Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 31 grudnia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Łódzkiego a Starostą Zgierskim w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego postanawia: wskazać Starostę Zgierskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia 31 grudnia 2025 r. Marszałek Województwa Łódzkiego (dalej: wnioskodawca, Marszałek), wniósł na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy wnioskodawcą a Starostą Zgierskim (dalej: strona przeciwna, Starosta) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego.

We wniosku wskazano, że Starosta pismem z dnia 27 października 2025 r. przekazał Marszałkowi pismo Dyrektora P. I. G. – P. I. B. w sprawie przesłania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego piasku, ze złoża R., udzielonej przez Starostę decyzją z dnia 10 czerwca 2010 r., znak OS.7513-5/10. Pismo Dyrektora P. I. G. było skierowane do Starosty i wynikało z niego, że koncesja wydana przez Starostę w dniu 10 czerwca 2010 r., znak 10-5/6/470, wygasła w dniu 31 grudnia 2024 r. z powodu upływu czasu, wobec czego jej przesłanie było konieczne w celu wykreślenia obszaru górniczego R. A z rejestru obszarów górniczych. Starosta stwierdził jednak, że nie jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia koncesji, ponieważ obszar udokumentowanego złoża wynosi obecnie 2,8398 ha, co przekracza 2 ha, a zatem właściwy zgodnie z art. 22 ust. 2 i 4 ustawy prawo geologiczne i górnicze powinien być Marszałek.

Wnioskodawca podniósł, że Starosta nieprawidłowo interpretuje pojęcie organu koncesyjnego wbrew temu, że do czasu przekazania pisma Dyrektora P. I. G. – P. I. B., uznawał siebie za organ koncesyjny i wykonywał wszelkie czynności organu koncesyjnego. W ocenie Marszałka do udzielenia koncesji właściwy jest organ określony w art. 22 ustawy prawo geologiczne i górnicze, ale do innych czynności właściwy powinien być organ, który koncesji udzielił, co byłoby zgodne z postępowaniem Starosty przez ostatnie 15 lat.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość strona przeciwna wskazała, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest wnioskodawca z uwagi na zmianę stanu prawnego i okoliczność, że obszar udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nie przekracza 2 ha. Zgodnie bowiem z obecnym stanem prawnym, tj. w myśl art. 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2026 r. poz. 69, dalej: p.g.g.) w ocenie Starosty organem właściwym do udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "R." jest Marszałek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie wystąpił negatywny spór o właściwość, zarówno bowiem Marszałek Województwa Łódzkiego jak i Starosta Zgierski nie uznają się za organy właściwe do stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża "R." położonego w miejscowości R., gmina Z., powiat z., w granicach obszaru górniczego R. A, udzielonej decyzją Starosty Zgierskiego z dniu 10 czerwca 2010 r., znak: OS.7513-5/10. - w związku z upływem z dniem 31 grudnia 2024 r. terminu ważności decyzji koncesyjnej.

W świetle niespornego stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego organem właściwym do prowadzenia i zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia ww. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) jest Starosta.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że merytoryczna treść przepisu regulująca wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż nie uległ zmianie w wyniku wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Poprzednio obowiązujący art. 28 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn.zm.) stanowił, że koncesja wydana na podstawie ustawy wygasa m.in. z upływem czasu, na jaki została wydana (ust. 1 pkt 1), zaś wygaśnięcie koncesji stwierdza w drodze decyzji organ koncesyjny (ust. 2). Analogiczną regulację zawiera obecnie obowiązujący przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Powyższy brak zmiany regulacji w tym zakresie jest przejawem obowiązującej w prawie geologicznym i górniczym zasady kontynuacji kompetencji koncesyjnych ("kto wydał koncesję ten ją wygasza"), od której wyjątki mogą być ustanowione przez ustawodawcę w przepisach przejściowych np. w przypadku zmiany przepisów w trakcie trwania koncesji.

W rozpatrywanym przypadku przedmiotowa koncesja na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) została udzielona w dniu 10 czerwca 2010 r. na czas określony do dnia 31 grudnia 2024 r. W okresie trwania tej koncesji wymieniona wyżej ustawowa zasada kontynuacji kompetencji koncesyjnych (wyrażona obecnie w art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.g.g.) nie uległa zmianie, a wyjątki od niej nie przewidywały również przepisy przejściowe. Przepis art. 205 ust. 1 p.g.g. jednoznacznie stanowi natomiast, że "koncesje udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się koncesjami w rozumieniu ustawy". Zgodnie zaś z art. 219 p.g.g. - po dniu wejścia w życie ustawy organy określone jako właściwe na podstawie dotychczasowych przepisów przekażą organom określonym jako właściwe na podstawie niniejszej ustawy akta spraw: 1) zakończonych - w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy; 2) będących w toku - niezwłocznie po zakończeniu postępowania. Z przedstawionego przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, że Starosta Zgierski nigdy nie przekazał Marszałkowi akt sprawy dotyczącej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego piasku, ze złoża R., zakończonej przez niego decyzją z dnia 10 czerwca 2010 r. Wnioskodawca również w tym zakresie wskazuje, że przez cały okres trwania przedmiotowej koncesji Starosta Zgierski uznawał siebie za organ koncesyjny i wykonywał wszelkie czynności organu koncesyjnego.

Należy podkreślić, że decyzja wydawana na podstawie art. 38 ust. 2 p.g.g. stwierdzająca wygaśnięcie koncesji ma charakter deklaratoryjny. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że musi być ona "osadzona na gruncie konkretnych faktów, okoliczności, czy też zdarzeń, które ma potwierdzać. Stanowią one bowiem podstawę jej wydania. Stąd też jej deklaratoryjny charakter. Brak więc zaistnienia faktu, okoliczności bądź zdarzenia, które enumeratywnie wymienione zostały w art. 38 ust. 1 przywołanej ustawy, jako jednej spośród przesłanek wydania wymienionej decyzji, stanowi prawną przeszkodę jej podjęcia. Nie może ona bowiem wobec jej charakteru stwierdzać czegoś, co nie zaistniało i nie miało miejsca. (...) Skoro decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, a więc jest decyzją potwierdzającą zaistnienie jednego z faktów, czy też jednej z okoliczności, czy też zdarzeń enumeratywnie wymienionych w ust. 1 art. 38 przywołanej ustawy, to za oczywiste uznać należy, że dany fakt, dana okoliczność, czy też zdarzenie, z którym przywołana ustawa wiąże skutek prawny w postaci wygaśnięcia koncesji, musi rzeczywiście - a nie tylko pozornie – zaistnieć (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 790/16).

W przedmiotowej sprawie faktem bezspornie zaistniałym jest upływ czasu, na jaki koncesja została udzielona (z dniem 31 grudnia 2024 r.). Skoro zaś koncesji tej udzielił Starosta, to również ten organ, zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.g.g., powinien stwierdzić jej wygaśnięcie (stwierdzić fakt, który zaistniał z dniem 31 grudnia 2024 r.).

Powyższe rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pośrednio wynika także z ogólnej zasady postępowania administracyjnego regulującej wygaśnięcie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Jakkolwiek postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego jest nowym (w stosunku do postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji) postępowaniem administracyjnym to w odniesieniu do niego przesłanka wymieniona w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma również adekwatne zastosowanie – decyzja o udzieleniu koncesji "stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa", którym w tym przypadku jest art. 38 ust. 2 p.g.g. Przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz zbadanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że koncesja wygasła. Podobnie w sprawach o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organ bada jedynie spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 162 § 1 k.p.a. lub przesłanek wskazanych w przepisach szczególnych. W tym trybie nie dochodzi więc do merytorycznej zmiany decyzji, lecz ewentualnie do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, podobnie jak w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (zob. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II GW 95/23).

Zatem organem administracji publicznej właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża R. jest Starosta Zgierski, gdyż wskazanie wnioskodawcy jako organ właściwy w tym zakresie byłoby sprzeczne z zasadą kontynuacji kompetencji koncesyjnych wyrażoną w art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.g.g.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Starostę Zgierskiego jako organ właściwy w sprawie.