Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1604/19 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 lipca 2019 r. nr 33/2019 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1604/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A1 Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 lipca 2019 r. nr 33/2019 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu wspierania grupy producentów rolnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wpisał skarżącą spółkę do rejestru grup producentów rolnych w grupie: "ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych", a następnie Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r. przyznał stronie pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2019 r. Grupa zwróciła się o przyznanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" za okres od dnia 23 grudnia 2017 r. do dnia 22 grudnia 2018 r., tj. za piąty rok korzystania z pomocy.

W toku prowadzonego postępowania dotyczącego płatności za piąty rok działalności organ I instancji na wniosek pełnomocnika skarżącej dołączył do akt postępowania dokumenty zgromadzone w postępowaniach dotyczących przyznania płatności za pierwszy, drugi, trzeci i czwarty rok działalności Grupy.

Po przeprowadzeniu postępowania, w toku którego skarżąca składała wyjaśnienia, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 23 kwietnia 2019 r. odmówił Grupie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za piąty rok korzystania z pomocy. Strona wniosła odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia 3 lipca 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Prezes ARiMR ustalił, że Grupa została zarejestrowana przez Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Fabrycznej we Wrocławiu, IX Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 6 grudnia 2013 r. (numer KRS [...]). Z odpisu KRS (stan na dzień: 1 października 2018 r.) wynikało, że wspólnikami A1 sp. z o.o. (członkami Grupy) są: A. G., R. W., M. W., Gospodarstwo Hodowlane "C" sp. z o.o. w L., Z. G..

Wszyscy wspólnicy będący osobami fizycznymi posiadają po 20 udziałów w A1 sp. z o.o. natomiast Gospodarstwo Hodowlane "C" sp. z o.o. w L. posiada 19 udziałów w A1 sp. z o.o. Osoby wchodzące w skład organu spółki to: G. P. Zarządu; R. W. Zarządu. Organ zauważył również, że wszyscy wyżej wymienieni członkowie Grupy byli członkami grupy producentów A sp. z o.o. zajmującej się produkcją ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, która decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 17 lipca 2008 r, została wpisana do rejestru grup producentów. Podkreślił również, że ujawnionymi w KRS wspólnikami D sp. z o.o. są A. G. i R. W., a prokurentami R. W. (prokura samoistna) i A. G. (prokura samoistna). Natomiast zgodnie z KRS ujawnionymi wspólnikami Gospodarstwa Hodowlanego "C" sp. z o.o. w L. są również R. W., A. G., a prokurentami są A. G. (prokura samoistna) i R. W. (prokura samoistna). Ponadto osoby wchodzące w skład organu grupy producentów A sp. z o.o. to: G. P. Zarządu, R. C. Zarządu - a więc te same osoby, które wchodzą w skład zarządu A1 sp. z o.o.

Prezes ARiMR ustalił, że A sp. z o.o. jako grupa producentów zajmująca się produkcją ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, otrzymała już pomoc finansową za okresy: od dnia 18 lipca 2008 r. do dnia 17 lipca 2009 r., od dnia 18 lipca 2009 r. do dnia 17 lipca 2010 r., od dnia 18 lipca 2010 r. do dnia 17 lipca 2011 r., od dnia 18 lipca 2011 r. do dnia 17 lipca 2012 r., od dnia 18 lipca 2012 r. do dnia 17 lipca 2013 r. - w łącznej wysokości 1 025 323,87 zł. Następnie, po uzyskaniu ww. pomocy finansowej, A sp. z o.o. z dniem 13 czerwca 2014 r. została postawiona w stan likwidacji uchwałą nr 4 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników. Ponadto uchwałą nr 5 powołano G. P. na likwidatora spółki (Akt. Not. Rep. A nr 14304/2014 z dnia 13 czerwca 2014 r.). Z dniem 25 listopada 2015 r. A sp. z o.o. została wykreślona z KRS.

Prezes ARiMR, stwierdził, że zarówno działalność grupy producentów A sp. z o.o., jak i nowo powołanej A1 sp. z o.o. jest tożsama ze względu na grupę produktów, tj. produkcję ziarna zbóż i nasion roślin oleistych. Pięć osób, które wystąpiły z A sp. z o.o. założyło A1 sp. z o.o. w celu prowadzenia dokładnie takiej samej działalności ze względu na grupę produktów. W skład A1 sp. z o.o. wchodzą osoby fizyczne i jedna ze spółek, które wchodziły w skład A sp. z o.o., nadto te same osoby stanowiły lub stanowią zarząd, nie ma podstaw by uznać, że celowe było tworzenie kolejnego podmiotu (grupy producenckiej) do prowadzenia takiej samej działalności, która była od trzech lat deficytowa i to przy większym potencjale osobowo-podmiotowym (większa liczba producentów w A sp. z o.o.).

W konsekwencji powyższych ustaleń Prezes ARiMR przyjął, że produkty wyprodukowane w gospodarstwach członków Grupy i dostarczone do Grupy, a następnie sprzedane do podmiotu: E sp. j. nie zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z celami wskazanymi w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. WE L 277/1 Nr 277, poz. 1 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1698/2005").

W sprawie faktyczne wprowadzenie przez Grupę produktów na rynek następowało poprzez PPHU "E" A. G. R. W. sp. j. Powiązania pomiędzy tymi podmiotami powodują, że produkty nie zostały wprowadzone na rynek, a doszło w tym wypadku do sprzedaży wewnętrznej między wzajemnie powiązanymi podmiotami. A1 sp. z o.o. stanowi zatem sztucznie utworzony podmiot w cyklu sprzedażowym realizowanym przez członków Grupy do spółki jawnej. Opisane relacje handlowe pomiędzy Grupą a przedsiębiorstwem-nabywcą prowadzą do wniosku, że w sprawie mamy do czynienia z tworzeniem przez członków Grupy sztucznych warunków, bowiem strona stanowi pozorny twór w procesie sprzedaży, co ma na celu uzyskanie korzyści w postaci pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Powyższe wypełnia dyspozycję art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. UE L z 20 grudnia 2013 r., nr 347, s 549 ze zm.), dalej: "rozporządzenie 1306/2013".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że niniejszej sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Zgodnie z poglądem zawartym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, organy analizując całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, zasadnie uznały, że w sprawie wystąpiły zarówno elementy obiektywne w postaci naruszenia celów systemu jak elementy subiektywne w postaci zamiaru stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW w celu uzyskania wyłącznie korzyści sprzecznej z celami tego systemu, warunkujące zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Organy orzekające nie kwestionowały, że Grupa spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Organy jednakże zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania skarżącej grupy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji działanie wspólników spółki mimo formalnej poprawności prowadzi do ominięcia przepisów ograniczających okres w której pomoc może być udzielana. Unia Europejska dała 5 lat na realizację celów określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 i celem tego działania miało być stworzenie podmiotów, które będą w stanie konkurować na rynku. Zatem powołanie nowej grupy producentów przez pięciu byłych członków grupy producentów "A" sp. z o.o. funkcjonującej w ramach tej samej grupy produktów, powoduje, że członkowie "A1" sp. z o.o., powołali nową grupę by uzyskać wsparcie finansowego dla celów, które z założenia powinna była osiągnąć już grupa producentów "A" sp. z o.o. Wypłata pomocy finansowej takiemu podmiotowi doprowadziłaby do udzielenia po raz drugi pomocy pięciu byłym członkom "A" sp. z o.o. na osiągnięte już cele, określone w przepisie ww. art. 35 ust. 1 lit. a - c, co byłoby sprzeczne z celami systemu wsparcia.

WSA, nie podzielił argumentacji organów orzekających w zakresie naruszenia przez skarżącą § 8 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy i podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniach spraw: V SA/Wa: 2105/16, 2319/16 i V SA/Wa 842/18 oraz V SA/Wa 43/19.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że z treści art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm. - dalej w skrócie: "u.w.r.o.w.") wynika, że organ działa na podstawie K.p.a., z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 K.p.a., zatem zawarty w skardze zarzut dotyczący ich naruszenia nie jest zasadny. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie WSA miało miejsce w sprawie.

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) co przejawiało się w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy nieprawidłowo zinterpretowały art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.) (dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013"), poprzez przyjęcie, że Skarżąca utworzyła "sztuczne warunki" do otrzymania płatności w sprzeczności z celami systemu wsparcia z uwagi na utworzenie grupy producentów rolnych składającej się z podmiotów będących uprzednio członkami innej grupy producentów rolnych, podczas gdy powyższą kwestię można uznać wyłącznie za zagadnienie dotyczące warunków formalnych tworzenia grup producentów rolnych a nie za sztuczne warunki, a prawodawca unijny, ani krajowy w przepisach dotyczących tworzenia jak i funkcjonowania grup producentów rolnych działających na podstawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 nie zakazał takiego postępowania,

b) co przejawiało się w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy nieprawidłowo zinterpretowały art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie realizuje celów systemu wsparcia dla działania "Grupy producentów rolnych", podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 powinna prowadzić do wniosku, że przez cele systemu wsparcia należy rozumieć cele określone w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, a w przedmiotowej sprawie nie ustalono, aby Skarżąca nie zrealizowała któregokolwiek z celów określonych w tym przepisie,

c) co przejawiało się w tym, że Sąd oddalił skargę mimo błędnego zastosowania przez organy na gruncie niniejszej sprawy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, na podstawie którego odmówiono przyznania Spółce pomocy finansowej dla grup producentów rolnych, podczas gdy Grupa nie stworzyła w sposób sztuczny warunków do uzyskania płatności ani nie działała w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, zaś cele systemu wsparcia są realizowane przez Grupę, jak również sposób jej funkcjonowania i struktura organizacyjna odpowiada przepisom prawa, w konsekwencji czego organy nie miały podstaw do zastosowania na gruncie niniejszej sprawy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013,

d) co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy prawidłowo nie zastosowały art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, a to w związku z przyjęciem błędnej, rozszerzonej interpretacji pojęcia grupa producentów rolnych jako beneficjenta pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i rozszerzeniem tego pojęcia na członków grupy producentów rolnych, podczas gdy taka interpretacja przepisów nie znajduje oparcia w innych przepisach dotyczących grup producentów rolnych, a jednocześnie ogranicza ona prawa podmiotów tego rodzaju.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 oraz art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 i 695; dalej jako: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji pomimo tego, że odmowa wypłaty pomocy Skarżącej nastąpiła z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz zasady związania organu wydaną przez siebie decyzją, poprzez pominięcie mocy wiążącej decyzji o przyznaniu pomocy w postępowania w sprawie wypłaty pomocy,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 28 października 2021 r. spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z decyzji o odmowie cofnięcia uznania grupy producentów rolnych nr 1/2021 z dnia 3 sierpnia 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej, określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji podobne zagadnienie prawne było przedmiotem rozważań WSA w Warszawie m.in. w wyrokach WSA z dnia 6 września 2017 r., o sygn. akt: V SA/Wa 2105/16 i 2319/16 i z dnia 6 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 43/19 którymi oddalono skargi Spółki. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że wyrokami NSA z dnia 25 lutego 2021 r. i 9 maja 2023 r., o sygn. akt: I GSK 559/18, I GSK 560/18 i I GSK 1750/19 oddalono także skargi kasacyjne strony od powyższych orzeczeń, których przedmiotem również była odmowa przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania grupy producentów rolnych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 oraz art. 110 i w związku z art. 8 K.p.a. należy wyjaśnić, że powyższego przepisu p.p.s.a. Sąd nie stosował, albowiem zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Obydwa te przepisy stanowią jednak regulacje wynikowe i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio oddalającego skargę albo uchylającego decyzję. Formułując zarzuty z powołaniem na ten ostatni przepis, autor skargi kasacyjnej nie wykazał istotnego wpływu uchybień na wynik sprawy i co czyni zarzuty proceduralne nieuprawnionymi. W powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w., w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w K.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia strony do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 K.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a strona ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, a w niniejszej sprawie Grupę, która wnioskowała o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 u.w.r.o.w., a nie tylko K.p.a.

Zgodnie z art. 8 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Należy podkreślić, że sposób załatwienia wniosku strony, z którym to rozstrzygnięciem strona się nie zgadza, nie stanowi sam w sobie naruszenia wskazanego przepisu K.p.a. Przyjmuje się, że naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jest odmienne traktowanie stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej przez różne organy administracji. Naruszeniem tej zasady jest wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od dotychczasowej utrwalonej praktyki, odstąpienie od znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Tymczasem w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie akceptował zaskarżone decyzje, zawierające stanowisko organów obu instancji, które jest zbliżone i konsekwentne wobec rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy skarżącej przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania grupy producentów rolnych. Zasadniczym ustaleniem poczynionym w sprawie, a niepodważonym skutecznie przez autora skargi kasacyjnej było, to że Grupa w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy. W niniejszej sprawie nie naruszono regulacji z art. 8 K.p.a., akceptując owo zasadnicze ustalenie stanu faktycznego sprawy, ponieważ ostateczna decyzja administracyjna jest zgodna z dotychczasowym rozstrzyganiem spraw tego samego rodzaju w podobnych stanach faktycznych i prawnych.

Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 16 § 1 K.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych) oraz art. 110 K.p.a. Zgodnie z tą ostatnią regulacją organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznał, że nie doszło do naruszenia zasady wynikającej z art. 8, art. 16 oraz 110 K.p.a. Decyzja organu II instancji o odmowie przyznania płatności za piąty rok działalności grupy została wydana bowiem na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Postępowanie w sprawie przyznania płatności za kolejny rok działalności grupy jest odrębną sprawą administracyjną, a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że istnieje możliwość odmawiania płatności, mimo że w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja przyznająca pomoc na pięcioletni okres. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, że kwestia ewentualnego stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności powinna i była zweryfikowana przez organy przed wydaniem decyzji z dnia 25 sierpnia 2014 r. o przyznaniu pomocy i nie było co do tej okoliczności zastrzeżeń. Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania grupy producentów rolnych jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydawana jest po sprawdzeniu spełnienia przez Grupę określonych § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznej działalności Grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania. Wobec powyższego składając wnioski o płatność Strona inicjowała kolejne nowe postępowanie administracyjne. Mając na uwadze odrębność postępowań, zasadnie przyjęto, że fakt przyznania pomocy finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie, na który pomoc została przyznana. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznano za pozbawione podstaw.

Odnosząc się do zarzutów obrazy prawa materialnego należy zwrócić uwagę, że konsekwencją niepodważenia ustaleń faktycznych oraz dokonanych ocen jest ich wiążący charakter dla Sądu kasacyjnego, w szczególności ustalenia co do stworzenia sztucznych warunków, pozornego tworu i niezrealizowania celu przez skarżącą kasacyjnie. Zasadnie bowiem WSA w okolicznościach faktycznych sprawy przyjął, że w skład zarządów spółek "A" i skarżącej wchodzą te same osoby, identyczny jest także adres siedziby obu spółek. Bezsporne jest także, że "A" Sp. z o.o. w okresie pięciu lat (2008-2013) za poszczególne 12-miesięczne okresy otrzymała już pomoc w ramach działania grupy producentów rolnych w łącznej wysokości 1 025 323, 87 zł. Wobec powyższego wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, o rozszerzającej wykładni art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, na podstawie tego przepisu strona nie mogłaby uzyskać już dodatkowej pomocy w ramach tego działania, gdyż środek ten ma charakter tymczasowy. Przedstawiona powyżej chronologia poszczególnych zdarzeń nie była przypadkowa: najpierw 5 członków będących członkami skarżącej kasacyjnie podjęło decyzję o wystąpieniu z "A" Sp. z o.o., a następnie pozostali członkowie tej spółki podjęli decyzję o postawieniu jej w stan likwidacji z dniem 13 czerwca 2014 r., 5 dotychczasowych członków grupy producentów, jako wspólników "A" Sp. z o.o., było beneficjentami pomocy finansowej, a następnie po uzyskaniu pomocy finansowej za 5 kolejnych lat działalności świadomie utworzyło nową grupę producentów skarżącą pod nazwą "A1" Sp. z o.o. w celu dalszego uzyskiwania pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje rację Sądowi pierwszej instancji, że takie działanie wspólników Spółki, mimo że dopuszczalne, prowadzi w istocie do ominięcia przepisów ograniczających okres 5 lat, w której pomoc może być udzielana. Natomiast w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 określono 5 lat na realizację celów i chodziło o stworzenie podmiotów, które będą w stanie konkurować na rynku. Zatem powołanie nowej grupy producentów przez 5 byłych członków grupy producentów "A" Sp. z o.o., funkcjonującej w ramach tej samej grupy produktów powoduje, że członkowie Skarżącej – "A1" Sp. z o.o., powołali nową Grupę by uzyskać wsparcie finansowe dla celów, które z założenia powinna była osiągnąć już grupa producentów "A" Sp. z o.o. W skardze kasacyjnej nie podważono trafnego wniosku, że wypłata pomocy finansowej skarżącej kasacyjnie (jako podmiotowi powołanemu sztucznie) doprowadziłaby w istocie do udzielenia po raz drugi pomocy 5 byłym członkom "A" Sp. z o.o. na osiągnięte już cele, a określone w art. 35 ust. 1 lit. a - c rozporządzenia nr 1698/2005, co byłoby sprzeczne z celami systemu wsparcia. Uwzględniając powyższe zasadny jest wniosek, że tworzenie kolejnego podmiotu – skarżącej było ukierunkowane wyłącznie na pozyskanie środków z tytułu pomocy finansowej do prowadzenia takiej samej działalności, która była już prowadzona przez inny podmiot ("A" Sp. z.o.o.) i to przy większym potencjale osobowo-podmiotowym. Powyższe działania zostały podjęte w celu stworzenia nowego podmiotu, mogącego ubiegać się o wsparcie w ramach działania grupy producentów rolnych i uzyskiwania wsparcia na poziomie już niedostępnym dla "A" Sp. z o.o. (pięcioletni limit czasowy zawarty w rozporządzeniu nr 1698/2005), a nie potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacją sprzedaży, ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcie, co rzutuje na ocenę spełnienia celu określonego w treści art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005.

W kwestii naruszenia prawa materialnego należy wyjaśnić, że błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Zatem niewłaściwe zastosowanie należy rozumieć jako nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach tej podstawy kasacyjnej w pierwszych trzech zarzutach skargi kasacyjnej ("poprzez przyjęcie, że skarżąca utworzyła sztuczne warunki (...); poprzez przyjęcie, że skarżąca nie realizuje celów systemu wsparcia (...); co przejawiało się w błędnym uznaniu (...)") pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego, przez co nie mogły być skuteczne.

Istota sporu dotyczy wykładni i zastosowania w sprawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 (który zastąpił art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Przepis ten zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (por. A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W treści art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Wobec powyższego należy skorzystać z reguł pozaprawnych i ustalić, czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie analizowanego art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, dane warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Omawiana klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Analizowana klauzula skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego powyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezaprobaty postępowania beneficjenta.

W kontekście powyższych uwag uznać należy, że gdyby nie powiązania osobowe i nierzetelności handlowe członków Skarżącej Spółki, utworzonej w większości przez tych samych producentów rolnych co podmiot - "A" Sp. z o.o., która już uzyskała wsparcie, a mającej tą samą siedzibę i ten sam profil produkcji, strona podejmując prawidłowe działania mogłaby liczyć na uzyskanie spornej pomocy finansowej. Chronologia podejmowanych decyzji i intencjonalnych działań pozwala natomiast przyjąć wystąpienie "sztuczności warunków", a autor skargi kasacyjnej nie zdołał wykazać ani błędnej wykładni, ani wadliwego zastosowania art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 na gruncie niniejszej sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.