Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2755/14 w sprawie ze skargi J. P. na rozstrzygnięcie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. P. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/WA 2755/14 oddalił skargę J. P. (dalej: strona, skarżący) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: organ, ARiMR) zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

I

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd I instancji przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – na wstępie – potwierdzając ustalenia poczynione przez organ, a zawarte w przytoczonym na wstępie piśmie tegoż organu z dnia [...] czerwca 2014 r. – przypomniał, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. do ARiMR wpłynął wniosek J. P. o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej PROW) na lata 2007–2013. Z uwagi na ujawnione niedoskonałości ARiMR wezwała dwukrotnie stronę do uzupełnienia jego braków, tj. pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. i z dnia [...] kwietnia 2014 r. m.in. poprzez przedłożenie ostatecznego pozwolenia na budowę. Termin – po przedłużeniu ostatniego terminu do uzupełnienia wniosku – upływał w dniu 23 maja 2014 r. Po dokonaniu analizy dokumentów ARiMR doszła do wniosku, iż nie nadaje się do dalszej kwalifikacji, albowiem strona nie uzupełniła w terminie jego braków. Pomimo upływu 21 dniowych terminów wynikających z przesłanych do strony wezwań, jak również upływu dodatkowego 30 dniowego terminu, na który Agencja wyraziła zgodę pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., skarżący nie usunął ujawnionego braku, tj. nie złożył we wskazanym terminie, czyli do dnia 23 maja 2014 r., ostatecznego pozwolenia na budowę. Tym samym – jak uznał Sąd I instancji – zasadnie odmówiono stronie przyznania pomocy. Zaznaczył przy tym, że w ramach drugiego uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy skarżący dostarczył wprawdzie wydaną przez Starostę O. decyzję z dnia [...] maja 2014 r., która zmieniała ostateczną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. to jednak, co podkreślił, nie została ona opatrzona klauzulą ostateczności.

Mając to na uwadze, uwypuklił, że Agencja działając na podstawie z § 18 ust. 3 i § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r., poprawnie, gdyż dwukrotnie wezwała skarżącego do uzupełnienia braku w przedmiotowym zakresie, a następnie pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. działając na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 07 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej także: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i § 18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r., odmówiła przyznania stronie pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 ze względu na zaistnienie okoliczności wskazanych w § 18 ust. 5 w zw z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U. nr 139, poz. 883 z późn. zm.). W motywach zwrócono uwagę, że pomimo dwukrotnej prośby skarżący nie dostarczył ostatecznego pozwolenia na budowę, a przedstawiona decyzja Starosty O. z dnia [...] maja 2014 r. zawierała pouczenie, że przysługuje od niej odwołanie.

Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie istotne jest to, iż dostarczona przez stronę decyzja z dnia [...] maja 2014 r. nie była ostateczna. Zaznaczył, że jako zgodna z żądaniem wszystkich stron została opatrzona klauzulą, że podlega wykonaniu z upływem terminu do wniesienia odwołania (art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), to jednakże nie jest to równoznaczne z jej ostatecznością. Zwrócił przy tym uwagę, że wątpliwości organu budził brak spójności miedzy zapisem w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2013 r. a pozwoleniem na budowę. Zgodnie z warunkami zabudowy inwestycja obejmuje remont dachu i jego budowę nad częścią tarasową budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dodatkowe mieszkanie oraz o zmianę użytkowania poddasza na pomieszczenia rekreacyjne z pokojami krótkoterminowego zakwaterowania. Natomiast pozwolenie na budowę dotyczy zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na pomieszczenia mieszkalno–rekreacyjne z pokojami krótkoterminowego zakwaterowania w zabudowie zagrodowej.

W dalszych motywach podniósł, że z treści art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich wynika, że do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Z kolei z treści art. 21 tej ustawy wynika, że – stosownie do uregulowań z ust. 2 i 3 – w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zdaniem Sądu organ nie naruszył przepisów prawa procesowego, a w szczególności powołanych w skardze art. 7, 9, 10 § 1, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 2, 80, 81, 130 § 4 i 139 K.p.a., albowiem ich stosowanie zostało wyłączone przez ustawodawcę.

Podsumowując wskazał, iż Agencja zachowała dyspozycję wynikającą z § 18 ust. 3 i § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r., tj. poprawnie dwukrotnie wezwała skarżącego o uzupełnienie braku we wskazanym w nim zakresie. Wyjaśnił, że wezwanie po raz trzeci skarżącego do usunięcia braków było już niemożliwe. Przytoczone powyżej rozporządzenie MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. w § 18 nie przewiduje bowiem możliwości kolejnego wezwania na etapie weryfikacji kompletności i poprawności wniosku. Regulacja zawarta w § 18 ust. 3 w związku z § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia zawęża w takim przypadku procedurę rozpatrywania wniosku w sposób umożliwiający co najwyżej dwukrotne wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, złożenia poprawnych dokumentów oraz wyjaśnień. Jego zdaniem przytoczone powyżej regulacje prawne prowadzą do stwierdzenia, iż Agencja została zobowiązana na gruncie § 18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. do odmowy przyznania pomocy (pismo z dnia [...] czerwca 2014 r., k. 345 – 350 akt adm.). Jednocześnie podzielając stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uznał, że w przypadku gdy chociaż jeden z braków, pomimo otrzymania ponownego wezwania do ich usunięcia, nie został przez wnioskodawcę usunięty, stanowi to podstawę do odmowy przyznania pomocy. W konsekwencji wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy należy postrzegać jako prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa – por wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1405/11, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Równocześnie podkreślił, że dostarczenie przez wnioskodawcę ostatecznego pozwolenia na budowę, w przypadku gdy przepisy szczególne wymagają uzyskania takiego pozwolenia w związku z realizacją operacji związanej z pracami budowlanymi jest wymagane zarówno przez rozporządzenie, tj. § 17 ust. 2 pkt 23, jak również przez Instrukcję wypełniania wniosku o przyznanie pomocy. Ponownie odwołując się do poglądu wyrażanego przez sądy administracyjne, zważył, że nie pozostaje w kompetencji wnioskodawcy możliwość podważania takich instrukcji oraz kwestionowanie obowiązków wynikających z zapisów znajdujących się na formularzu. Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z instrukcją, co oznacza, iż nie ma możliwości podważania go od strony formalnej, zatem działania Agencji, tj. wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy o ostateczne pozwolenie na budowę, były przeprowadzone zgodnie z prawem. Zaznaczył, iż skarżący składając wniosek o przyznanie pomocy złożył oświadczenie, że znane mu są:

po pierwsze – zasady przyznawania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 oraz

po drugie – wymagania uszczegółowione w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, w tym zasady refundacji kosztów kwalifikowalnych określonych we wniosku, poniesionych w związku z realizacją operacji oraz zasady udzielania zaliczek.

W jego ocenie skarżący był świadomy zasad oraz znał przepisy mające zastosowanie w trakcie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy, a co się z tym wiąże był niewątpliwie świadomy, iż w przypadku prowadzenia robót budowlanych jest zobowiązany dostarczyć ostateczne pozwolenie na budowę.

Na zakończenie wyeksponował, że w ocenie sądów administracyjnych, którą podziela, nie właściwym jest twierdzenie, iż wydana decyzja dotycząca pozwolenia na budowę opatrzona klauzulą wykonalności na podstawie art. 130 § 4 K.p.a. stanowi tym samym decyzję ostateczną.

Na potwierdzenie przytoczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 829/13, w którego uzasadnieniu sąd wskazał, iż: "nie ma racji skarżący podnosząc, że podnosząc, że przedłożona decyzja powinna zostać przez Agencją uznana, ponieważ na podstawie art. 130 § 4 K.p.a. z dniem [...] była wykonalna, co potwierdzać ma pieczątka Starostwa Powiatowego w [...], iż . Jednakże z treści tej pieczątki wprost wynika, że decyzja ta nie była ostateczna". Kontynuując wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 K.p.a. decyzją ostateczną jest decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Na marginesie, końcowo, dostrzegł, że wydanie decyzji z dnia [...] maja 2014 r. przez Starostę O. nie było bynajmniej efektem przewlekłości postępowania. Jak wynika to z motywów tego aktu administracyjnego wniosek z dnia [...] maja 2014 r. wpłynął do Starostwa w dwa dni później, a stosowną decyzję wydano w dniu [...] maja 2014 r., a zatem w "iście ekspresowym tempie".

Mając to na uwadze Sąd pierwsze instancji, działając na podstawie art.151 p.p.s.a, skargę oddalił.

II

Skargę kasacyjną złożył J. P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku pierwszoinstancyjnego w całości i merytorycznego rozpoznania skargi poprzez jej uwzględnienie w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, a to:

1) § 17 ust. 1 pkt 23 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 poprzez uznanie, iż decyzja Starosty O. z dnia [...] maja 2014 r. (znak sprawy [...]) nie może stanowić innego dokumentu potwierdzającego spełnienie określonych w odrębnych przepisach warunków realizacji inwestycji objętych operacją, co do której skarżący złożył do organu wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", a który to dokument na dzień uzupełnień posiadał klauzulę wykonalności, zaś z uwagi na występowanie w sprawie jednej strony i okoliczność, iż decyzja ta była zgodna w pełni z żądaniami strony oraz z uwagi na treść art. 139 K.p.a., decyzja ta uzyskałaby walor ostateczności, co też nastąpiło w dniu [...] maja 2014 r., a zatem było pewne, iż spełni również warunek bycia ostatecznym pozwoleniem na przedsiębraną operację;

2) § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż organ wydał prawidłową decyzję o odmowie udzielenia skarżącemu wnioskowanej pomocy z uwagi na nieuzupełnienie w pełni wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw", podczas gdy zarówno organ, jak i Sąd I instancji rozpoznający skargę nie wziął pod uwagę, iż zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 23 rozporządzenia, dokument przedstawiony przez skarżącego, jako uzupełnienie wniosku, tj. decyzja Starosty O. z dnia [...] maja 2014 r. (znak sprawy [...]) mogła spełnić warunek innego dokumentu potwierdzającego spełnienie określonych w odrębnych przepisach warunków realizacji inwestycji objętych operacją.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Jednocześnie należy wskazać, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem kasatora – uchybił sąd pierwszej instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć odpowiada przedstawionym wymaganiom tylko formalnie, to podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 17 ust. 1 pkt 23 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, jest komplementarny z drugim zarzutem naruszenia § 18 ust 5 tegoż rozporządzenia. Zarzuty te dotyczą – co do meritum – błędów w zakresie oceny mocy prawnej decyzji Starosty O. w dnia [...] maja 2014 r. pod kątem uzupełnienia braków formalnych, a w konsekwencji nie przyjęcia, iż zaskarżony skargą do Sądu I instancji akt o odmowie przyznania pomocy naruszał prawo. Tym samym podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszoinstancyjny, że organ wydał prawidłową decyzję o odmowie udzielenia skarżącemu wnioskowanej pomocy z uwagi na nieuzupełnienie w pełni wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw". Zdaniem kasatrora to twierdzenie Sądu I instancji było wynikiem nie wzięcia pod uwagę przez ten Sąd, iż zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 23 rozporządzenia, dokument przedstawiony przez skarżącego, jako uzupełnienie wniosku, tj. decyzja Starosty O. z dnia [...] maja 2014 r. (znak sprawy [...]) mogła spełnić warunek innego dokumentu potwierdzającego spełnienie określonych w odrębnych przepisach warunków realizacji inwestycji objętych operacją.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z czym nie sposób się zgodzić, WSA błędnie wywiódł z regulacji § 17 ust. 1 pkt 23 i § 18 ust. 5 rozporządzenia iż:

po pierwsze – decyzja Starosty O. z dnia [...] maja 2014 r. (znak sprawy [...]) nie może stanowić innego dokumentu potwierdzającego spełnienie określonych w odrębnych przepisach warunków realizacji inwestycji objętych operacją, co do której skarżący złożył do organu wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw",

po drugie – organ wydał prawidłową decyzję o odmowie udzielenia skarżącemu wnioskowanej pomocy z uwagi na nieuzupełnienie w pełni wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw".

Zdaniem kasatora organ, ale i Sąd I instancji rozpoznający skargę, nie wziął pod uwagę, iż zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 23 rozporządzenia, dokument przedstawiony przez skarżącego, jako uzupełnienie wniosku, tj. decyzja Starosty O. z dnia [...] maja 2014 r. (znak sprawy [...]) mogła spełnić warunek innego dokumentu potwierdzającego spełnienie określonych w odrębnych przepisach warunków realizacji inwestycji objętych operacją

Wobec takiego postawienia problemu i stanowiska kasatora, należy podkreślić, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowa jest zatem kwestia, czy organy właściwe zinterpretowały i zastosowały zakwestionowane przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, a to jego § 17 ust. 1 pkt 23 i § 18 ust. 5.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów i wywiedzionych na ich poparcie argumentów nie można nie wskazać na regulacje § 18 ust. 3 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. pozostające z nimi w nierozerwalnej ciągłości i dającymi tym samym podstawę do ich prawidłowej wykładni.

Zgodnie bowiem z § 18 ust. 3 rozporządzenia MRiRW w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy zawiera inne niż określone w ust. 1 i 2 nieprawidłowości lub braki, Agencja wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do ich usunięcia w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Z kolei stosownie do § 18 ust. 4 pkt 2 tego rozporządzenia, jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości lub braków, o których mowa w ust. 3 usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, Agencja ponownie wzywa wnioskodawcę, w formie pisemnej, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania.

Natomiast stosownie do § 18 ust. 5 rozporządzenia MRiRW jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków nie usunął ich w terminie, pomocy nie przyznaje się, o czym organ informuje wnioskodawcę w formie pisemnej, podając przyczyny nieprzyznania pomocy. Nadto, w myśl § 10 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia w ramach niniejszego działania pomoc jest przyznawana, jeżeli zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu oraz przepisach odrębnych, których regulacje dotyczą realizacji operacji.

W przedmiotowej sprawie na etapie weryfikacji kompletności i poprawności wniosku o przyznanie pomocy Sąd I instancji słusznie uznał, że Agencja trafnie stwierdziła, iż złożony przez skarżącego wniosek nie zawierał kompletu załączników, na podstawie których nastąpiłaby weryfikacja ich poprawności. W sprawie nie może budzić wątpliwości, że Agencja zachowała dyspozycję wynikającą z § 18 ust. 3 i § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia, tj. poprawnie dwukrotnie wezwała skarżącego o konieczności uzupełnienia braku w przedmiotowym zakresie. Zupełnie nieuzasadnione i bez umocowania prawnego byłoby wezwanie strony po raz trzeci do usunięcia braków. Rozporządzenie MRiRW z dnia 17 lipca 2008 r. w ani § 18, ani w żadnych z kwestionowanych przez kasatora prawnych jednostkach redakcyjnych, nie przewiduje możliwości kolejnego wezwania na etapie weryfikacji kompletności i poprawności wniosku. Regulacja zawarta w § 18 ust. 3 w związku z § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia zawęża w takim przypadku procedurę rozpatrywania wniosku w sposób umożliwiający co najwyżej dwukrotne wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, złożenia poprawnych dokumentów oraz wyjaśnień. Tak ukształtowane granice i kompetencje działania organu stanowią w następstwie podstawę do jego działania w trybie § 18 ust. 5 rozporządzenia. Prawodawca nie pozostawił uznaniu organu możliwość rozpoznania wniosku w przypadku nieuzupełnienia braku zobowiązując go do odmowy przyznania pomocy. Przepis ten normuje sytuację obligatoryjnego działania organu w sytuacji nieskutecznego uzupełnienia braków wniosku. Jako regulacja prawna szczególna – lex specialis, wyjątkowo nie może być poddana wykładni rozszerzającej, przez odejście od reguł wykładni językowej. W przeciwnym razie mogłoby dochodzić do nadużyć i działania contra legem wszak norma związana poprzez jej stosowanie stałaby się normą uznaniową.

W tym kontekście należy odwołać się do przytaczanego przez Sąd I instancji stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1405/11, że w przypadku gdy chociaż jeden z braków pomimo otrzymania ponownego wezwania do ich usunięcia nie został przez wnioskodawcę usunięty, stanowi to podstawę do odmowy przyznania pomocy. W konsekwencji wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy należy postrzegać jako prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Oceny tej nie zmienia, gdyż nie może, podnoszona przez kasatora okoliczność dostarczenia przez wnioskodawcę w dniu [...] maja 2014 r. pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę O. w dniu [...] maja 2014 r., gdyż nie było ono ostateczne w rozumieniu art. 16 K.p.a. Poza sporem jest, że w czasie jego złożenia organowi, czyli w ostatnim dniu upływu terminu do uzupełniania braków przysługiwało od niego odwołanie. Moc prawna pozwolenia na budowę w aspekcie jego prawomocności czy ostateczności wynika z mocy prawa i nie jest ocenna. Pojęcia wykonalności decyzji nie należy utożsamiać z jej ostatecznością. Normodawca posługuje się zarówno pojęciem decyzji wykonalnej, jak i decyzji ostatecznej, ale nie zamiennie, jak chciałby tego kastror. Art.130 K.p.a. wprowadza zasadę niewykonalności (niewykonywania) decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, po wtóre, zasadę bezwzględnej suspensywności odwołania, czyli wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji, od której wniesiono odwołanie w terminie. Te zasady nie mają zastosowania wyłącznie gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art.108 K.p.a.), czy tez jeżeli decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Ponadto decyzja podlega wykonaniu, co nie oznacza że jest ona ostateczna, przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron ( art.130 § 4 K.p.a.).

Zatem, w sytuacji w której wnioskodawca pomimo wezwania nie usunął w terminie wszystkich nieprawidłowości lub braków, pomocy nie przyznaje się, o czym wnioskodawcę informuje się na piśmie, podając przyczyny nieprzyznania pomocy. Przepis § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie daje organowi udzielającemu pomocy marginesu swobody w zakresie przyznania dofinansowania. W przypadku niewykonania przez wnioskodawcę wezwania w terminie przepis ten nakazuje organowi odmówić przyznania pomocy.

W tym miejscu wskazać należy na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "(...) Nie pozostaje w kompetencji wnioskodawcy możliwość podważania takich instrukcji oraz kwestionowanie obowiązków wynikających z zapisów znajdujących się na formularzu. Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z instrukcją, co oznacza, iż nie ma możliwości podważania go od strony formalnej(...)" – tak NSA w wyroku z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2187/14

Tym samym w przypadku, gdy przepisy szczególne wymagają uzyskania takiego pozwolenia w związku z realizacją operacji związanej z pracami budowlanymi – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie – kiedy jest ono wymagane zarówno przez rozporządzenie, tj. § 17 ust. 1 pkt 23, jak również przez Instrukcję wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, to nie sposób polemizować z organem i przyjąć jak chce tego kasator, że decyzja nie posiadająca przymiotu ostateczności winna być uznana przez organ za wypełniającą tę normę. Zatem działania Agencji, tj. wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy o ostateczne pozwolenie na budowę, były przeprowadzone zgodnie z prawem, podobnież jak dokonana ocena skutków prawnych jego nie uzupełnienia.

Ponadto, zasadne jest wskazanie, na co także zwrócił uwagę Sąd meritii, iż skarżący składając wniosek o przyznanie pomocy złożył oświadczenie o znajomości zasad przyznawania pomocy określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 139, poz. 883 z późn. zm.) oraz wymagań uszczegółowionych w Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, w tym zasad refundacji kosztów kwalifikowalnych określonych we wniosku, poniesionych w związku z realizacją operacji oraz zasad udzielania zaliczek.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.