Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą G. w Ł. na działanie Burmistrza S. w przedmiocie niezapewnienia dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z przepisami , p o s t a n a w i a: odrzucić skargę;

A. W. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: G. w Ł. wniosła do tut. Sądu Administracyjnego skargę na Burmistrza S. w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowanie przestrzenne", zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2020, poz. 1916; dalej: "rozporządzenie MRPiT") oraz pkt 2.2. i 2.3 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, a także § 7 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022, poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. 2021, poz. 214; dalej: "u.i.i.p.").

Skarżąca wskazała, że Burmistrz nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy S., spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami prawa, bowiem zbiór ten nie zawiera dwóch wymaganych elementów, tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze schematem GML. Wyżej opisane zaniechanie Burmistrza, w ocenie skarżącej narusza jej prawa materialne, pozbawiając ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. 2021, poz. 1641; dalej: "u.o.d."). Skarżąca wyjaśniła, że nieudostępnianie przez Burmistrza pełnych danych, w sposób zgodny z prawem, skutkuje ponoszeniem przez nią wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez nią działalności, świadczącej usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi aktami planistycznymi, lub z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia takich aktów, a także studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z obszaru całej Polski. Zapewnienie przedmiotowego dostępu służy głownie inwestorom. Końcowo skarżąca wyjaśniła z jakich względów pozyskanie przedmiotowych danych jest obecnie bardziej kosztowne, niż gdyby dane te zostały udostępnione w sposób zgodny z ww. przepisami.

Do skargi dołączone zostało wezwanie z dnia 22 lipca 2022r. do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2022, poz. 559; dalej: "u.s.g."), wzywające Burmistrza S. do zapewnienia dostępu do przedmiotowych danych przestrzennych w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wezwania oraz ponowne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 10 sierpnia 2022r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie w przypadku uznania, że sprawa objęta skargą należy do właściwości sądu administracyjnego o oddalenie skargi. W ocenie organu zakwalifikowanie przez skarżącą czynności polegających na tworzeniu oraz prowadzeniu zbiorów danych przestrzennych zgodnie ze sposobem określonym w rozporządzeniu z dnia 26 października 2020r., do katalogu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jest błędne.

Pismem z dnia 31 października 2022 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi organu na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że organ nie zapewnia bezpośredniego dostępu poprzez usługę pobierania WFS do kompletnego zbioru danych przestrzennych, zawierającego trzy, a nie tylko jeden obiekt przestrzenny. Do pisma skarżąca załączyła m.in. skierowane do niej zawiadomienie Ministra Rozwoju i Technologii o sposobie załatwienia skargi z dnia [...] lipca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Rozpatrując niniejszą sprawę w kontekście powyższych przesłanek należy uznać, że skarga złożona przez skarżącą podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 329.; dalej "p.p.s.a."). Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 tej ustawy.

Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 p.p.s.a. Chodzi tu o: decyzje administracyjne (pkt 1), określone postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (pkt 2), a także w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (pkt 3), inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z pewnymi włączeniami (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Ponadto sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają w również sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Ponadto art. 101a u.s.g. formułujący podstawę prawną skargi na bezczynność organów gminy (tj. gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich), ustanawia odrębną kompetencję sądu do kontroli bezczynności organów, wobec przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37.).

Kontroli legalności w niniejszej sprawie skarżąca poddała postępowanie Burmistrza S. polegające, jej zdaniem, na braku zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania Gminy S., wymaganych obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, pomimo wymogu ustawowego, zbiór danych przestrzennych nie zawiera dwóch, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa, elementów (obiektów przestrzennych), tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego.

Rozpoznając przedmiotową sprawę rozważenia wymagało przede wszystkim to, czy określony przez skarżącą przedmiot skargi, tzn. prowadzenie przez organ administracji publicznych zbiorów danych związanych z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w ustawie o infrastrukturze informacji przestrzennej może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

W rozumieniu powołanego wyżej przepisu, za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie można uznać sposobu utworzenia i prowadzenia zbiorów danych przestrzennych, jak również ich merytorycznej zawartości. Udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma bowiem charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

Przez dane przestrzenne rozumie się dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego (art. 3 pkt 1 u.i.i.p.). Opisane metadanymi zbiory danych przestrzennych oraz dotyczące ich usługi, środki techniczne, procesy i procedury, które są stosowane i udostępniane przez współtworzące infrastrukturę informacji przestrzennej organy wiodące, inne organy administracji oraz osoby trzecie, stanowią tzw. infrastrukturę informacji przestrzennej (art. 3 pkt 2 u.i.i.p.), której zasady tworzenia oraz użytkowania określa u.i.i.p. (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.i.i.p.). Infrastruktura ta obejmuje zbiory danych przestrzennych odnoszące się do terytorium RP lub z nim powiązane, występujące w postaci elektronicznej, należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do u.i.i.p. (wedle rozdziału 3 pkt 4 tego załącznika tematem takim jest zagospodarowanie przestrzenne) oraz utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane (ewentualnie przez osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury), o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.i.i.p.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 782; dalej: "nowelizacja"), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych. Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. dodanym w dniu 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Wedle art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu MRPiT, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

W ocenie sądu ww. obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ani też inna czynność, których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Sankcjonowanie bezczynności organu dotyczy wyłącznie powierzonych mu kompetencji spraw indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka konkretyzacji stosunku administracyjnego. Taki obowiązek organu nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności przesądzające o jego realizacji, nie są skierowane do określonego adresata. Jest to zatem obowiązek o charakterze generalnym, z którym nie jest skorelowane żadne indywidualne uprawnienie skarżącej, np. do żądania opublikowania określonych treści w zbiorze danych przestrzennych, bądź zmiany sposobu lub formatu publikacji danych już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, że czynności podejmowanych przez organ w wyżej opisanym zakresie, nie można określić jako władczych. W szczególności uprawnienia takiego nie formułuje art. 5 u.o.d., na który powołuje się skarżąca, normujący ogólną zasadę, że każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Jest to publiczne prawo podmiotowe, które gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu, którym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej korzyści. Sięga ono zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej, leżące u podłoża prawa do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2019 r., II SAB/Wa 341/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Prawo to podlega ochronie na gruncie u.o.d. oraz w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek podmiotu zainteresowanego, w trybie przepisów u.o.d. (rozdział 9).

W konsekwencji uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych, nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (a przy tym i ewentualne zaniechania) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą (zob. postanowienia WSA w Gdańsku: z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 92/22, z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22; WSA w Białymstoku z dnia: 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 658/22 i II SA/Bk 663/22; WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 233/22, CBOSA), nieprawomocne wydane w podobnej sprawie zainicjowanej przez skarżącą).

Ze względu na lakoniczne i nieprecyzyjne sformułowanie przedmiotu skargi przez skarżącą, została ona przez sąd zakwalifikowana jako skarga na działanie Burmistrza, bowiem taką procesową formę powinna była przybrać (na co wskazał w odpowiedzi organ). Chodzi tu o skargę powszechną (obywatelską) składaną w trybie przepisów działu VIII k.p.a. pt. "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi może być w szczególności: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.). Skarga taka może zatem zawierać krytykę nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, zarzuty wadliwej działalności organu, lub też wyrażać niezadowolenie z jego pracy, czy też wytykać zaniechania i inne nieprawidłowości. Prawo wniesienia tego rodzaju skargi stanowi realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, a działania podejmowane przez organ nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Jak stanowi przy tym art. 223 § 1 k.p.a. organy państwowe rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości, którą pomocnicza określa art. 229 k.p.a. Zarówno sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi, pozostaje natomiast poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Działania oraz zaniechania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg, nie mieszczą się bowiem w zakresie kontroli sądowej, podobnie jak bezczynność lub przewlekłość działania organów w załatwieniu takiej skargi.

W tym stanie sprawy skargę należało odrzucić, o czym sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.