Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi T. S. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane karty adresowej zabytku nieruchomego położonego przy ul. K. (działka ew. nr [...] obr. [...]) I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz T. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane 14 lutego 2011r. w zakresie włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku mieszkaln-gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] w Z. - obr. [...] dz. ewid. nr [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków, zarzucając naruszenie:

- art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 z zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 dalej u.o.z.o.z.), polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu poprzez:

- bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek w sytuacji gdy nie posiada on cech zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2;

- uznanie budynku za zabytek/włączenie karty do GEZ bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności wyjaśniających, czy budynek spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku oraz bez udokumentowania choćby w sposób zwięzły tych czynności/okoliczności uzasadniających objęcie go forma ochrony ze względu na posiadane wartości.

- § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, poprzez zaniechanie obowiązku sporządzenia/zgromadzenia jakiejkolwiek dokumentacji na dowód posiadania przez budynek wartości zabytkowych "uzasadniających treść w karcie adresowej zabytku", jak również obowiązku wypełnienia rubryk karty adresowej, a w szczególności rubryki "historia i opis wartości". '

- § 18b w/w rozporządzenia poprzez zaniechanie obowiązku zawiadomienia właścicieli o zamiarze włączenia, a następnie o włączeniu do GEZ, które to uchybienie doprowadziło do naruszenia art. 64 ust 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności i zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący wezwał Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne wyłączenie z GEZ karty adresowej spornego budynku. Wezwanie nie zostało przez Burmistrza Miasta Zakopanego uwzględnione. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 8.12.2025 roku organ wskazał m.in. na następujące cechy budynku przesadzające o jego wartościach zabytkowych:-Budynek gospodarczy w zagrodzie dwubudynkowej z 1903 roku powstał przy ulicy [...]. Jest to przysiółek we wschodniej części Z. na północnym brzegu Z. u P. G. gdzie w większości występuje zabudowa rolnicza. Budynek gospodarczy z 1903 roku założony jest na rzucie prostokąta. Zabytkowy budynek gospodarczy wchodzący w skład zagrody dwubudynkowej z 1903 wykonany jest w drewnianej konstrukcji zrębowej z ostatkami - węgłami. Ostatkami nazywa się wystające poza obrys budynku końce belek. Kształt belek i ich wielkość jest zróżnicowana, w tym wypadku są to belki prostokątne ze ściętą krawędzią oraz belki półokrągłe, łączone na wpusty. Materiałem budowlanym wykorzystywanym powszechnie do wznoszenia budynków mieszkalnych oraz budynków gospodarczych (budownictwo ludowe Podhala) było drewno świerkowe. Dach zabytkowego budynku gospodarczego jest dwuspadowy kryty blachą trapezową, przyozdobiony na szczytach promienistym "słoneckiem" czyli wąskimi listwami ozdobnymi przybijanymi promieniście w obrębie dachu półszczytowego nad charakterystycznymi ślepymi okienkami z wyższki. Do budowy budynku gospodarczego tworzącego zagrodę wykorzystano dostępne na miejscu materiały budowlane, jak drewno, co wpłynęło na technikę budowy i sposób wykończenia.

Skarżący wskazał, iż kwestionuje zarówno określoną przez organ datę postania budynku, jak i charakterystyczność/odmienność jego formy. Określony w ww. odpowiedzi oraz w karcie adresowej czas powstania budynku jako 1903r. znacząco rozmija się z rzeczywistym czasem powstania budynku, który według przekazów rodzinnych został wybudowany tuż przed wybuchem wojny- w latach ok. 1938-39.

Budynek swoją formą i skąpym wystrojem reprezentuje setki podobnych budynków wznoszonych na Podhalu w w/w okresie, sam zaś fakt posiadania przez budynek drewnianych ścian w konstrukcji zrębowej nie jest wystarczający do uznania go za zabytek, bowiem tego rodzaju ściany stosowane są w budynkach licznie również współcześnie, co sprawia, że argument w postaci potrzeby ochrony historycznej technologii/konstrukcji czy materiału budulcowego również nie znajduje uzasadnienia. W tym stanie rzeczy uznanie budynku za zabytek, jako nie uzasadnione rzeczywistymi wartościami zabytkowymi stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności. Ponadto budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym. Ławy kamienne ze znacznymi ubytkami i osiadające, w belce podwalinowej jak również wszystkich pozostałych belkach konstrukcji zrębowej dawnych pomieszczeń inwentarskich widać obecność pleśni, grzybów i żerujących owadów oraz zaawansowany proces butwienia drewna, w tym w szczególności obejmujący osłabione demontażem i powtórnym montażem narożniki/miejsca konstrukcyjnych powiązań belek. Ponadto cześć gospodarcza budynku nosi wyraźne cechy utraty stateczności konstrukcji -wszystkie elementy konstrukcyjne budynku są zdegradowane w stopniu na dzień dzisiejszy grożący zawaleniem, a jednocześnie uniemożliwiającym przeprowadzenie remontu, bez konieczności wymiany, co najmniej 90% drewnianej substancji.

Budynek reprezentuje setki podobnych budynków wznoszonych na Podhalu w w/w okresie, a jego forma, skąpy wystrój wręcz typowe/sztampowe dla okresu późnych lat 30-tych, są reprezentowane wciąż bardzo licznie zarówno w samym Z., jak i na obszarze Podhala, sam zaś fakt posiadania przez część mieszkalną budynku drewnianych ścian w konstrukcji zrębowej nie jest wystarczający do uznania go za zabytek, bowiem tego rodzaju ściany stosowane są w budynkach licznie również współcześnie, co sprawia, że argument w postaci potrzeby ochrony historycznej technologii/konstrukcji czy materiału budulcowego również nie znajduje uzasadnienia.

W świetle powyższego budynek nie spełnia definicji zabytku zarówno ze względu na czasookres jego powstania, jak i z uwagi na brak posiadania jakichkolwiek wartości zabytkowych:- budynek nie posiada wartości historycznej, nie upamiętnia bowiem ani zdarzenia historycznego, ani osoby ważnej dla kraju lub społeczności lokalnej.

- budynek nie posiada wartości naukowej czy artystycznej nie jest unikatowy pod względem stylowym, architektonicznym, konstrukcyjnym, czy wystroju rzeźbiarskiego,

budynek nie jest dziełem znanego architekta.

Organ również w dacie opracowywania karty poczynił ustalenia co do wartości zabytkowych budynku w sposób dowolny i nieuzasadniony, bowiem opracowana karta

adresowa budynku nie zawiera informacji o wartościach zabytkowych budynku (brak jakichkolwiek informacji w rubryce "historia i opis wartości"). Sporny budynek nie jest objęty ochroną konserwatorską poprzez ujęcie w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej WEZ), zatem nie istniał/nie istnieje obowiązek jego włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z., natomiast oceny jako wartości architektonicznej, czy historycznej wymaganej do uznania go za zabytek, jak wynika z powyższego organ nie dokonał nawet w sposób pobieżny. Uznanie naszego budynku za zabytek, wiążące się z pozbawieniem możliwości jego rozbiórki i zastąpienia go zabudową dopuszczoną obowiązującym planem miejscowym, i stanowi nadmierne i nie uzasadnione rzeczywistymi wartościami zabytkowymi ograniczenie prawa własności.

Ponadto w przypadku ewentualnego uznania, że skarga została złożona z przekroczeniem terminu, wniesiono o uznanie, iż nastąpiło to bez winy skarżącego i o

merytoryczne rozpoznanie skargi. Skarżący nie był bowiem nigdy powiadomiony o fakcie objęcia budynku ochroną konserwatorską , jak również pouczony przez organ o

możliwości zaskarżenia arbitralnego jego stanowiska, co do posiadania przez budynek wartości zabytkowych do niezależnego i niezawisłego sądu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż pierwsza karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 6.12.2008r. przez dyplomowanego konserwatora zabytków architektury, historyka sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyka i teoretyka architektury, pracownika naukowego Muzeum Tatrzańskiego w Z.. Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 11.12.2018r. przez także utytułowaną osobę - absolwentkę Uniwersytetu M. K. w T. na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę Zabytków w Z. G. licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury. Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek ustawowego kryterium zabytku posiadania wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego/znowelizowanego rozporządzenia, w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza;

Do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie, i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do GEZ/WEZ. Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do spornego budynku z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" w rozumieniu § 18 a ust. 1 w/w rozporządzenia -nie zachodził bowiem żaden z warunków sporządzenia karty nowej, jakimi są: konieczność zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych. Karta z 2018r. zawiera jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie. Karta wykonana została przez specjalistę z wieloletnim doświadczeniem, która oceniając wartości zabytkowe budynku, utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej, poprzez pozostanie przedmiotowego budynku w GEZ, tym samym potwierdzając, że budynek nie utracił cech zabytku.

Nadto w 2011r, nie zamieszczano historii, opisu i wartości ani stanu zachowania i postulatów dot. konserwacji. Ta zmiana nastąpiła z dniem 19.10.2019r. Ochrona zabytku poprzez wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków jest ochroną o znacznie niższym reżimie niż wpis do rejestru, który chroni całą ocalałą oryginalną substancję oraz formę, układ pomieszczeń itp. Ochrona poprzez wpis do GEZ nie wyklucza przebudowy, jak również rozbudowy budynków, wymiany nawet w znacznym stopniu zużytej substancji, modernizacji wnętrz, przebudowy układu funkcjonalnego, itp. Zatem, możliwa jest przebudowa z rozbudową oraz gruntowny remont budynku, a głównym powodem dla którego Skarżący zwrócił się do tut. organu o wykreślenie go z ewidencji jest fakt, że obowiązujące plany miejscowe dopuszczają również na działkach lokalizacji zabytku nową zabudowę o znacznej intensywności (jak np.: dla spornej działki powierzchnię zabudowy do 30% jej powierzchni oraz wysokość budynków ok. 13 metrów, która może zostać zrealizowana jedynie po "pozbyciu" się zabytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności czynności materialno-technicznej, jaką było włączenia karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego – budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego przy [...] w Z. - obr. [...] dz. ewid. nr [...] do gminnej ewidencji zabytków Miasta K..

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarżący zachował termin do złożenia skargi, której to okoliczności organ nie kwestionował. Należy również wziąć pod uwagę w zakresie ewentualnego restrykcyjnego badania zachowania terminu, iż dotychczasowy brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 u.o.z.o.z., prowadzący de facto do założenia, że skarżący mógł założyć, że nie obowiązuje go termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., oznacza iż niniejszą sprawę należało rozpoznać merytorycznie na co wskazuje obecnie obowiązująca linia orzecznicza (por. postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt: II OSK 1051/24.

Następnie przechodząc do oceny zarzutów skargi, w ocenie sądu, zaskarżona czynność została podjęta wadliwie.

O ile skarżony organ zarówno w odpowiedzi na skargę jak i na rozprawie szeroko argumentował kwestię spełniania przez sporny budynek cech zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., to ocenie Sądu podlega obecnie tylko zaskarżona czynność Burmistrza Miasta Zakopane dokonana 14 lutego 2011r. polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego – budynku usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w Z. - obr[...] dz. ewid. nr [...] do gminnej ewidencji zabytków Miasta K.. W zaskarżonym trybie podjęcia tej czynności Sąd ocenia ją w pierwszej kolejności pod względem formalnym, a zatem czy została należycie przeprowadzona procedura włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego do ewidencji gminnej w dniu dokonania tej czynności. W sytuacji naruszenia tych wymogów kwestia oceny czy sporny budynek stanowi zabytek w rozumieniu w/w ustawy jest bez znaczenia dla sprawy.

Należy bowiem wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. (sygn. akt P 12/18), stwierdził, iż przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają bowiem ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które byłyby sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału niedopuszczalna jest sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się o zamiarze wpisania jej przez organ do GEZ, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym ani zakwestionowania działań podejmowanych przez organ. Trybunał podkreślił, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. został zatem uznany za niekonstytucyjny w zakresie określonym przez Trybunał, a jego niekonstytucyjne rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Zgodnie zaś z normą wynikającą z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego ulega uwzględnieniu (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, a także R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, Rozdział II. 1.).

W rozpoznawanej sprawie Burmistrz Miasta Zakopane, dokonując czynności ujęcia budynku w ewidencji gminnej, nie zapewnił czynnego udziału właściciela tego obiektu w postępowaniu. Nie mógł on kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych, czy też zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jego prawa własności. Właściciel nieruchomości nie tylko bowiem nie był odpowiednio powiadomiony o trwającym procesie poprzedzającym dokonane spornej czynności, ale też i później nie mógł de facto poznać motywów ujęcia ww. nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków K. oraz polemizować z dokonanymi ustaleniami, formułować wniosków dowodowych, w końcu - w inny dopuszczalny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności.

Ponadto w zakresie treści karty adresowej, choć została poprawnie wypełniona pod względem formalnym (k.23) to nie można pominąć, że zostały jednak stwierdzone rozbieżności co do wskazanej daty powstania spornego budynku – budynek datowany jest na 1928r. kiedy na karcie adresowej z 2018r. wskazuje się na czas powstania jako 1903r. Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2026r. Miejski Konserwator Zabytków oświadczył, iż data powstania obiektu jest inna niż w karcie, a budynek został umieszczony w GEZ ze względu na połączenie w nim funkcji gospodarczej i mieszkalnej. Powyższe rozbieżności musza być jednoznacznie wyjaśnione. Ponadto w orzecznictwie obowiązuje powszechnie przyjęty pogląd, iż nawet w przypadku tzw. "starych" kart sporządzanych wg dawnego rozporządzenia z materiału dowodowego winno w sposób jednoznaczny wynikać, że dana nieruchomość nosi cechy zabytku (jest to zabytek). Włączenie karty zabytku do ewidencji gminnej, wojewódzkiej musi bowiem wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Skoro organ stoi na stanowisku, że obiekt ma zabytkowy charakter powinien kartę sporządzić w taki sposób, aby ten zabytkowy charakter odzwierciedlała (por. wyrok WSA w Krakowie z 9.01.2024r. sygn. I SA/Kr 1361/23). W kontrolowanej sprawie ze sporządzonych kart oprócz dat powstania, zresztą rozbieżnych nie wynikają takie cechy.

Zatem nie przesądzając o możliwości, lub jej braku, włączenia tej nieruchomości do GEZ należy wskazać, że powodem stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności było naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ, niniejszy wyrok stwierdzający bezskuteczność zaskarżonej czynności z 14 lutego 2011r. nie przesądza zatem kwestii, że sporny budynek nie stanowi zabytku.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się wpis od skargi - 200 zł.