Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Marszałek Województwa [...] dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Marszałka Województwa [...] do załatwienia wniosku skarżącego J.M. z dnia 9 czerwca 2025 r.; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz skarżącego J.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc

12 października 2025 r. J.M., powoływany dalej jako: "skarżący" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] powoływanego dalej jako: "organ" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 9 czerwca 2025 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że 9 czerwca 2025 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący przesłania linku do strony w Biuletynie Informacji Publicznej organu, na której opublikowano zgodnie z art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. wyniki kontroli prawidłowości oznakowania dróg wojewódzkich przeprowadzonych w ramach realizacji obowiązku wynikającego z zapisów § 12 ust. 3 i ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, powoływanego dalej jako: "Rozporządzenie". Termin do udostępnienia informacji publicznej upłynął 23 czerwca 2025 r. W tym terminie organ nie udostępnił wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że 9 czerwca 2025 r. skarżący za pomocą poczty elektronicznej zwrócił się o przesłanie drogą e-mailową linku do strony w Biuletynie Informacji Publicznej, powoływanym dalej jako: "BIP" na której opublikowano wyniki kontroli prawidłowości oznakowania dróg wojewódzkich w ramach realizacji obowiązku wynikającego z zapisów § 12 ust. 3 i ust. 5 Rozporządzenia.

W ocenie organu żądanie wnioskodawcy dotyczyło jedynie czynności technicznej jaką jest przesłanie linku do BIP, który jest jawny i powszechnie dostępny. Link do BIP nie stanowi informacji publicznej, gdyż nie zawiera treści ani danych, lecz jedynie odnośnik do umieszczonych tam informacji. W związku z tym, jako narzędzie dostępu, nie spełnia kryteriów informacji publicznej.

Ponadto skarżący nie sprecyzował swojego żądania w sposób, który wskazywałby na chęć uzyskania sprecyzowanych informacji, takich jak wyniki kontroli, ani nie określił, jakiego okresu miałyby one dotyczyć. Brakowało wskazania konkretnej drogi lub odcinka drogi podlegających kontroli, co uniemożliwiało precyzyjne zrozumienie, jakie informacje wnioskodawca chciałby uzyskać. Wobec tego, przesłanie samego linku do BIP nie spełnia wymagań dotyczących dostępu do informacji publicznej. Z tego względu nie znajduje zastosowania art. 10 ust. 1 u.d.i.p., który odnosi się do informacji nieudostępnionych w BIP lub centralnym repozytorium, a które mogą być udostępniane na wniosek. Wniosek o udostępnienie podmiotowi dokumentacji z zakresu kontroli nie został złożony, co uniemożliwiło określenie momentu, od którego rozpocząłby się bieg terminu na udzielenie informacji publicznej.

Organ dodał, że żądanie, które jest w oczywisty sposób niejasne (niezrozumiałe) nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przesłana przez skarżącego korespondencja była na tyle nieprecyzyjna, że organ nie miał możliwości rozpoznania żądania w trybie przepisów u.d.i.p.

W ocenie organu okoliczności związane ze stanem faktycznym, tj. brak wystosowania wniosku o dostęp do informacji publicznej poprzez udostępnienie mu dokumentacji z przeprowadzonych kontroli, od daty której można by rozpocząć bieg terminu na udostępnienie żądanych informacji, jak również niewskazanie okresu i zakresu żądanych informacji, stanowi o wadliwości zastosowanej przez skarżącego procedury, a tym samym o niedopuszczalności skargi w świetle procedury postępowania przez sądami administracyjnymi, w związku z czym zasługuje ona na odrzucenie.

W piśmie z 5 grudnia 2025 r. organ dodatkowo wyjaśnił, że obecnie trwają prace nad umieszczaniem materiałów z kontroli w BIP, co skutkuje tym, że część z nich jest już dostępna i można się z nimi zapoznać. W związku z tym, mimo niesprecyzowania żądania przez skarżącego, organ przesłał skarżącemu 4 grudnia 2025 r. link do zakładki na stronie BIP gdzie może on zapoznać się z częścią wyników kontroli prawidłowości oznakowania dróg wojewódzkich przeprowadzonych w ramach realizacji obowiązku wynikającego z zapisów § 12 ust. 3 i ust. 5 Rozporządzenia, za ostatni okres kiedy kontrole te zostały przeprowadzone wraz z informacją o będących w toku pracach w zakresie umieszczenia w BIP dokumentacji przebiegu i efektów kontroli wraz z jej wynikami w pełnym zakresie.

W piśmie z 1 stycznia 2026 r. skarżący potwierdził, że organ udostępnił mu wnioskowaną informację, czyli link do strony internetowej z opublikowanymi protokołami z kontroli oznakowania dróg wojewódzkich, co nastąpiło dopiero 8 grudnia 2025 r., gdyż przesłanie skanu wydruku pisma zawierającego adres strony internetowej nie jest tożsame z przesłaniem linku – odpowiednio sformatowanego fragmentu kodu HTML pozwalającego na jego otwarcie w przeglądarce internetowej bezpośrednio lub poprzez skopiowanie ciągu znaków. Po wskazaniu organowi istotności tej różnicy, 8 grudnia 2025 r. skarżący otrzymał link we właściwej formie.

W ocenie skarżącego skoro organ udostępnił wnioskowaną informację, to znaczy, że uznał ją za informację publiczną co zaprzecza stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa ze względu na wielomiesięczny brak reakcji z jednoczesnym odstąpieniem od zasądzania grzywny lub wymierzenie jej w symbolicznej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania. W przypadku tego rodzaju sprawy sądowoadministracyjnej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione przez ustawodawcę od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia z 26 listopada 2025 r.

Przechodząc natomiast do kwestii merytorycznych wyjaśnić należy, że problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.

Zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4).

Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może:

1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi);

2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej;

4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udostępnia informację niepełną, czy też niezgodną z wnioskiem.

Nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Marszałek Województwa [...] jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy.

Objęte wnioskiem skarżącego informacje dotyczące wyniku kontroli prawidłowości oznakowania dróg wojewódzkich stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. Informacje te dotyczyły przedmiotu działalności podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i ich kompetencji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c oraz dokumentacji przebiegu i efektów kontroli przeprowadzanych przez te podmioty (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.). Zgodzić się również należy ze skarżącym, że forma udostępnienia w postaci linku do strony www była jak najbardziej dopuszczalna w sytuacji gdy zobowiązany podmiot pomimo ustawowego obowiązku nie umieścił żądanej informacji publicznej w BIP-ie.

W realiach rozpoznawanej sprawy zaistniała sytuacja tego rodzaju, że w dacie wnoszenia skargi organ pozostawał w bezczynności, gdyż mimo upływu terminu 14 dni, liczonego od daty złożenia wniosku organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej jednak, po wniesieniu skargi na bezczynność organ udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną, co oznacza, że w dacie orzekania przez Sąd, stan bezczynności organu już nie istniał. W takim przypadku rozpoznanie skargi na bezczynność organu, ogranicza się do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, co jest równoznaczne z uwzględnieniem skargi.

Natomiast stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności obliguje Sąd do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 381/18, dostępny jak wyżej). Organ nie zignorował wniosku skarżącego i do dnia wniesienia skargi na bezczynność organ tkwił w błędnym przekonaniu, że żądana informacja w postaci linku do wyniku kontroli prawidłowości oznakowania dróg wojewódzkich nie jest informacją publiczną. Zgodzić się więc trzeba, że działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo.

Wobec powyższego, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdzając bezczynność organu uznał jednocześnie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Z tych samych powodów, dla których oceniono, że bezczynność nie miała rażącego charakteru, Sąd nie uznał za celowe obciążania organu grzywną. Żądana informacja została stronie skarżącej udzielona, a zatem nie ma potrzeby, aby dyscyplinować organ w tej sprawie i mobilizować go do zakończenia postępowania. Przekroczenie terminu nie było też na tyle istotne, a organ nie wykazał się lekceważeniem praw strony, aby konieczne było wdrażanie względem niego funkcji represyjnej grzywny (punkt trzeci sentencji wyroku) szczególnie, że skarżący wniósł o grzywnę fakultatywnie dopiero w piśmie z dnia 1 stycznia 2026r.

Udostępnienie skarżącemu przez organ administracji informacji publicznej po wniesieniu skargi oznacza, że zobowiązanie do załatwienia jego wniosku stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd w pkt 2 wyroku, umorzył postępowanie we wskazanym zakresie.

O zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 4 wyroku. Na koszty te składa się kwota uiszczone wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł.

MR