów, ale wręcz strony, a więc skarżąca i uczestnik postępowania wyraźnie ustaliły, iż świadczenia wzajemne będą następować na podstawie umowy o dzieło, do czego były uprawnione zgodnie z powołaną zasadą swobody kontraktowania. Istotne jest więc dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy to, iż w istocie obie strony spornych umów były zainteresowane zawarciem wyłącznie umowy o dzieło i takie też oświadczenia woli złożyły sobie nawzajem, co znalazło odzwierciedlenie w pisemnej umowie stron - w jej nazwie oraz zawarciu w niej przedmiotowo istotnych dla umowy o dzieło elementów.

Dodatkowo należy zauważyć, iż w literaturze przyjmuje się, że także rzeczywista wola stron stanowi priorytetową regułę wykładni oświadczeń składanych innej osobie. Oczywiście Sąd, rozstrzygając wątpliwości, nie może zadowolić się stwierdzeniem, co strony chciały osiągnąć, lecz musi uzyskać odpowiedź na pytanie, jaki sens wiązały one z użytym w oświadczeniu woli zwrotem lub innym zachowaniem znaczącym. Jeżeli w procesie sądowym strona przedstawi wykładnię umowy niezgodną ze sposobem wykonywania jej przez nią samą, to raczej przyjmuje się, że ta wykładnia nieprawdziwie relacjonuje o tym, jak faktycznie rozumiała treść umowy ta strona. Także inne zachowania niż wykonanie umowy przejawione ex post mogą wskazywać na sposób rozumienia złożonego oświadczenia woli (tak m.in. Z. Radwański /w:/ System prawa prywatnego, Prawo cywilne – część ogólna, Tom 2, pod red. Z. Radwańskiego, Wydawnictwo C.H. Beck - Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2002, s. 58 i nast. oraz cyt. tam orzecznictwo).

Generalnie należy przyjąć, iż organ administracji publicznej nie powinien dokonywać ustaleń co do rodzaju umowy, jaka łączy strony, wbrew wyraźnej woli tych stron. Jednakże należy przyjąć jednocześnie, że tego typu ingerencja byłaby jednak możliwa, gdyby charakter wykonywanej pracy stał w sprzeczności z cechami umowy, jaką oznaczyły strony, co w przedmiotowej sprawie nie zostało jednak wykazane w uzasadnieniu obu spornych decyzji administracyjnych.

Skoro zatem sporne staje się, na podstawie jakiego stosunku prawnego następowały wzajemne świadczenia stron, to zgodnie z treścią art. 65 § 2 k.c. ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądem w takiej sytuacji kwalifikacji prawnej umowy łączącej strony należy dokonać za pomocą metody typologicznej, tj. przez rozpoznanie i wskazanie jej cech dominujących (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 1998 r., I PKN 191/98, OSNAPiUS 1999 nr 14, poz. 449). Wykładnia umowy nie może bowiem pomijać treści zwerbalizowanej na piśmie. Użyte sformułowania i pojęcia, a także sama systematyka i struktura aktu umowy, są jednym z istotnych wykładników woli stron, pozwalają ją poznać i ocenić. Przez zgodny zamiar stron, w świetle art. 65 § 2 k.c., trzeba więc rozumieć uzgodnienie istotnych okoliczności bądź w samej umowie, bądź poza nią (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 250/08). Przy takiej ocenie istotne są nie tylko okoliczności zawarcia umowy, lecz również zachowanie stron już po jej zawarciu oraz sposób wykonania przez nie umowy, który może jednoznacznie przesądzać, co było wolą stron (tak również: Sąd Najwyższy /w:/ wyrok z dnia 26 listopada 2008 r., III CSK 163/08).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uprawniona jest także ocena kasatora, że wbrew ustawowemu obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak ustosunkowania się organów obu instancji do ww. zarzutów strony skarżącej, nie pozwala na przyjęcie jako wystarczającej, dokonanej przez organ analizy cech dominujących spornych umów zawartych przez skarżącą z uczestnikiem postępowania zawartego w zaskarżonych decyzjach.

Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie dotychczas dokonanych ustaleń uznaje, iż nie sposób jednoznacznie przyjąć, jak stwierdziły organy obu instancji oraz Sąd I instancji, że w toku postępowania oraz w uzasadnieniu decyzji wykazano obowiązek podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez uczestnika z tytułu umów łączących go ze stroną skarżącą.

Niewątpliwie związanie organu wydającego decyzję w przedmiocie stwierdzenia objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wynika z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach, stanowiącego, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przepisy k.p.a. stosuje się wprost w tych sprawach. Przepis art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazuje rodzaje spraw indywidualnych rozpoznawanych przez NFZ (vide: sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń). Wniosek o rozpoznanie tych spraw, w myśl art. 109 ust. 3 cyt. ustawy, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku.

Zatem to na organie administracji spoczywał obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, przy współudziale ZUS oraz strony skarżącej, w zakresie, w jakim z danych okoliczności wyciągali dla siebie korzystne skutki.

Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazane organy zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Rozstrzygając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę wykazaną przez skarżącą kasacyjnie zmienność poglądów organów NFZ co do analogicznych umów dotyczących fotoinspekcji zawieranych w istocie w tożsamych stanach faktycznych (w pismach procesowych skarżącego kasacyjnie wskazano szczegółowy wykaz niezakwestionowanych umów podczas kontroli, a także praktykę poszczególnych oddziałów wojewódzkich NFZ). W świetle orzecznictwa i doktryny tego typu nieuzasadniona zmienność poglądu organu w zakresie oceny prawnej może być oceniana jako naruszenie art. 8 k.p.a. (zob. np. wyroki WSA w Warszawie: z 27.03.2013 r., VIII SA/Wa 12/13, LEX nr 1321685; z 29.03.2011 r., V SA/Wa 2219/10, LEX nr 995923; z 10.09.2012 r., I SA/Wa 584/12, LEX nr 1271116; por. też wyroki NSA z 15.03.2012 r., II OSK 2539/10, LEX nr 1145614, oraz z 13.01.2011 r., II GSK 19/10, LEX nr 952834 - powoływane przez H. Knysiak-Sudyka w: A. Cebera, J. G. Firlus, A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2019, komentarz do art. 8). O powyższej sytuacji świadczą również prawomocne wyroki WSA w Warszawie z 27.10.2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1036/17 oraz z 13.07.2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2696/19 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których uwzględniono skargi (uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia) w analogicznych stanach faktycznych i prawnych (tj. dotyczących umów w zakresie sporządzania fotoinspekcji), a organ ich nie zaskarżył.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. We wskazanym stanie faktycznym nie jest wystarczające poprzestanie na stwierdzeniu, że każda sprawa ma charakter indywidualny. Organ weźmie to pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - zwłaszcza, że obecnie nowe brzmienie art. 8 nakazuje organom administracji prowadzić "postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania" (art. 8 §1 k.p.a) oraz "bez uzasadnionej przyczyny" nie odstępować "od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym" (art. 8 § 2 k.p.a.).

Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

Zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Niemniej należy wyraźnie wskazać, iż zasada ta nie oznacza jednak, że organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 723).

Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Według Sądu, zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący.

Ma rację skarżący kasacyjnie, że w okolicznościach tej sprawy Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a następnie Prezes NFZ, wydając sporne decyzje administracyjne w przedmiocie ustalenia istnienia po stronie uczestnika postępowania obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu umów zawartych ze stroną skarżącą, całkowicie pominął w swych rozważaniach analizę argumentów i związanych z nimi zarzutów przedstawionych zarówno w uzasadnieniu odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji, jak i we wcześniejszych pismach składanych w toku postępowania administracyjnego, a dotyczących charakteru spornych umów oraz rezultatów ich wykonania, wskazujących na twórczy wkład uczestnika postępowania oraz na zapłatę wynagrodzenia w odniesieniu do wartości dzieła.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, iż przeprowadzoną przez organy obu instancji ocenę materiału dowodowego, w tym argumentów skarżącej, nie można uznać za prawidłową. Brak pełnego odniesienia się przez organy obu instancji, w tym w szczególności przez Prezesa NFZ do przedłożonego przez stronę materiału dowodowego i wysnutych z niego argumentów, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dały stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organów. W tej sytuacji, uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy skarżącej, należałoby uznać, iż brak jest podstaw do rozstrzygnięcia, że uczestnik postępowania podlegał w spornych okresach obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Należy zauważyć, że strona konsekwentnie podnosiła w toku postępowania, iż zapłata określona w umowach uzależniona była od przedstawienia przez wykonawcę "fotoinspekcji" efektu swojej pracy, tj. prawidłowo wykonanych zdjęć nieruchomości wraz z raportem z przeprowadzonej na wskazanym miejscu inspekcji nieruchomości, dokumentującej m.in. postęp prac budowlanych. Przed wykonaniem indywidualnie prowadzonych czynności, drogą mailową prowadzone były negocjacje wynagrodzenia za każde z nich oraz sposobu i terminu ich wykonania. Dowody wykonania dzieła także były przedstawiane e-mailem przez wykonawcę zamawiającemu. Strona skarżąca podkreślała także, że wykonawca nie otrzymywał wynagrodzenia w przypadku działań nieudanych, które nie zostały przez spółkę zaakceptowane.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja autora skargi kasacyjnej, iż uzasadnienia obu spornych decyzji nie spełniają wymogów stawianych przez normę prawną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawierają pełnego wyjaśnienia okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia faktu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. W szczególności organ, mając na uwadze przywołane stanowisko judykatury, winien był zbadać, czy zawarte między stronami umowy stanowią rzeczywiście umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o umowach zlecenia, wobec wyżej przytoczonych zarzutów strony skarżącej.

Zdaniem NSA cykliczny charakter zawieranych umów, wynikający z potrzeb zamawiającego i przedmiotu umowy (wykonanie fotoinspekcji nieruchomości, tj. sporządzenie dokumentacji fotograficznej nieruchomości) – sam przez się nie przesądza ich charakteru.

Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2014 r., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2014 r.

Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody. Oznacza to, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ NFZ winien dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do wszystkich argumentów skarżącej strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zbierze w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, po czym dokładnie wyjaśni, jaki był zgodny zamiar stron przy zawieraniu umów łączących skarżącą z uczestnikiem, mając przy tym na uwadze zarówno wskazane przez Sąd przepisy ustawy o świadczeniach, jak również uwzględniając przedstawioną wykładnię przepisów Kodeksu cywilnego odnoszących się do umów o świadczenie usług z art. 750 k.c. oraz umów o dzieło.

Należy zaznaczyć, iż zbadanie – poza samymi postanowieniami umownymi – zgodnego zamiaru stron i celu umowy, jest obowiązkiem ustawowym, wynikającym z art. 65 § 2 k.c. Obciąża on w tym wypadku organ administracji. Można w tym miejscu zauważyć, że organy administracyjne obydwu instancji dokonały oceny twierdzeń faktycznych stron umowy wyłącznie przez pryzmat treści umowy, gdy tymczasem ocenie tej winny być poddane zgromadzone w tym postępowaniu dowody, w szczególności z przesłuchania stron, które należało przeprowadzić na okoliczność uzgodnionego przez strony celu umowy i konkretnych czynności, jakie miał wykonać zobowiązany uczestnik postępowania.

Strony winny być wezwane ponadto do nadesłania korespondencji mailowej, celem przeprowadzenia dowodu z uzgodnień czynionych między nimi, m.in. na okoliczność, czy zapłata określona w umowach uzależniona była od przedstawienia przez wykonawcę "fotoinspekcji" efektu swojej pracy, tj. prawidłowo wykonanych zdjęć nieruchomości wraz z raportem z przeprowadzonej na wskazanym miejscu inspekcji nieruchomości dokumentującej m.in. postęp prac budowlanych. Przed wykonaniem zlecanych czynności, drogą mailową prowadzone były bowiem negocjacje wynagrodzenia za każde z nich oraz co do sposobu i terminu ich wykonania, co wynika z treści pism procesowych w sprawie.

Z tych względów, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października

2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Spółki oraz z tytułu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji (pkt 3 sentencji).