Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 339/24 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2024 r. nr OPE.906.2.35.2024.MR w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 17 października 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 339/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. M. (strona skarżąca) na postanowienie Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku (organ II instancji, organ) z dnia 17 maja 2024 r., nr OPE.906.2.35.2024.MR, w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych.

II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.

W wyniku przeprowadzonej w dniu 27 października 2022 r. kontroli sanitarnej w P. L. N. Ch. Sp. z o.o. w G., w zakresie realizacji szczepień ochronnych Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku (organ I instancji) powziął informację, że dziecko strony skarżącej, M. M., miało wykonane wyłącznie szczepienia noworodkowe. W związku z powyższym w dniu 22 lutego 2023 r. organ I instancji wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia obowiązkowych szczepień ochronnych albo przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o stwierdzonych przeciwwskazaniach do ich wykonania u dziecka, bądź poinformowania o ich wykonaniu, w terminie 21 dni. W dniu 6 października 2023 r. organ I instancji przesłał stronie skarżącej upomnienie do niezwłocznego rozpoczęcia uzupełniania brakujących szczepień ochronnych dziecka. W dniu 10 stycznia 2024 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...] oraz wystąpił do Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 2 lutego 2024 r., nr SO-IX.756.21.2024.MM, Wojewoda nałożył na stronę skarżącą grzywnę w wysokości 1000 złotych w celu przymuszenia do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z ww. tytułem wykonawczym.

W piśmie z dnia 2 lutego 2024 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 12 lutego 2024 r., strona skarżąca przedstawiła wydane przez lekarza-pediatrę zaświadczenie z dnia 16 listopada 2023 r. o odroczeniu przeprowadzania u dziecka szczepień do dnia 31 grudnia 2024 r., natomiast pismem z dnia 20 lutego 2024 r. strona skarżąca złożyła następujące zarzuty egzekucyjne: 1) brak wymagalności obowiązku z uwagi na odroczenie obowiązku, brak indywidualnego schematu szczepień, brak kwalifikacji do obowiązku szczepień ochronnych, brak wskazania przez wierzyciela podstawy faktycznej określenia wymagalności obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią art. 17 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (u.z.z.z.ch.) poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku wykluczenia przeciwskazań do szczepienia; 3) naruszenie przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) poprzez przystąpienie do egzekucji, podczas gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., tj. niewłaściwe podanie przez wierzyciela podstawy prawnej obowiązku o charakterze niepieniężnym, skutkujące brakiem wskazania przez wierzyciela w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzonej egzekucji.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2024 r., nr OPE.9027.12.2023.JM.57, organ I instancji uznał zarzuty za bezpodstawne.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r. strona skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z dnia 17 maja 2024 r. organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej braku wymagalności obowiązku i w tym zakresie zmienił zaskarżone postanowienie, uznając ten zarzut za uzasadniony, a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ II instancji wskazał, że organ I instancji nie określił daty wystąpienia braku wymagalności obowiązku, w szczególności nie ustalił jej na dzień 12 lutego 2024 r., mimo otrzymania tego dnia zaświadczenia o stwierdzeniu istnienia przeciwwskazań do wykonania szczepień ochronnych dziecka. W tym zakresie zarzut braku wymagalności obowiązku należało uwzględnić. W pozostałej części organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując, że treść egzekwowanego obowiązku została prawidłowo określona w tytule wykonawczym.

Na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W jego uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ uznał zasadność zarzutu dotyczącego braku wymagalności obowiązku z uwagi na odroczenie szczepienia, powołując się na otrzymanie w dniu 12 lutego 2024 r. zaświadczenia o odroczeniu szczepienia dziecka ze wskazaniem okresu tego odroczenia - do 31 grudnia 2024 r. Organ, w ocenie Sądu, zasadnie zatem stwierdził, że należało uznać zarzut strony skarżącej o braku wymagalności obowiązku z uwagi na odroczenie terminu wykonania obowiązku. Przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na odroczenie terminu wykonania. Organ nie wskazał, jak zauważył Sąd, kiedy wystąpiła przyczyna braku wymagalności obowiązku szczepienia, w szczególności nie określił jej na dzień 12 lutego 2024 r. Wystawienie zaświadczenia w dniu 16 listopada 2023 r., a więc przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, nie oznacza, że organ miał obowiązek umorzyć postępowanie; kompetencja ta przysługuje organowi egzekucyjnemu. Następnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że w upomnieniu znalazły się wszystkie dane wymagane rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie danych zawartych w upomnieniu (rozporządzenie z 2020 r.). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można mówić o braku tożsamości obowiązku określonego w upomnieniu i tytule wykonawczym, bowiem wskazano w nich na te same szczepienia, którym dziecko powinno być poddane. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi. Strona skarżąca zrzekła się ponadto rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji były obarczone naruszeniami:

A) "art. 138 § 1 pkt 2, 7, 77 i 80" [tak w oryginale] k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji postanowienia o uchyleniu postanowienia wierzyciela w części i zmianie postanowienia wierzyciela, jednakże z pominięciem przez organ II instancji daty wystawienia zaświadczenia, które stanowi podstawę do uznania tego zarzutu;

B) art. 15 u.p.e.a. z uwagi na brak tożsamości obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz upomnieniu, brak pouczenia strony skarżącej o skierowaniu sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania obowiązku.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

V. Stanowisko strony przeciwnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ zrzekł się ponadto rozprawy.

VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że – w świetle podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. – są one oczywiście pozbawione zdolności do skutecznego podważenia mocy wiążącej zaskarżonego wyroku.

4. Pierwszy zarzut, dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 7, 77, 80 i art. 123 § 1 i 2 k.p.a., zmierza w sposób konstrukcyjnie błędny i nieadekwatny do jego treści opisowej do zakwestionowania dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny prawidłowości postanowienia organu II instancji w zakresie, w jakim organ ten uchylił w części zaskarżone postanowienie organu I instancji i orzekł w tym zakresie co do istoty przez uznanie zarzutu braku wymagalności egzekwowanego obowiązku szczepień ochronnych w zakresie wynikającym z zaświadczenia lekarskiego z dnia 16 listopada 2023 r., w którym stwierdzono podstawy do odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego do dnia 31 grudnia 2024 r.

Niezależnie od wskazanych wyżej defektów podniesionego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza prawidłowość oceny prawnej Sądu Wojewódzkiego.

Skarżony organ jako organ wyższego stopnia względem wierzyciela egzekucyjnego – stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 34 § 2 pkt 2 u.p.e.a. – nie miał podstaw do określenia w treści postanowienia zażaleniowego w sprawie zarzutów egzekucyjnych (art. 34 § 3 u.p.e.a.) daty stwierdzenia braku wymagalności obowiązku wykonania szczepień ochronnych w związku z wystawieniem w dniu 16 listopada 2023 r. przez lekarza specjalistę zaświadczenia odraczającego wykonanie powyższego obowiązku do dnia 31 grudnia 2024 r. (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.). Organ zażaleniowy, uchylając zaskarżone postanowienie w sprawie zarzutu egzekucyjnego w części, w jakiej oddalono zarzut braku wymagalności egzekwowanego obowiązku, oraz orzekając na nowo w tym zakresie co do istoty przez uznanie zarzutu w tej części i utrzymując w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie (oddalenie zarzutu w pozostałej części), był upoważniony i zobowiązany do bezpośredniego zastosowania art. 34 § 2 pkt 2 u.p.e.a.

Przepis powyższy nakazuje natomiast wierzycielowi – niezależnie od instancji merytorycznego orzekania co do zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej – zawarcie w sentencji (osnowie) rozstrzygającej zarzut jedynie orzeczenia co do uznania go w części oraz oddalenia w pozostałym zakresie. W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie organu zażaleniowego spełnia powyższe wymaganie, natomiast odmiennym zagadnieniem jest zawarcie w uzasadnieniu tego rodzaju postanowienia II instancji wyraźnych i jednoznacznych stwierdzeń co do podstawy faktycznej lub prawnej uznanego za zasadny zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. Kwestia nie podlega jednak badaniu w niniejszym postepowaniu kasacyjnym ze względu na brak podniesienia w tym zakresie odpowiedniego zarzutu.

Formalnemu oddaleniu podlegał natomiast drugi zarzut kasacyjny.

Strona skarżąca kasacyjnie, ignorując obowiązek precyzyjnego oraz jednoznacznego wskazania wzorców kontroli kasacyjnej, uczyniła przedmiotem odniesienia wywiedzionego zarzutu cały przepis art. 15 u.p.e.a., w sytuacji gdy systematyka wewnętrzna tej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego obejmuje kilkanaście podjednostek (paragrafów), a zatem nie jest wiadome, z jakim fragmentem powyższego przepisu została powiązana jego treść opisowa. Nie jest natomiast obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego dookreślanie, konkretyzowanie lub uzupełnianie podnoszonych zarzutów kasacyjnych, których formułowanie powierzono podmiotom mającym dysponować profesjonalną wiedzą prawniczą.

Na marginesie Sąd kasacyjny zwraca jedynie uwagę na fakt, że powyższy zarzut kasacyjny nie był objęty zarzutem egzekucyjnym z dnia 20 lutego 2024 r., a zatem wykracza on poza granice sprawy, której dotyczy skarga na postanowienie w sprawie zarzutu i która została rozpoznana zaskarżonym wyrokiem.

5. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

2