II SA/Bk 443/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-09-10	
Data wpływu	2015-06-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Anna Sobolewska-Nazarczyk
Małgorzata Roleder
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2967/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 199; art. 61 ust.1 pkt 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budownictwa B. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę	
Uzasadnienie
U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu (...) sierpnia 2014 r. Przedsiębiorstwo "B." Sp. z o.o. z siedzibą

w B. (powoływane dalej jako: Inwestor) wystąpiło z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 wolnostojących budynków mieszkalnych, ze zjazdem z działki nr ew. (...) i niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działce nr ew. (...), w obrębie geodezyjnym W., gmina W.

Decyzją z dnia (...) listopada 2014 r., nr (...), Burmistrz W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ w pierwszej kolejności wskazał na brak chociaż jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wyjaśnił, że w obszarze analizowanym istnieje wyłącznie zabudowa zagrodowa, która stanowi odrębny rodzaj zabudowy, zdecydowanie różniący się od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie organu, w analizowanej sprawie niespełniony jest też warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199, cytowana dalej: u.p.z.p.), gdyż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego, albowiem nieruchomość objęta wnioskiem nie ma dostępu do infrastruktury dostarczającej energię elektryczną. Organ zasygnalizował również, że w przypadku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, decyzja taka byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, a mianowicie z zapisami rozporządzenia nr 22/01 Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej im. Profesora W. S. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego 2001 r. nr 31, poz. 548). Wnioskowana inwestycja znajduje się w otulinie Parku, na obszarze określonym w tym rozporządzeniu, jako obszar dolin rzecznych, gdzie zgodnie z pkt 5.4 planu ochrony Parku, obowiązuje zakaz realizacji obiektów kubaturowych. Dalej organ stwierdził, że planowana inwestycja leży też na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, tj. wymienionym w art. 88d ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, gdzie zgodnie z art. 88l ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zabrania się budowy obiektów budowlanych. Dodatkowo organ zasygnalizował, że teren inwestycji leży na zewnętrznym terenie ochrony pośredniej ujęcia wody w W., który został ustanowiony decyzją Wojewody B. z dnia (...) grudnia 1998 r., znak: (...), a która to strefa wygasła z mocy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Końcowo organ stwierdził, że planowana inwestycja jest częścią większego przedsięwzięcia budowlanego, albowiem Inwestor złożył jednocześnie cztery wnioski, dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na sąsiadujących ze sobą działkach o łącznej powierzchni blisko 1,5 ha. Wnioskowaną inwestycję organ uznał za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w stosunku do której istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wynikający z przepisu art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu rozdzielenie dużej inwestycji na mniejsze, w celu uniknięcia postępowania administracyjnego prowadzącego do uzyskania decyzji środowiskowej może być zatem próbą obejścia obowiązującego prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Inwestor żądając jej uchylenia

i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r., nr (...), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W pierwszej kolejności Kolegium przypomniało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a brak chociażby jednego z nich stanowi przeszkodę do uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dokonana przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała zaś, iż w obszarze poddanym tej analizie znajduje się wyłącznie jeden budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej, usytuowany na działce nr (...). Zdaniem Kolegium istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej ewidentnie uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej. Wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu tj. zamieszkiwaniu, to jednak z uwagi na odmienny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, że budowa budynków jednorodzinnych stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. W ocenie organu II instancji zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, dlatego też występowanie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest jej kontynuacją.

Kolegium nie zgodziło się też z zarzutem wnoszącego odwołanie, jakoby nie przyjęcie przez organ I instancji do analizy 4 budynków mieszkalnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, znajdujących się na obrzeżu wsi N., stanowiło o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreślono, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy, a więc minimalnej jaką dopuszcza § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wprawdzie możliwe jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego, przekraczającego minimalne rozmiary wskazane w § 3 ust. 2 rozporządzenia, ale tylko wówczas, gdy taka wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Tymczasem, jak podkreślił organ, tereny sąsiadujące z nieruchomością objętą wnioskiem, poza działką nr (...), o zabudowie zagrodowej, są terenami pozbawionymi jakiejkolwiek zabudowy. Stąd też wyznaczenie obszaru analizowanego w taki sposób, jaki wskazuje skarżący, służyłoby nie ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego, lecz subiektywnemu interesowi wnioskodawcy.

Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów odwołania, za przedwczesne organ uznał natomiast stanowisko organu I instancji, iż nie jest spełniony warunek,

o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło jednocześnie, że prowadzenie postępowania na tę okoliczność na tym etapie jest nieuzasadnione, gdyż jego wynik i tak nie miałby znaczenia dla sprawy, gdyż z uwagi na brak dobrego sąsiedztwa, nawet ustalenie, iż pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy są spełnione, nie mogłoby spowodować wydania rozstrzygnięcia innego niż odmowa ustalenia warunków zabudowy.

Z tego samego względu za niezasadne organ uznał prowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest zgodne z art. 88I ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469), który zabrania budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Wprawdzie zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy uniemożliwia stwierdzenie, czy teren objęty wnioskiem

o ustalenie warunków zabudowy rzeczywiście położony jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jednak z uwagi na stwierdzony brak warunku dobrego sąsiedztwa, dokonywanie ustaleń na tę okoliczność nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Kolegium nie zgodziło się natomiast z organem I instancji, iż przyczyną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest niezgodność z zapisami rozporządzenia nr (...) Wojewody P. z dnia (...) sierpnia 2001 roku w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszczy K. im. Profesora W. S. Jak podkreślił organ II instancji rozporządzenie w sprawie ustanowienia planu ochrony parku krajobrazowego nie może być bowiem uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż ustanowiony rozporządzeniem plan ochrony nie zawiera przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy.

W ocenie SKO przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji nie jest też okoliczność, że toczy się postępowanie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w W., zaś teren objęty wnioskiem może znaleźć się w granicach tej strefy. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe

i niepewne, zaś rozstrzygając sprawę organy mają obowiązek uwzględniania stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania. Zdaniem Kolegium, brak jest również wystarczających podstaw do uznania, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, koniecznym byłoby uzyskanie przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Konkludując organ II instancji przyjął, że pomimo, iż organ I instancji nie dokonał nie budzących wątpliwości ustaleń odnośnie istnienia, bądź braku wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jednak zostało ustalone, w sposób nie budzący wątpliwości, że brak jest jednej z koniecznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie warunku dobrego sąsiedztwa. Dlatego też za zasadną Kolegium uznało odmowę wydania decyzji

o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł pełnomocnik Inwestora zarzucając jej naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanym dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury) poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim przewiduje wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która stanowi minimum wynikające z przepisów prawa, podczas gdy właściwy organ winien był dokonywać takich poszukiwań na danym terenie, które umożliwią uwzględnienie wniosku inwestora. Jest to o tyle istotne w niniejszej sprawie, gdyż w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się praktycznie niezagospodarowane działki, stąd też celowym i zasadnym jest powiększenie obszaru analizowanego. Takie jego wyznaczenie będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie oraz umożliwi także uwzględnienie przysługującego skarżącemu prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy, w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zarówno wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności;

2) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji RP wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wyrażającego się w zbyt formalistycznym ograniczeniu sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmowaniu za prawidłowy wyłącznie takiego, który uwzględnia minimalne odległości, prowadząc do naruszenia zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, a w konsekwencji do ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu jak i prawa własności;

3) art. 7, 77, 80 k.p.a. polegającym na nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, a który to obowiązek spoczywał na organach obu instancji. Organy te w przeprowadzonym postępowaniu ograniczyły swoje postępowanie wyłącznie do wyznaczenia minimalnego obszaru analizowanego, chociaż okoliczności faktyczne i prawne uzasadniały rozszerzenie obszaru analizowanego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia braku istnienia kontynuacji funkcji w zakresie wynikającym z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, a tym samym i podważenia trafności wydania skarżonej decyzji jak i decyzji jej poprzedzającej organu

I instancji;

4) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia, polegające na braku wnikliwego odniesienia się przez organy orzekające w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim właściwym i w pełni prawidłowym było wyznaczenie obszaru analizowanego w prawem przewidzianym minimum i na tej podstawie dokonanie analizy funkcji i cech zabudowy, sporządzonej na terenie pozbawionym zabudowy a zupełne pominięcie możliwości zwiększenia obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do prawidłowości i legalności decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Na wstępie wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny

i ogólny charakter, albowiem nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W pierwszej kolejności organ musi zatem dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. IV SA/Wa 946/04, LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego

w art. 61 ust. 6 u.p.z.p, określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego. Przepisy cytowanego rozporządzenia wyznaczają też zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego, jak wynika z ustępu 2 § 3 rozporządzenia, wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W kontrolowanej sprawie Inwestor zwrócił się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych, ze zjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem, jak wynika z niewadliwych ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, które znajdują potwierdzenie w załączniku graficznym do decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też w sporządzonej w formie tekstowej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w całym obrębie obszaru analizowanego (wyznaczonego według kryteriów określonych w § 3 rozporządzenia) znajduje się wyłącznie jeden budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej, usytuowany na działce nr (...). Podkreślić przy tym należy, że pełnomocnik Inwestora nie kwestionuje, iż taka właśnie jest dotychczasowa funkcja zabudowy w obszarze obejmującym teren inwestycji, jednakże w jego ocenie funkcja ta nie koliduje z projektowaną na działce nr (...) zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Z zaprezentowanym stanowiskiem strony skarżącej Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę zgodzić się nie może. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, iż zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 690/08 - wszystkie orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy. Jednakże zabudowa zagrodowa to - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji, jak słusznie zauważa pełnomocnik Inwestora, nie oznacza wprawdzie tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Poszczególne parametry zabudowy zagrodowej nie nawiązują natomiast do parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1079/07; z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 951/12 oraz z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 316/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podsumowując tą część rozważań należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez organ II instancji, że skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Dodatkowym argumentem potwierdzającym powyższą tezę jest fakt, iż z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. W terenach rolnych winna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej (podobnie: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Kr 333/14, dostępny w CBOSA). W konsekwencji zgodzić się należy z organem, że wnioskowana inwestycja nie spełnia jednej z koniecznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie warunku dobrego sąsiedztwa.

Za nietrafione należy uznać też zarzuty pełnomocnika skarżącego dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego przy przyjęciu jedynie minimalnej wielkości wskazanej w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy nie może bowiem dowolnie oznaczać granice obszaru analizowanego. W ocenie Sądu wykreślenie obszaru większego aniżeli wskazany w wyżej cytowanym rozporządzeniu powinno być stosowane w dużą ostrożnością, gdyż wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Norma § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustanawia także zasadę, że granice te nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki przede wszystkim jest cel tego zapisu. Trzykrotność zaś jest pewną regułą, która znalazła normatywny zapis, natomiast wyznaczenie odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki wymaga uzasadnienia przez organ i wyjaśnienia, z jakich przyczyn organ uznał za celowe rozszerzenie obszaru analizy. Taka wykładnia przepisu podyktowana jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego i zasadą "dobrego sąsiedztwa". Ustalenie granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki oddaje intencje ustawodawcy zawarte w pojęciu "sąsiednia". W taki właśnie sposób organ administracji wyznaczył obszar analizowany i działanie to uznać należy za prawidłowe. Należy też zgodzić się z organem II instancji, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w obszarze zabudowy zagrodowej, nie stanowiłoby przejawu kształtowania ładu przestrzennego, lecz wprost przeciwnie, skutkowałoby jego zakłóceniem. Stanowiłoby wyłom w sposobie zagospodarowania działek sąsiadujących, co z kolei naruszałoby art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust.3 i art. 21 Konstytucji RP, należy wyjaśnić, że powołane wyżej przepisy nie dają takiej możliwości, aby właściciel nieruchomości powołując się na prawo własności i zasadę wolności zagospodarowania terenu mógł skutecznie żądać wyznaczenia obszaru analizowanego w takich granicach, które zapewniłyby możliwość zagospodarowania działki zgodnie z jego zamiarem, w sytuacji gdy prowadziłoby to do zmiany istniejącego ładu przestrzennego.

Przechodząc z kolei do oceny zaskarżonej decyzji poza omówiony wyżej zakres podzielić należy stanowisko Kolegium, iż organ I instancji przedwcześnie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia P. SA Oddział w B. wynika bowiem, że istnieje możliwość dostawy energii elektrycznej do planowanych budynków, po spełnieniu określonych w tym oświadczeniu warunków, tj. po wybudowaniu określonych urządzeń elektroenergetycznych. Zatem przesądzenie, czy projektowane uzbrojenie terenu w sieć energetyczną jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, wymagałoby wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii. Prowadzenie jednak postępowania na tę okoliczność byłoby, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, nieuzasadnione gdyż jego wynik i tak nie miałby znaczenia dla sprawy z uwagi na brak przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z tego samego względu niezasadne było prowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność, czy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest zgodne z art. 88I ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2015r., poz. 469), który zabrania budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie Sądu na pełną aprobatę zasługuje też stanowisko Kolegium, które przyjęło, że przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji nie może być okoliczność, iż toczy się postępowanie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w W., zaś teren objęty wnioskiem może znaleźć się w granicach tej strefy. Jak słusznie bowiem podkreślił organ odwoławczy jest to zdarzenie przyszłe i niepewne, zaś organ I instancji wydając decyzję miał obowiązek uwzględniania stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania.

Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku spełnienia w przypadku projektowanej inwestycji przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., orzeczoną w niniejszej sprawie odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać należy za prawidłową. Ponadto stwierdzić należy, że wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu co wywodzi autor skargi, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Wobec niepotwierdzenia się zarzutów skargi podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), o czym orzeczono w sentencji.