Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg E. K., E. S., E. O. oraz Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz E. K., E. S. i E. O. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr KR [...] Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2010 r., nr [...].

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że decyzją z [...] czerwca 2008 r., nr [...] Prezydent [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części w zabudowanym gruncie o pow. [...] m2, położonym w [...] przy ul. [...], opisanym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanym w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz M. S. w udziale [...] części oraz E. O. w 1/4 części. W pkt II decyzji ustalono czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt I decyzji w wysokości netto 294,98 zł, natomiast w pkt III orzeczono, że rozpatrzenie wniosku z [...] maja 1948 r. obejmującego pozostałą część nieruchomości hip. nr [...] nastąpi odrębną decyzją.

Pismem z [...] lipca 2008 r. E. K. oraz pismem z [...] września 2008 r. E. O. i M. S. wniosły o zmianę decyzji z [...] czerwca 2008 r. E. K. do wniosku załączyła umowę sprzedaży udziałów w spadkach z [...] lutego 2008 r. (Repertorium A nr [...]) zawartą w formie aktu notarialnego przed notariuszem M. M., mocą której M. S. sprzedała E. K. udział wynoszący 1/2 części spadku po M. K. za cenę 7.500 zł, natomiast E. O. sprzedała E. K. udział wynoszący 1/2 spadku po A. T. za cenę 2.500 zł.

Decyzją z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Prezydent [...] zmienił swoją decyzję z [...] czerwca 2008 r., nr [...] w ten sposób, że punkt I decyzji otrzymał następujące brzmienie: "ustanowić na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części w zabudowanym gruncie o powierzchni [...] m2 położonego w [...] przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] uregulowanego w KW [...], na rzecz E. K. w udziale wynoszącym 4/8 części, M. S. w udziale wynoszącym 3/8 części oraz E. O. w udziale wynoszącym 1/8 części".

Pismami z [...] maja 2010 r. oraz z [...] listopada 2011 r. E. K. działając w imieniu własnym oraz E. O. i M.S. złożyła wniosek o

sprostowanie oczywistej omyłki rachunkowej w decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. oraz z [...] kwietnia 2008 r. Postanowieniem z [...] listopada 2011 r., nr [...] Prezydent [...] sprostował oczywistą omyłkę rachunkową w decyzjach Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. oraz z [...] kwietnia 2010 r. poprzez zastąpienie:

- w decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2008 r. na stronach: nr 1 w wersie 25, nr 2 w wersie 18 i 45, nr 8 w wersie 26 i 38, nr 9 w wersie 15 wyrazów: "do udziału wynoszącego 0,46823 części" wyrazami "do udziału wynoszącego 0,55739 części" oraz na stronie 8 w wersie 19 wyrazy "[...] lokali mieszkalnych" wyrazami "[...] lokali mieszkalnych",

- w decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2010 r. na stronach nr 1 w wersie 24, nr 2 w wersie 4 wyrazów: "do udziału wynoszącego 0,46823 części" wyrazami: "do udziału wynoszącego 0,55739 części".

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z przekazanego przez E. K. zestawienia powierzchni lokali mieszkalnych i użytkowych z podziałem na sprzedane i niesprzedane lokale wg posiadanych umów notarialnych (stan na [...] maja 2010 r.) - sporządzonego przez administratora budynku spółkę [...] "[...]" sp. z o.o. wynika, że udział w gruncie sprzedanych lokali wynosi [...], natomiast udział w gruncie lokali niesprzedanych jest równy [...]. Ponadto wskazano, że z powyższej informacji wynika, że w budynku jest [...] lokali mieszkalnych.

Komisja wskazała, że zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 3 lit. a ustawy z 9 marca 2017 r. przez decyzję reprywatyzacyjną należy rozumieć decyzję właściwego organu w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] albo w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Ustawodawca przyjął zatem szerokie rozumienie decyzji reprywatyzacyjnej. Nie jest to tylko decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, ale także inne akty administracyjne, których skutkiem (pośrednim lub bezpośrednim) jest "przysporzenie" w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] niewątpliwie takie "przysporzenie" wystąpiło, gdyż Prezydent ustanowił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości dodatkowo na rzecz E. K..

Komisja podniosła, że w orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że na podstawie art. 154 lub art. 155 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane, tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie w ramach, tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa nie jest możliwe (wyrok NSA z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 195/08). Okoliczności tej nie badał Prezydent [...].

Komisja przytoczyła treść art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu i stwierdziła, że decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jest decyzją związaną. Rozstrzygnięcie sprawy dekretowej nie zależy zatem od swobodnego uznania organu administracji publicznej. Organ administracyjny posiada jednak luz decyzyjny (korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania) przy rozstrzyganiu w sprawie wniosku dekretowego. Jednak luz decyzyjny nie stanowi o uznaniu administracyjnym.

W ocenie Komisji taka kwalifikacja decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu skutkuje tym, że niedopuszczalne było zastosowanie trybu art. 155 kpa i wydanie przez Prezydenta weryfikowanej decyzji.

Komisja wskazała, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. podstawą wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na doktrynę i orzecznictwo wyjaśniła, co należy rozumieć przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" i wywiodła, że brak podstaw do zastosowania przez Prezydenta [...] trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 kpa obligował Komisję do uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa

Komisja wskazała, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w trybie art. 155 kpa nie jest dopuszczalna zmiana strony, nawet za jej wyraźną zgodą. Nie jest więc dopuszczalne - co do zasady - przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot. Z kwestią tą łączy się nieodzownie istotne w praktyce zagadnienie prawnej dopuszczalności "zbywalności" uprawnień z decyzji. Komisja wskazała, że istnieją w polskim ustawodawstwie takie regulacje prawne, które przewidują możliwość zmiany podmiotu praw wynikających z decyzji administracyjnych, np. art. 494 § 2 k.s.h. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą w trybie art. 155 kpa nie istnieje możliwość cesji uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu. Jak wskazują sądy administracyjne, "w trybie art. 155 kpa możliwa jest jedynie zmiana w zakresie przedmiotu decyzji, niedopuszczalna jest natomiast zmiana podmiotu decyzji" (wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 367/07).

W ocenie Komisji w rozpatrywanej sprawie doszło także do innych naruszeń przepisu art. 155 kpa. Niezależnie od tego, czy dana decyzja jest prawidłowa czy też wadliwa w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie jednego z określonych w kodeksie postępowań nadzwyczajnych, organ może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawa, tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 154. SIP LEX, 2016).

Komisja podkreśliła, że uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa zależy od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; 3) uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Komisji w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza oraz trzecia z wymienionych przesłanek, ponieważ postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną, a także żaden przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji.

Komisja stwierdziła, że Prezydent [...] wydając decyzję z [...] kwietnia 2010 r. nie dysponował zgodą wszystkich stron na uchylenie lub zmianę decyzji. W postępowaniu zakończonym powyższą decyzją pominięto współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku położonym przy ul. [...]. Przedmiotowa decyzja została doręczona jako stronom postępowania jedynie: E. K. (jako stronie i pełnomocnikowi E. O. i I. S.). Wprawdzie decyzja została doręczona również właścicielom wyodrębnionych lokali, ale jedynie "do wiadomości", co wskazuje, że nie zostali oni uznani przez Prezydenta za strony niniejszego postępowania. Na datę wydania przez Prezydenta decyzji z [...] czerwca 2008 r. i z [...] kwietnia 2010 r. w budynku przy ul. [...] zostało sprzedanych [...] lokali mieszkalnych o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W związku ze sprzedażą i wyodrębnieniem tych lokali ich właścicielom przysługiwał udział w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości wynoszący [...].

Właścicielom wyodrębnionych lokali, będącym zarazem współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości gruntowej, przysługiwało prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Interes prawny wspomnianych właścicieli lokali wynikał z przepisów ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892). Stronami postępowania powinni być nie tylko następcy prawni pierwotnych właścicieli nieruchomości, ale także inne osoby, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Uniemożliwienie właścicielom wyodrębnionych lokali realizacji uprawnień procesowych wypływających ze statusu strony godziło w konstytucyjną zasadę równości, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a także w zasadę ochrony własności przewidzianą w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Było również sprzeczne z ugruntowaną linią orzeczniczą NSA (wyroki NSA: z 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08; z 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06; z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10; z 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 508/14).

W realiach niniejszej sprawy Prezydent [...] wydając decyzję z [...] kwietnia 2010 r., w trybie art. 155 kpa, powinien był dysponować zgodą wszystkich stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2008 r., a więc także zgodą właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym przy ul. [...]. Organ miał zgodę na zmianę decyzji jedynie od E. K., E. O. i I. S.. Powyższa kwestia nie była przedmiotem badania w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta [...].

Komisja podniosła, że z uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 2010 r. nie wynika aby Prezydent zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron. W piśmiennictwie podkreśla się, że wprowadzenie jako przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem jednostki sprawia, że organ administracyjny nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 155 kpa nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji.

Podsumowując Komisja uznała, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki determinujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r., gdyż Prezydent wydając, w trybie art. 155 kpa, decyzję z 19 kwietnia 2010 r. rażąco naruszył prawo poprzez zastosowanie tego trybu postępowania do decyzji związanych, brak było zgody wszystkich stron na zmianę decyzji oraz brak było rozważań w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Skargi na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr KR [...] złożyli: Miasto [...] (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 2361/19) oraz E. K., E. S. i E. O. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 2362/19).

Skarżące Miasto [...] zaskarżyło decyzję w zakresie obejmującym wskazane poniżej części uzasadnienia decyzji Komisji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 30 § 4 i art. 155 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 kpa, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.2. (str. 7.) w całości; w pkt. III.2.3. (str. 9.) w zakresie: "Brak podstaw do zastosowania przez Prezydenta [...] trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 kpa obligował Komisję do uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa."; w tytule pkt. III.3. (str. 10.) w całości; w pkt. III.3.1. (str. 10.) w zakresie: " W rozpatrywanej sprawie doszło także do innych naruszeń przepisu art. 155 kpa"; w pkt. III.3.3. (str. 11.) w zakresie: "Prezydent [...] wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] nie dysponował zgodą wszystkich stron na uchylenie lub zmianę decyzji."; w pkt III.3.4. (str. 12-13.) w całości; w pkt. III.3.5. (str. 13.) w zakresie: "Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] nie wynika czy Prezydent [...] zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron."; w pkt. III.3.6. (str. 14.) w całości; w pkt. III.4.1. (str. 14.) w zakresie: "W ocenie Komisji koniecznym jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w całości z powodu wystąpienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa."; w pkt. III.4.2. (str. 16.) w całości; podczas gdy:

(1) zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie przepisu art. 155 kpa;

(2) dokonując zmiany decyzji z [...] czerwca 2008 r., nr [...] Prezydent [...] pozyskał zgodę wszystkich stron postępowania;

(3) uzasadnienie decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2008 r. spełnia wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.

Skarżący E. K., E. S. i E. O. zaskarżyli decyzję Komisji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów:

- art. 28 kpa, poprzez skierowanie decyzji do osób, które nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie, a więc nie przysługuje im przymiot strony, tj. do P. K., K. W., M. K. i M. J., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kpa,

- art. 8 kpa oraz art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., poprzez niepoinformowanie skarżących o wpływie opinii Społecznej Rady, który to wpływ nastąpił już po wydaniu przez Komisję zawiadomienia o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, a tym samym uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta, podczas gdy decyzja Prezydenta odpowiadała prawu, a więc nie można mówić o spowodowaniu przez decyzję skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, co zaś oznacza, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc brak było przesłanek do zastosowania przepisu art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy,

- art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że Prezydent odmówił właścicielom wyodrębnionych lokali przymiotu strony, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że właścicielom wyodrębnionych lokali została doręczona decyzja Prezydenta, co w konsekwencji powodowało, że osoby te wiedziały o postępowaniu i mogły w nim uczestniczyć, a tym samym skorzystać z uprawnień przysługujących stronom, w konsekwencji nie można więc uznać, że Prezydent odmówił właścicielom wyodrębnionych lokali przymiotu strony.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a także o umorzenie postępowania przed Komisją, względnie o zobowiązanie Komisji do wydania w terminie określonym przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta, względnie umarzającej postępowanie przed Komisją. Na wypadek niepodzielenia przez Sąd zapatrywań co do naruszeń skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o umorzenie postępowania przed Komisją. Ponadto, w każdym wypadku o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedziach na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do skargi Miasta [...], Komisja zanegowała możliwość zaskarżenia uzasadnienia decyzji z uwagi na rzeczywisty zakres zaskarżenia określony w skardze. Treść zarzutów sprowadza się do podważenia samego rozstrzygnięcia - wkracza bowiem w przedmiot objęty podstawą prawną wymienioną w osnowie decyzji - co stanowi zabieg niedopuszczalny. Stanowisko to zostało rozwinięte w odpowiedzi na skargę Miasta [...].

Na podstawie art. 111 § 1 ppsa Sąd zarządził połączenie spraw: o sygn. akt I SA/Wa 2361/19 i o sygn. akt I SA/Wa 2362/19 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 2361/19.

Postanowieniem z 13 stycznia 2022 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Stowarzyszenie Miłośnicy Krajobrazu - Stowarzyszenie Właścicieli Lokali w Warszawie. Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2022 r. przedstawicielka Stowarzyszenia wniosła o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi są zasadne, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skarżących E. K., E. S. i E. O. zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do skargi Miasta [...] wyjaśnić należy, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji lub jego części, ze względu na rolę jaką spełnia uzasadnienie, została dopuszczona w orzecznictwie. Brak jest jednak zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej - z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia (jak w niniejszej skardze), a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie, bądź jego fragmenty.

Sąd odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia decyzji bądź jego części, sąd władny jest uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W przypadku wadliwości uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja, jako całość z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem byłaby dotknięta nieważnością, jako orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Podnosi się przy tym, że wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji zawsze oznacza zaskarżenie decyzji jako całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane, stanowią integralną całość. W konsekwencji uwzględnienie skargi z powodu wadliwości wyłącznie uzasadnienia zawsze skutkuje uchyleniem decyzji jako całości decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia decyzji powinna zostać oddalona w sytuacji, gdy wady uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaistniała odmienna sytuacja, bowiem obok zasadnej skargi E. K., E. S. i E. O. zarzucane przez Miasto błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma istotny wpływ na wynik sprawy i zawiera się w zakresie zaskarżenia skargi ww. osób.

Zaskarżoną decyzją Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2010 r. wydanej na podstawie art. 155 kpa.

Zdaniem Komisji decyzja zapadła w okolicznościach, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Komisja uznała, że przy wydaniu powołanej decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 155 kpa, poprzez zastosowanie tego trybu do decyzji związanej, nieuzyskanie zgody wszystkich stron na zmianę decyzji oraz brak rozważań w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

Podniesć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O tego rodzaju naruszeniu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14). Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08).

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji reprywatyzacyjnej stanowił art. 155 kpa. Wykładnia tego przepisu, a w konsekwencji jego stosowanie, wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. Już tylko z tego powodu do zagadnienia naruszenia powołanej normy w sposób rażący należy podchodzić z dużą ostrożnością. W myśl powołanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Analiza treści art. 155 kpa prowadzi do wniosku, że jego zastosowanie warunkuje wystąpienie następujących przesłanek:

1) decyzja ostateczna musi przyznawać stronie prawo,

2) strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji;

3) przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej zmianie lub uchyleniu;

4) za jej uchyleniem lub zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.

Powołany przepis nie wskazuje jednak wprost jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Z tego powodu sama tylko okoliczność, że wydana na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. zmieniana decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2008 r. miała charakter związany nie może mieć znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej przez Komisję decyzji zmieniającej w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej.

Tym bardziej, że możliwość weryfikacji takich decyzji w trybie art. 155 kpa nie jest również postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono pogląd o dopuszczalności stosowania do tych decyzji ww. trybu (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1248/11, z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1083/10). Inne orzeczenia wyrażają pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1667/13). Jak wyżej wskazano odmienna wykładania przepisów i przyjęcie przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej jednej z nich, nie może być podstawą skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ponadto z art. 155 kpa nie wynika zakaz zmiany decyzji w sposób, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc poprzez przeniesienie w formie umowy cywilnoprawnej praw spadkowych przez spadkobierców przedwojennych właścicieli nieruchomości na inny podmiot. Zatem, z samego faktu zastosowania powołanego przepisu i dokonania na jego podstawie zmiany, w części określającej krąg podmiotowy, wbrew stanowisku Komisji, nie można wysnuć wniosku o oczywistej, a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka" obrazie normy prawnej w nim zawartej.

Zmiana decyzji z [...] czerwca 2008 r. nastąpiła za zgodą stron. Wniosek o zmianę złożyły E. O. i M. S. -strony tej decyzji i osoby na rzecz których decyzją tą zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego oraz E. K. nabywczyni części udziałów w spadkach po przeddekretowych właścicielach nieruchomości od stron tej decyzji. Złożenie natomiast przez stronę wniosku o zmianę decyzji, jest - jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09 - równoznaczne z wyrażeniem zgody na jej zmianę.

Komisja kwalifikowaną wadę decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2010 r. upatruje także w braku zgody na zmianę decyzji z [...] czerwca 2008 r. współużytkowników wieczystych nieruchomości będących właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...], którzy powinni mieć w tym postępowaniu (podobnie jak w samym postępowaniu dekretowym) przymiot strony. Należy podzielić stanowisko, że wskazane wyżej osoby mają status stron postępowania dekretowego, a w konsekwencji zachowują go także w postępowaniu prowadzonym w celu zmiany lub uchylenia decyzji dekretowej na zasadach określonych w ar. 155 kpa. Nie oznacza to jednak, jak niezasadnie stwierdziła Komisja, że osoby te muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji. Ustanowiony w art. 155 kpa wymóg uzyskania "zgody strony" na zmianę decyzji dotyczy bowiem tych stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (ich następców prawnych) i które z decyzji tej nabyły określone prawo. Tymczasem decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2008 r. nie przyznawała właścicielom wykupionych lokali żadnych praw, ani nie nakładała na nich jakichkolwiek obowiązków. Z tego powodu wyrażenie przez nich zgody na zmianę decyzji nie było konieczne.

Samo natomiast pozbawienie właścicieli wyodrębnionych lokali prawa do udziału w postępowaniu dekretowym oraz postępowaniu o zmianę ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej nie może stanowić przesłanki nieważności decyzji zmieniającej. Może być ono jedynie rozpatrywane w zakresie wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przy tym na taką wadliwość decyzji skutecznie może powołać się jedynie podmiot, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Nie może ona być natomiast rozważana z urzędu.

Odnosząc się natomiast do niewskazania przez Prezydenta, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i stwierdzając, że stanowi to rażące naruszenie prawa, wskazać należy, że Komisja nie wykazała, że brak tych wyjaśnień skutkuje rażącą wadliwością decyzji. Z wywodów uzasadnienia zaskarżonej decyzji powinno wynikać, że decyzja jest sprzeczna z interesem społecznym i słusznym interesem stron i w jaki sposób. Tymczasem Komisja takich rozważań nie poczyniła.

Należy zauważyć, że zmiana decyzji z [...] czerwca 2008 r. realizowała zgodny cel zbywczyń oraz nabywczyni praw wynikających z umowy sprzedaży udziałów spadkowych. Uzyskanie decyzji zmieniającej zmierzało więc do zaktualizowania kręgu osób uprawnionych w stosunku do decyzji pierwotnej, zgodnie z porządkiem prawnym. Zatem takie działanie organu nie pozostaje w sprzeczności z przesłanką słusznego interesu strony lub interesem społecznym. Jak wyżej wskazano samego natomiast braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie można, w ocenie Sądu, kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z wyżej podanych przyczyn nie sposób przyjąć, że Komisja wykazała, iż decyzja zmieniająca obarczona jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, że decyzja Komisji zapadła z naruszeniem przepisów art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia.

Chybione są zarzuty skargi E. K., E. S. i E. O. dotyczące naruszenia art. 28 kpa, poprzez skierowanie decyzji do osób, które nie posiadają interesu prawnego, tj. do P. K., K. W., M. K. i M. J., co w ocenie skarżących, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie w myśl art. 156 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Analiza tych przepisów wskazuje, że wada określona w art. 156 § 1 pkt 4 kpa występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Kwestii tej nie należy utożsamiać z faktem doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nieposiadającemu przymiotu strony (por. wyroki NSA z 5 listopada 2021 r., z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1769/20 i z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 986/16). Zaskarżona decyzja nie nakłada na wskazane przez skarżących osoby żadnych praw ani obowiązków.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę Komisja uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.