Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Przewidziana w art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym skarga na niedotrzymanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego terminu określonego w art. 18 tej ustawy nie jest skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenia postępowania, o której mowa w art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy, wbrew przepisom prawa, na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie powoduje, że strony są pozbawione możności obrony swych praw.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej inicjatora referendum reprezentowanego przez E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 129/17 w sprawie ze skargi inicjatora referendum reprezentowanego przez E. K. na niedotrzymanie przez Radę Gminy K. terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz E. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 19 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 129/17, wydanym na posiedzeniu niejawnym, rozpoznając skargę inicjatora referendum lokalnego ("grupy co najmniej 15 obywateli") reprezentowanego przez E. K. na niedotrzymanie przez Radę Gminy K. terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum dotyczącego połączenia gminy K. z gminą Miasta R., odrzucił wniosek o przeprowadzenie referendum.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że wniosek o przeprowadzenie referendum spełniał wszystkie ustawowe wymogi poza jednym, mianowicie pytanie zawarte we wniosku o przeprowadzenie referendum o treści "Czy jesteś za połączeniem gminy K. z gminą Miasto R.?" nie było zgodne z prawem. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w związku z tak sformułowanym pytaniem nie można mieć pewności, czy referendum ma mieć charakter opiniodawczy, czy wiążący. Zdaniem tego Sądu takie pytanie sugeruje, że jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym to dojdzie do połączenia gmin. W związku z tym wskazał, że w aktualnym stanie prawnym do połączenia gmin dochodzi na skutek rozporządzenia Rady Ministrów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z pytania postawionego w referendum w sprawie połączenia gmin powinno wynikać, że wynik rozstrzygający w takim referendum nie powoduje zmiany granic gmin. Ponadto - jak stwierdził - organizator referendum powinien poinformować biorących w nim udział, w jaki sposób jego wynik przełoży się na połączenie gmin, zaś pytanie referendum nie może w najmniejszym stopniu sugerować, że wynik rozstrzygający referendum samodzielnie będzie decydować o połączeniu gmin. Sąd pierwszej instancji zwrócił przy tym uwagę na art. 65 ustawy o referendum lokalnym, w którym stanowi się, że jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Dalej wywiódł, że w przypadku pytania referendum o treści "Czy jesteś za połączeniem gminy K. z gminą Miasto R.?" organizator referendum nie dostarczył wymaganych informacji o ewentualnych skutkach referendum, w tym przede wszystkim o tym, że jego wynik nie będzie automatycznie powodował połączenia gmin. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest też wiadomo, jak rada gminy miałaby zrealizować wynik referendum, w szczególności, czy byłby on wiążący i tym samym rodził obowiązek skierowania do Rady Ministrów wniosku o połączenie gmin, czy też miałby jedynie charakter konsultacyjny. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pytanie referendum nie odpowiada warunkom określonym w art. 4c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie określa w sposób szczegółowy proponowanych zmian w podziale terytorialnym państwa. Mianowicie "nie wyjaśnia przy uwzględnieniu przepisów ustawy (...) o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (...) rzeczywistych skutków połączenia gminy K. z gminą Miasta R.". Sąd stwierdził, że mieszkańcy biorący udział w referendum mają prawo wiedzieć, jak połączenie tych gmin odbije się na dotychczasowym podziale terytorialnym państwa, a w szczególności, jakie skutki przyniesie dla istnienia gminy, w której mieszkają.

W skardze kasacyjnej inicjator referendum zarzucił naruszenie:

- art. 170 Konstytucji RP w zw. z art. 4c ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie i uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty,

- art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym w zw. z art. 4c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o przeprowadzenie referendum zawierał nieprawidłowo sformułowane pytanie, które nie określało szczegółowo proponowanych zmian w podziale terytorialnym państwa,

- art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie referendum,

- art. 4c ust. 1, 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że pytanie zawarte we wniosku o przeprowadzenie referendum wprowadzało w błąd co do charakteru referendum.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że Rada Gminy K. dopuściła się bezczynności, polegającej na niedotrzymaniu terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum albo o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie zachodzi nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji z powodu pozbawienia stron możności obrony ich praw, gdyż sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym, mimo że brak było do tego podstaw prawnych (art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Z akt sądowych, w szczególności z zarządzenia z 18 października 2017 r. (karta 37), wynika, że podstawą rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym był art. 119 pkt 4 p.p.s.a., czyli przypadek, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sprawa nie dotyczyła jednakże bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu tego przepisu. Przepis ten nawiązuje bowiem do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Takiej zaś skargi w rozpoznawanej spawie nie wniesiono. Podstawą wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie nie jest żaden przepis art. 3 § 2 p.p.s.a., lecz art. 3 § 3 tej ustawy w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 400 ze zm.), w którym stanowi się, że jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego inicjatora referendum na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum oraz na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18 powołanej ustawy. Przewidziana w art. 20 ustawy o referendum lokalnym skarga na niedotrzymanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego terminu określonego w art. 18 tej ustawy nie jest - jak wynika z dosłownego brzmienia przepisu - skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto skutki wyroku uwzględniającego taką skargę wskazują na istotną odmienność tej sprawy od sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W sprawie ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania co do zasady nie dochodzi, jak wynika z art. 149 p.p.s.a., do merytorycznego rozpoznania sprawy, w której doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania. Istota tego rodzaju spraw sprawdza się do ustalenia, czy doszło do bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ta okoliczność, czyli względna prostota tego rodzaju spraw, uzasadnia zresztą odstąpienie przez ustawodawcę od fundamentalnej zasady jawnego rozpoznania sprawy przez sąd. Natomiast, jak wynika z art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, w sprawie ze skargi na niedotrzymanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego terminu określonego w art. 18 tej ustawy sąd administracyjny rozpoznaje sprawę merytorycznie, a nie ogranicza się do ustalenia, czy sprawy nie załatwiono w terminie. Do takiego merytorycznego rozpoznania doszło też w rozpoznawanej sprawie.

To wszystko prowadzi do wniosku, że przewidziana w art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym skarga na niedotrzymanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego terminu określonego w art. 18 tej ustawy nie jest skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Powołany przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowił zatem podstawy do rozpoznania skargi w trybie uproszczonym. Nie było także innej podstawy wymienionej w art. 119 p.p.s.a. do rozpoznania sprawy w takim trybie.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym spowodowało, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie. Tym samym strony postępowania zostały pozbawione możności przedstawienia przed sądem swoich racji. Jednocześnie została naruszona zasada jawności postępowania przed sądem administracyjnym. Jawność rozpoznania sprawy przez każdy sąd jest zasadą konstytucyjną (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W odniesieniu do sądów administracyjnych jest ona wyrażona w art. 10 p.p.s.a., w którym stanowi się, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jawność postępowania przed sądem administracyjnym jest zatem zasadą o charakterze konstytucyjnym. Powoduje to, że wszelkie wyjątki od niej muszą być stosowane ściśle. Ponadto nie jest dopuszczalna ocena, czy naruszenie tej zasady mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu uznać należy, że rozpoznanie sprawy, wbrew przepisom prawa, na posiedzeniu niejawnym zamiast na rozprawie powoduje, że strony są pozbawione możności obrony swych praw. Podobnie przyjmuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego przy wykładni art. 379 pkt 5 k.p.c., który jest tak samo sformułowany jak art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (np. postanowienie SN z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I CSK 186/12 oraz wyrok SN z 10 lipca 1974 r., sygn. akt II CR 331/74).

Naczelny Sąd Administracyjny nieważność postępowania bierze pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Może ona zatem stanowić podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej niezależnie od tego, czy została powołana w skardze kasacyjnej. Wystąpienie nieważności postępowania powoduje też, że sprawa przed sądem pierwszej instancji powinna być rozpoznana ponownie w postępowaniu zgodnym z przepisami prawa. W związku z tym nie jest dopuszczalne odniesienie się przez sąd drugiej instancji do zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczących naruszenia prawa materialnego. Skoro bowiem postępowanie przed sądem pierwszej instancji było wadliwe, a wadliwość ta była na tyle istotna, że ustawodawca uznał, iż powoduje nieważność postępowania, to brak podstaw do dokonywania przez sąd drugiej instancji wiążącej prawnej oceny okoliczności sprawy. Niemniej w rozpoznawanej sprawie, w której zasadnicza kwestia sprowadza się do oceny, czy pytanie referendum zostało sformułowane zgodnie z przepisami prawa, należy zwrócić uwagę, iż NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 1236/16 rozważał, czy pytanie referendum o treści "Czy jesteś za dobrowolnym połączeniem gminy K. z Miastem R." nie narusza prawa. Z uwagi na podobieństwo tego pytania do pytania, które zostało sformułowane w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien do tego wyroku się odnieść.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Nadto, NSA na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od Gminy K. na rzecz E. K. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego NSA uwzględnił szczególny charakter rozpoznawanej sprawy, polegający na tym, że kognicja sądu administracyjnego w tej sprawie wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. W związku z tym, w myśl zdania ostatniego art. 3 § 3 p.p.s.a., w tej sprawie sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie o referendum lokalnym. Oznacza to m.in., że wyrok, którym odrzucono wniosek o przeprowadzenie referendum, należy uznać za wyrok o oddaleniu skargi w rozumieniu art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto koszty postępowania powinny być zwrócone pełnomocnikowi inicjatora referendum, a nie inicjatorowi referendum, gdy tym inicjatorem jest grupa co najmniej 15 obywateli. Przemawia za tym cel, który przyświecał ustawodawcy przy tworzeniu instytucji pełnomocnika inicjatora referendum, którym jest usprawnienie postępowania w sprawie przeprowadzenia referendum. W końcu NSA uznał, że na koszty postępowania składają się jedynie wynagrodzenie i wydatki pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustanowionego przez pełnomocnika inicjatora referendum, gdyż stosownie do art. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym postępowanie sądowe w sprawach referendum jest wolne od kosztów sądowych. Oznacza to, że uiszczony wpis sądowy od skargi kasacyjnej powinien być na podstawie art. 225 p.p.s.a. zwrócony przez Sąd pierwszej instancji z urzędu, jako różnica między kosztami pobranymi a kosztami należnymi.