Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Olesińska Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi kasacyjnej D. R. Z. G. W. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 473/21 wydanego w sprawie ze skargi D. R. Z. G. W. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 473/21; 2. oddala skargę, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. R. Z. G. W. w B. kwotę 477 zł (czterysta siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Burmistrz S. K., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie linii elektroenergetycznej kablowej SN 15 KV oraz wymianie stacji transformatorowej wraz z odcinkami nn 0,4 KV w ramach przebudowy odcinka sieci napowietrznej na kablową od słupa 127/8 do stacji "[...] I" wyprowadzenie z GPZ S. K. "linia 15 KV [...] - C." w miejscowości I. gm. S. K. na działkach o numerach ewid.: [...] obręb geodezyjny nr [...] I. gm. S. K..

Odwołanie od tej decyzji wniósł D. B. ("Skarżący", "Strona"). Zarzucając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem procedury określonej w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm. dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej jako: "k.p.a.").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2021r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnianiu organ podał, że zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (ust. 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (ust. 2). Z kolei na podstawie art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania oraz termin jego wniesienia. Dalej wskazano, że ewentualna kontrola zachowania terminu do wniesienia odwołania może nastąpić po rozstrzygnięciu przez organ kwestii jego dopuszczalności. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie wystąpiła okoliczność braku legitymacji do wniesienia odwołania przez D. B.. W niniejszej sprawie wystąpił obowiązek uzgodnienia przed wydaniem decyzji, jej projektu, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej [...] – w tym przypadku z D. B.. A zatem odwołujący występuje w postępowaniu jako organ współdziałający w rozumieniu art. 106 k.p.a. Organ podkreślił, iż zarówno w orzecznictwie jak i nauce prawa administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego nie może być jednocześnie stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 1971/93 (Wokanda 1994 nr 6 str. 34), stwierdził, że jeżeli organ jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd podkreślił, iż rola organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być on - jako osoba prawna (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) - stroną tego postępowania i wówczas będzie bronił swojego interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W zakresie, w jakim dany organ wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że organ administracji publicznej może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, czy organu współdziałającego, a innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1276/14 - CBOSA).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo NSA, że kwestia wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu może być podnoszona, jako przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., przez stronę postępowania bądź stanowić podstawę wznowienia postępowania z urzędu (art. 147 k.p.a.)

W skardze do tut. Sądu Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skutkujące naruszeniem art. 28 tej ustawy. Wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono tak, jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a u.p.z.p., decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej [...] w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego właściwe jest P. P.. Wskazano przy tym, że w przedmiotowej sprawie, ze względu na planowane przejście Linii kablowej SN 15 kV przez wody powierzchniowe płynące (dz. nr [...]), dla przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące przewodów w rurociągach osłonowych - zgodnie z art. 389 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.). Skarżący

wskazał na obowiązek uzgodnienia przed wydaniem przez B. K. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jej projektu, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej [...] - w tym przypadku z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B.. Skarżący zarzucił niedopełnienie tego obowiązku przez B. K., co spowodowało że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w; B. nie uczestniczył nie z własnej winy w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza [...]

[...] jako organ współdziałający - uzgadniający w trybie przewidzianym w art. 106 § 1 k.p.a. Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. występował on jedynie jako strona postępowania, o której mowa w art. 28 k.p.a., z uwagi na to, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie częściowo na działce nr [...], obręb I., gm. S. K., która stanowi grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Skarżący powołał się w szczególności na art. 211 ust. 2, art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 216 ust. 1 i 3, 240 ust. 3 pkt 9 i art. 258 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne oraz protokół zdawczo-odbiorczy podpisany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. i Marszałka Województwa [...], wskazując, że śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa, a prawa właścicielskie w odniesieniu do tych wód wykonują ody [...]. Grunty pokryte tymi wodami stanowią własność właściciela tych wód (Skarbu Państwa), a gospodarują tymi gruntami [...] prawa właścicielskie wykonują regionalne zarządy gospodarki wodnej, w okolicznościach sprawy, w odniesieniu do działki nr [...] -

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w B.. Skarżący zwrócił uwagę, że z powodu niedokonania przez B. K. tego uzgodnienia, sytuacja taka rodzić będzie wątpliwości interpretacyjne dalszych etapach budowlanego procesu inwestycyjnego i w efekcie może doprowadzić do bezpodstawnego zwolnienia inwestora z ciążącego na nim obowiązku przewidzianego w art. 389 pkt 9 ustawy Prawo wodne – tj. obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące przewodów w rurociągach osłonowych, dalej przyjęcie nieadekwatnych rozwiązań technicznych skutkujących uszkodzeniem dna lub brzegów. Skarżący podniósł również w szczególności, że nie uczestniczył w postępowaniu, nie otrzymał zawiadomienia o jego wszczęciu, co uniemożliwiło mu zwrócenie uwagi B. K. na istotne okoliczności. Zwrócił przy tym uwagę, iż wznowienie postępowania nie nastąpiło z urzędu mimo dość znacznego upływu czasu oraz iż inwestor nie wystąpił o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021r, które wpłynęło do Sądu po wydaniu wyroku w sprawie Skarżący podtrzymuje swoje stanowisko polemizując z treścią odpowiedzi na skargę.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021r. sygn. akt II/Bd 473/21 Sąd oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia:

I. prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 212 ust. 1 w zw. z art. 240 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, iż Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania podczas gdy z przywołanych przepisów wynika, iż Skarżący jako Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. działa jako podmiot wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do śródlądowych wód płynących, będących częścią wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa.

- błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r. poz. 741, ze zm.) w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, iż Skarżący w sprawie objętej skargą kasacyjną ma przymiot organu współdziałającego.

II. przepisów postępowania :

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. , art. 134 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku dostrzeżenia przez WSA w Bydgoszczy , podczas kontroli zaskarżonego postanowienia wady logicznej skutkującej pozbawieniem Skarżącego jakichkolwiek praw w sprawie pomimo, iż przysługuje Skarżącemu przymiot strony , gdyż ma interes prawny w sprawie a nadto nie można uznać, iż w przedmiotowej sytuacji Skarżący był organem współdziałającym,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. mających moc zasad prawnych mocą których organy administracji publicznej powinny działać na podstawie przepisów prawa stojąc w toku postępowania na straży praworządności.

Wobec tak podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest przy tym niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 1867/17).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie treścią art. 179a z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021r., sygn. akt II SA/Bd 473/21, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że uczestnicy postępowania: [...] sp. z o.o., M. K., M. H., A. N., P. P., B. K., z uwagi na brak doręczenia odpisu skargi oraz odpowiedzi na skargę zostali pozbawieni udziału w postępowaniu i możliwości obrony swoich praw. Pozbawienie uczestników postępowania działających na prawach strony postępowania sądowoadministracyjnego możności obrony ich praw obligowało Sąd do uchylenia, w ramach tzw. autokontroli, wyroku tut. Sądu z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 473/21 i ponownego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe a podniesione przez Stronę argumenty nie mogą odnieść spodziewanego skutku. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest ustalenie czy Skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Posiadanie interesu prawnego pozwoliłby Skarżącemu na złożenie odwołania od decyzji wydanej przez B. K.. Według organów, brak interesu prawnego wnioskodawcy uzasadniał zastosowanie wobec złożonego przez Skarżącego odwołania przepisu art. 134 k.p.a. który stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (...). Brak przymiotu strony jest podstawą do wydania opartego na tym przepisie postanowienia. Oznacza, że tylko podmiot którego sfery prawnej dotyczy decyzja administracyjna ma prawo do złożenia odwołania od tej decyzji. O takim kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia odwołania świadczy treść art. 127 k.p.a. – od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Podsumowując, tylko strona postępowania czyli zasadniczo adresat decyzji administracyjnej, ma prawo złożyć od niej odwołanie. W przypadku gdy żądanie to nie pochodzi od strony, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Definicję strony postępowania administracyjnego wyraża art. 28 k.p.a., którego konstrukcja wykorzystuje wyrażenie interesu prawnego. Stroną jest ten kto taki interes wykazuje. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ badając czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych, nie istniejących w chwili wydawania decyzji. Interes prawny to rzeczywiście a nie potencjalnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes o którym mowa w art. 28 k.p.a. powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego.

W niniejszej sprawie odwołanie dotyczyło decyzji B. K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. powinna zostać wydana po uzgodnieniu m.in. z organami właściwymi w sprawach melioracji wodnych.

Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia w rzeczy samej jednej tylko kwestii, a mianowicie, czy D. B., który w świetle powołanego przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. będąc organem współdziałającym, w rozumieniu przepisu art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu przez Burmistrza Gminy S. K. decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, posiada również w tym postępowaniu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ współdziałający, działający w trybie art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, str. 591). Powyższy pogląd jest także ugruntowany w orzecznictwie sądowym. I tak np. w wyroku NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 1971/93 ("Wokanda" 1994, nr 6) przyjęto, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, że w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają. (vide: wyr. NSA z dnia 15 lipca 2008r., II GSK 246/08.). Powierzenie organowi administracji publicznej kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy też przyznanie organowi kompetencji do dokonywania uzgodnienia decyzji w trybie art. 106 § 1 k.p.a, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05 – CBOSA, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 1201/16). Z uwagi na powyższe D. B. nie mógł skutecznie wnieść odwołania od decyzji B. K., bowiem nie posiadając statusu strony w tym postępowaniu nie mógł skutecznie doprowadzić do uruchomienia postępowania odwoławczego.

Ponadto podkreślić należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Dyrektor Zarządu [...] w I. (wbrew twierdzeniom skargi) dokonywał uzgodnienia projektu decyzji w zakresie melioracji wodnych, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (postanowienie z dnia [...] listopada 2020r., [...]), po uprzednim przekazaniu przez [...] pisma B. K.. Ponadto korespondencję w sprawie, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak również decyzję organu pierwszej instancji kierowano do P. P. Zarząd [...]. W świetle powyższego oraz zarzutów podniesionych w skardze zasadnym jest odwołanie się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu orzeczenia NSA z dnia 26 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1276/14, który stwierdził, iż pozycja organu uzgadniającego nie uległa zmianie w późniejszym czasie z tego względu, iż dokonywał uzgodnienia w określonym zakresie (art. 53ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.) a w odwołaniu od decyzji ustalającej warunki zabudowy podnosi kwestie objęte innymi przepisami (art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p.).

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 179a w zw. z art. 182 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w pkt 2 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podstawą rozstrzygnięcia o kosztach był art. 179a p.p.s.a.