I OSK 46/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-27	
Data wpływu	2024-01-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 523/23	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 810; art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10; Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j).
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 18, art. 31 ust. 1, art. 32, art. 72 ust. 1, art. 9, art. 91 ust. 1 i 2, art. 241 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1991 nr 120 poz 526; art. 2 ust. 2; Konwencja o prawach dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Dziecka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 523/23 w sprawie ze skargi H. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lutego 2023 r. znak 010070/680/9683096/2022 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 października 2023 r. II SA/Lu 523/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H.H. (dalej skarżąca) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, Prezes ZUS) z 21 lutego 2023 r. nr 010070/680/9683096/2022 w przedmiocie świadczenia wychowawczego (k. 55, 72-77 akt sądowych).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca w dniu 6 września 2022 r. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze "500+" na dziecko W.K. Do wniosku dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego w Zamościu III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 13 lipca 2022 r. III Nsm 412/22, zgodnie z którym powierzono jej opiekę faktyczną nad małoletnią W.K.

Decyzją z 21 grudnia 2022 r. Prezes ZUS odmówił skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko W.K. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżąca nie należy do osób, którym świadczenie przysługuje - zgodnie z art. 4 ust. 2 uppwd.

Organ odwoławczy utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy wskazaną na wstępie decyzją z 21 lutego 2023 r. Powtórzył argumentację organu I instancji. Ocenił, że nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Zamościu z 13 lipca 2022 r. skarżąca sprawuje nad dzieckiem pieczę bieżącą.

W skardze H.H. podała, że sprawuje opiekę nad W.K., która jest jej wnuczką. Wyjaśniła, że matka dziecka ma "zawieszone prawa rodzicielskie". Wnuczka mieszka z nią od 20 kwietnia 2022 r. Wskazała, że jest opiekunem dziecka na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Zamościu (III Nsm 412/22).

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 21 czerwca 2023 r., swój udział w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zgłosił Rzecznik Praw Dziecka, wnosząc o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (k. 20-25 akt sądowych).

Wyrokiem z 10 października 2023 r. Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi wykładnia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. 2022 r., poz. 1577, dalej: uppwd). Zgodnie ze wskazanym przepisem świadczenie wychowawcze przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego. Ustawa zawiera definicję "opiekuna faktycznego dziecka", przez którego rozumie się osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 uppwd).

Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie jest jej opiekunem faktycznym w rozumieniu uppwd, nie złożyła bowiem wniosku o przysposobienie dziecka. Z akt sprawy nie wynika również, aby złożyła wniosek o ustanowienie jej rodziną zastępczą dla małoletniej.

WSA w Lublinie skonstatował że "opiekun faktyczny dziecka" jest pojęciem zdefiniowanym przez ustawę. Wskazał, że ustawodawca wprowadził definicję legalną tego pojęcia, nakazując stosowanie określonego znaczenia tego wyrażenia, nawet jeżeli jest całkowicie odmienne od znaczenia funkcjonującego w języku potocznym czy nawet na gruncie innych ustaw. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2020 r. I OSK 1414/18, w którym sąd nie dostrzegł podstaw do odejścia od literalnego brzmienia przepisu.

Sąd I instancji dostrzegł niespójność przepisów w omawianym zakresie i znając linię orzeczniczą wskazującą na ich wadliwość, opowiadającą się za szerszym rozumieniem pojęcia "opiekun faktyczny dziecka" - z pominięciem ustawowej definicji, jednak – jego zdaniem - spostrzeżenia te mogą jedynie stanowić asumpt do stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją RP we właściwym trybie lub skłonić do wysunięcia postulatu interwencji ustawodawcy w celu skonstruowania przepisów w sposób uwzględniający słuszne racje przemawiające za odmiennym (szerszym) ukształtowaniem definicji opiekuna faktycznego. Są to jednak jedynie uwagi w zakresie ewentualnych przyszłych zmian (postulaty de lege ferenda).

Reasumując powyższe rozważania Sąd I instancji stwierdził, że do kategorii podmiotów uprawnionych do pobierania świadczenia wychowawczego należy opiekun faktyczny dziecka, jeżeli dziecko wspólnie z nim zamieszkuje i pozostaje na jego utrzymaniu. Pojęcie to należy wykładać z uwzględnieniem definicji legalnej. W świetle art. 2 pkt 10 uppwd opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Tylko taki opiekun faktyczny, który podjął działania w celu przysposobienia dziecka jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego. Na kanwie niniejszej sprawy nie było kwestionowane, że skarżąca takiego wniosku nie złożyła. W związku z powyższym Sąd I instancji przesądził, że organy słusznie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego.

Skargę kasacyjną wywiódł Rzecznik Praw Dziecka (dalej: RPD lub skarżący kasacyjnie), zaskarżając wyrok II SA/Lu 523/23 w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego przez ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie, Sąd I instancji) do wykładni językowej art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810 ze zm., dalej: uppwd) i niedokonaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, skutkiem czego zignorowano fakt, że choć o świadczenie ubiegają się rodzice lub opiekunowie dziecka (w niniejszej sprawie Pani H.H.), to zaspakaja ono potrzeby dziecka, celem zaś, dla którego ustawodawca wprowadził świadczenie wychowawcze do polskiego porządku prawnego jest przyznanie rodzinom pomocy, służącej dbałości o dobro i ochronę dziecka (w niniejszej sprawie małoletniej W.K.), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

a) art. 32 Konstytucji RP, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (w niniejszej sprawie małoletniej W.K., której rodzice biologiczni zostali w wykonywaniu władzy rodzicielskiej ograniczeni), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium (w niniejszej sprawie dotyczącej formy sprawowanej opieki tj. pi[e]czy bieżącej realizowanej zgodnie postanowieniem sądu rodzinnego przez Panią H.H.),

b) art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, zapewniających rodzinie ochronę i opiekę oraz nakazujących władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom niepełnym, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej,

c) art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2, w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji, zakazujących dyskryminacji małoletnich w zakresie realizacji praw konwencyjnych (w niniejszej sprawie dostępu do świadczenia zabezpieczenia społecznego - art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka);

II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: ppsa) w zw. z art. 135 ppsa i art. 7 art. 7a, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm., dalej: kpa) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 uppwd oraz art. 141 § 4 ppsa (w niniejszej sprawie niedostrzeżenia przez WSA w Lublinie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego przez błędną - jak opisano to w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej - wykładnię przepisów upppwd, w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa, przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 93-99v akt sądowych).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast o jej istocie przesądzają kwestie odnoszące się do prawa materialnego, a zarzuty tego dotyczące znajdują odniesienie w sformułowanym zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Dlatego od zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) należy zacząć rozważania.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela stanowiska Sądu I instancji, jakoby jednoznaczny rezultat wykładni językowej zwalniał organ stosujący prawo z obowiązku skorzystania z pozostałych metod wykładni. Istotnie, w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowana jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej. Zasadę tą rozumie się jednak przede wszystkim w taki sposób, że należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, pod tym wszakże warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, rozważając również aspekty systemowe i funkcjonalne (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.) System praw administracyjnego, Tom 4, Wyładnia w prawie administracyjnym. C.H. Beck, Warszawa 2015 r., s. 225). Ponadto podkreśla się także, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać wiele wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80 urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15).

W wyroku z 16 grudnia 2008 r. I OSK 93/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową i funkcjonalną. Obowiązek takiej wykładni wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroniąc prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie i sprawnie". Na uwagę w zasługuje również stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. I OPS 8/09, w której wywiedziono, że: "w teorii prawa ugruntowane jest stanowisko, że większość normatywnych teorii wykładni, nawet wówczas, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy, postuluje sprawdzić przez inne rodzaje wykładni (...). Przepis jasny może okazać się wątpliwy w rezultacie wprowadzenia nowych przepisów, istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. Wskazana zasada musi być stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie (...). Zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy". O kontynuowaniu wskazanej linii orzeczniczej świadczy uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2011 r. II FPS 8/10, w której zawarto pogląd, zgodnie z którym: "w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu który wydaje się jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej". Pogląd powyższy został utrzymany również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na dowód czego można przywołać uchwałę z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22, w której Sąd wprost wskazał, że nawet jednoznacznie ustalone językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, zastrzegając jedynie, że do przekroczenia tego sensu niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie. Jako dopuszczalne uzasadnienie wskazano m.in. sytuację, gdy wykładnia językowa prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. Analogiczny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2000 r. K 25/99. W tym kontekście należy dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, że ze względu na szczególną rolę jaką w systemie prawa odgrywają zasady konstytucyjne, reguła interpretacji norm prawnych zgodnie z Konstytucją należy do najważniejszych i najbardziej podstawowych reguł wykładni (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006 r., s. 111-113). Nie ulega wątpliwości, że nakaz wykładni w zgodzie z Konstytucją może służyć jako dyrektywa wyboru między konkurencyjnymi wersjami znaczeniowymi danego przepisu.

Tym samym błędna była wykładnia przepisów materialnoprawnych dokonana przez Sąd I instancji, bowiem pomijała ona rezultat wykładni celowościowej oraz prokonstytucyjnej.

W sprawie nie było sporne, że wnioskodawczyni na dzień wydania zaskarżonej decyzji, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Zamościu z 13 lipca 2022 r. III Nsm 412/22, wydanego na podstawie art. 569 § 2 kpc w trybie zarządzenia tymczasowego - powierzono opiekę faktyczną nad małoletnią wnuczką, polegającą na wykonywaniu nad nią bieżącej pieczy, upoważniając jednocześnie opiekuna do podejmowania decyzji w sprawach leczenia i edukacji małoletniej oraz do jej reprezentowania, w tym dochodzenia i pobierania świadczeń przeznaczonych na utrzymanie małoletniej.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 uppwd świadczenie wychowawcze przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego. Ustawa zawiera także definicję "opiekuna faktycznego dziecka", przez którego rozumie się osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 uppwd).

Sąd I instancji stosując wyłącznie językową wykładnię art. 2 pkt 10 uppwd, uznał że wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o wychowawczego nie jest wymieniona osoba, która jedynie sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem na podstawie postanowienia sądu, bo przepis ten wymaga od niej także by jednocześnie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie dziecka, ale takie rozumienie omawianego przepisu nie jest jednak prawidłowe. Tego rodzaju wykładnia omawianej regulacji prawnej prowadzi bowiem – jak wyżej wspomniano - do pozbawienia możliwości uzyskania świadczenia wychowawczego przez osobę, która opiekuje się faktycznie dzieckiem i to w sposób całkowicie legalny, bo na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. W rezultacie osoba taka mimo, że jest obowiązana do zapewnienia dziecku utrzymania, w tym ponoszenia kosztów związanych z jego kształceniem, nie ma możliwości uzyskania świadczenia o charakterze pomocowym, a które jest przeznaczone na potrzeby dzieci związane z procesem ich edukacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowego odkodowania normy prawnej z przepisów art. 2 pkt 10 oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 uppwd.

Jak zasadnie podniósł skarżący kasacyjnie, pomimo że technicznie wnioskodawcą oraz stroną postępowania administracyjnego są osoby wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1-4 uppwd, to faktycznie uprawnionym do tego świadczenia oraz jego beneficjentem jest dziecko. W rozpoznawanej sprawie jest to W.K. Do takiego wniosku prowadzi analiza art. 4 ust. 1 uppwd, zgodnie z którym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (zob wyroki NSA z 14.3. 2018 r., I OSK 1164/18 oraz z 24.1.2023 r. I OSK 519/22). W takiej sytuacji nieprzyznanie wskazanego świadczenia będzie oznaczało, że doszło do wykluczenia z grona osób uprawnionych do tego świadczenia małoletniej.

Skoro bowiem celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych, celowi temu w żadnej mierze nie może służyć różnicowanie dzieci ze względu na formę sprawowanej opieki ustalonej przez sąd rodzinny. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że w istocie świadczenie to ma służyć dziecku.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w okolicznościach niniejszej sprawy, odkodowanie pojęcia "opiekun faktyczny", dokonanego przez pryzmat celu świadczenia wychowawczego uzasadnia odstąpienie od dyrektyw wykładni literalnej na rzecz wykładni celowościowej i prokonstytucyjnej. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę, że sam fakt, iż ustawa posługuje się autonomiczną definicją danego pojęcia, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści, nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania niejednokrotnie innych zasad wykładni prawa w sytuacji, gdy wynik wykładni językowej danego przepisu okazuje się sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 1.8.2019 r. I OSK 202/19). Wówczas to m.in. właśnie wykładnia celowościowa staje się niezbędnym uzupełnieniem wykładni językowej. Dyrektywy wykładni celowościowej przewidują bowiem, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem danej normy prawnej należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do której interpretowana norma należy.

W przypadku zaś, gdy powstaną wątpliwości, dotyczące znaczenia normy, należy je ustalić w ten sposób by odpowiadały one funkcji tej instytucji jako całości (zob. uchwała NSA z 10.12.2009 r. I OPS 8/09 i powołane tam stanowisko doktryny).

Wskazać także trzeba, że Konstytucja RP zawiera zakres obowiązków Państwa wobec dziecka. I tak, stosownie do art. 71 ust. 1, Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Według zaś art. 72 tego aktu, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. W myśl natomiast art. 72 ust. 2 ustawy zasadniczej, dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Z treści art. 18 Konstytucji wynika z kolei, że rodzina znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotyczącym spraw tożsamych przedmiotowo ze sprawą niniejszą, podkreśla się także, iż w ustawie zasadniczej nie ograniczono się jedynie do zapewnienia dziecku ochrony, ale przewidziano nadto prawo żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest zaś szczególnie niezbędna w przypadku dziecka, które pozbawione jest opieki rodzicielskiej. W oparciu na powyższe, wyprowadza się zatem pogląd, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od państwa pomocy w sprawowaniu opieki, w tym również pomocy materialnej, zmierzającej do przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka (por. np.: wyrok NSA z dnia 21.7.2022 r. I OSK 1620/19; prawomocne wyroki: WSA w Gliwicach z 24.4.2024 r. II SA/Gl 1989/23, WSA w Bydgoszczy z 30.9.2024 r. II SA/Bd 318/24, WSA w Rzeszowie z 18.3.2025 r. II SA/Rz 1612/24, WSA w Rzeszowie z 29.10.2025 r. II SA/Rz 775/25) .

Orzecznictwo to odwołuje się również do postanowień Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526). Artykuł 2 ust. 2 w/w Konwencji zobowiązuje natomiast Państwa-Strony do podejmowania właściwych kroków dla zapewnienia ochrony dziecka przed wszelkimi formami dyskryminacji lub karania ze względu na status prawny, działalność, wyrażane poglądy lub przekonania religijne rodziców dziecka, opiekunów prawnych lub członków rodziny. Artykuł 20 ust. 1 stanowi z kolei, że dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Według natomiast art. 3 ust. 1 Konwencji, we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Nadto, zgodnie z art. 3 ust. 2 tego aktu, Państwa-Strony działają na rzecz zapewnienia dziecku ochrony i opieki w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, biorąc pod uwagę prawa i obowiązki jego rodziców, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie za nie odpowiedzialnych, i w tym celu będą podejmowały wszelkie właściwe kroki ustawodawcze oraz administracyjne. Istotne jest także brzmienie art. 26 ust. 1 Konwencji, zgodnie z którym Państwa-Strony będą uznawać prawo każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeń socjalnych, oraz będą podejmowały niezbędne kroki do osiągnięcia pełnej realizacji tego prawa zgodnie z ich prawem wewnętrznym. Po myśli zaś art. 27 ust. 3 Konwencji, Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.

W myśl art. 9 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, zaś na mocy art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a tym samym stoi na stanowisku, że wykładnia prawa materialnego dokonana w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji z pominięciem rezultatu wykładni celowościowej i prokonstytucyjnej była błędna.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe unormowania, znajdujące się zarówno w Konstytucji RP, jak też w Konwencji o Prawach Dziecka, należy uznać, że regulacja wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 uppwd w sposób niewystarczający chroni prawa dzieci i rzeczywistych ich opiekunów tj. takich, którzy sprawują nad nimi faktyczną pieczę, dbając o zaspokojenie rożnych ich potrzeb. Tym samym regulacja ta niedostatecznie dba o dzieci pozostające pod orzeczoną pieczę bieżącą. Z tego powodu literalna więc wykładnia tych przepisów w zakresie, w jakim wyznacza kryteria podmiotowe do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, które nie gwarantują realizacji celów sformułowanych w przedstawionych wyżej regulacjach konstytucyjnych i konwencyjnych, jak i celów samego świadczenia, nie daje zadowalających wyników. Prowadzi bowiem do rozstrzygnięć sprzecznych z zasadami wspierającej roli państwa w dbaniu o interes i dobro dzieci oraz z zasadami demokratycznego państwa prawa w zakresie konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Należy zaś w tym miejscu podkreślić, że mimo, iż istnieje możliwość wprowadzenia odstępstwa od zasady równości podmiotów, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to owo zróżnicowanie, aby było dopuszczalne, powinno opierać się o jasno sformułowane kryterium, które stanowi jego podstawę, przy czym kryterium takie musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest owa wartościująca norma. Taka sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Wymogu odstępstwa nie spełnia bowiem norma prawna wyprowadzona w drodze wykładni językowej z przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 uppwd, gdyż wykluczenie z grona uprawnionych do świadczenia wychowawczego tych osób, które sprawują faktyczną pieczę nad dzieckiem na mocy stosownego orzeczenia sądu, ale nie wystąpiły z wnioskiem o jego przysposobienie pozostaje w sprzeczności z celem świadczenia wychowawczego, sprowadzającym się do częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka tj. w zakresie odnoszącym się do wydatków szkolnych i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych w tym właśnie zakresie. Poza tym należy także mieć na uwadze, że powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie - w ramach tej opieki - obowiązków w zakresie: wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania, czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki nad dzieckiem.

Mając to wszystko na względzie, przyjąć należało, że H.H. – której legalnie powierzona została bezpośrednia bieżąca piecza nad małoletnią wnuczką i która pieczę tę faktycznie sprawowała - dostępności do świadczenia wychowawczego tylko z tego powodu, że wnioskująca nie złożyła wniosku do sądu o przysposobienie wnuczki, było nieprawidłowe.

Powyższe prowadziło więc do uznania za zasadne wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Odnośnie zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, wskazać należy, że zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 135 ppsa i art. 7 art. 7a, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 uppwd nie został w ogóle uzasadniony. Skarga kasacyjna jest zaś sformalizowanym środkiem zaskarżenia a zatem określone w niej zarzuty winny być dokładnie podane wraz ze wskazaniem na czym zarzucane sądowi I instancji uchybienie polegało. Tego wymogu w/w zarzut nie spełniał. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma natomiast uprawnień do poprawiania treści skargi kasacyjnej ani też domyślania się rzeczywistych intencji jej autora. Dodać też trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i/lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Jak z powyższej zatem regulacji prawnej wynika, różna jest konstrukcja obu w/w podstaw kasacyjnych. Tymczasem w ramach omawianego zarzutu procesowego, przepisy prawa procesowego zostały powiązane z przepisami materialnymi, a które stanowiły jednocześnie samodzielną podstawę kasacyjną w ramach zarzutu opartego na art. 174 pkt 1 ppsa. Okoliczność ta przy jednoczesnym – jak wspomniano – braku uzasadnienia na czym miało w tym przypadku polegać istotne naruszenie procedury przez Sąd I instancji – czyniło zarzut ten niezrozumiałym.

Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu procesowego opartego na art. 141 § 4 ppsa. Skarżący kasacyjnie upatrywał jego zasadność w tym, że – jak twierdził - Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, a co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa.

W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przedstawione zaś na wstępie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia – w ocenie składu orzekającego – powyższe wymagania. Okoliczność natomiast, iż skarżący kasacyjnie nie zgadzał się ze stanowiskiem merytorycznym Sądu I instancji – nie mogło tylko z tego powodu oznaczać, iż Sąd I instancji powyższy przepis w sposób istotny naruszył.

Nadmienić w tym miejscu wypada, że wprawdzie zgodzić się trzeba z Rzecznikiem Praw Dziecka, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w sposób bezpośredni do stanowiska Rzecznika zawartego w piśmie z 21 czerwca 2023 r., jednak mając na względzie to, że powyższe stanowisko (powtórzone następnie w skardze kasacyjnej) dotyczyło jedynie wykładni prawa materialnego a Sąd I instancji w tym zakresie w sposób wyczerpujący podał motywy przyjętego rozstrzygnięcia, to nie można było przyjąć, że fakt ten mógł mieć istotne, tj. mające wpływ na wynik sprawy, znaczenie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni, przedstawioną wyżej, wykładnię prawa materialnego.