Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 06 października 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2025 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 6 października 2025 r. (znak [...]) odmawiającej ustalenia na rzecz H. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, budynku magazynowo-gospodarczego oraz budynku garażowego w zabudowie zagrodowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości J., gmina [...].

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2025 r. H. W. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku magazynowo-gospodarczego oraz budynku garażowego w zabudowie zagrodowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w J. .

Decyzją z 6 października 2025 r. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej "u.p.z.p.") odmówił ustalenia na rzecz H. W. warunków zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 5 u.p.z.p., decyzja nie byłaby bowiem zgodna z przepisami odrębnymi, tj. z treścią § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Ustawodawca konstruując powyższą definicję szczególny nacisk kładzie na łączne spełnienie dwóch warunków: powiązanie funkcjonalne obiektów na działce, w celu umożliwienia prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz prowadzenie tego gospodarstwa przez rolnika i jego rodzinę. Taki jest też cel ustawodawcy - wydzielenie przestrzeni łączącej możliwość zamieszkiwania z pracą na roli. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku magazynowo-gospodarczego oraz budynku garażowego w zabudowie zagrodowej, przy czym deklaruje, że jest rolnikiem, posiada gospodarstwo rolne oraz że prowadzi działalność rolniczą polegającą na uprawie kukurydzy.

Dalej organ I instancji argumentował, że ustawa z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (dalej u.k.u.r) - art. 6 ust. 1 wskazuje, że za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Organ wskazał, że w piśmie z dnia 18 marca 2025 r. wnioskodawca deklaruje, że prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 300 ha, co dyskwalifikuje go jako rolnika indywidualnego.

Wobec powyższego zdaniem Wójta inwestor występujący o warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej zobowiązany jest wykazać, że planowana zabudowa służyć ma obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego - stanowić faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa. Budynek jest zgodny z rolnym przeznaczeniem terenu, nie prowadzi do zmiany przeznaczenia, lecz ma służyć realizacji celu, na jaki teren jest przeznaczony i jego funkcji. Zdaniem organu I instancji inwestor w żaden sposób nie wykazał w jaki sposób planowana zabudowa służyć ma obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Co więcej, budowa dwóch budynków mieszkalnych w obrębie J. oraz trzech w obrębie S., w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego na działkach bezpośrednio ze sobą sąsiadujących (obręb J. : działki o nr ewid. [...] i [...], obręb S.: działki o nr ewid. [...], [...], [...]) nie znajduje żadnego uzasadnienia. Dogłębna analiza zebranego materiału dowodowego zdaniem organu pozwala stwierdzić, że jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, której powstanie nie wiązałoby się z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Inwestor zdaniem Wójta próbuje tworzyć pozory, że planowana inwestycja (oraz pozostałe, sąsiednie) będą realizowane w ramach zabudowy zagrodowej. Organ śmie stwierdzić, że wnioski zostały złożone na budowę budynków mieszkalnych (oraz w przypadku spraw Nr [...] i [...] dla budynków magazynowo-gospodarczych oraz garażowych) w zabudowie zagrodowej z uwagi na grunty chronione III klasy występujące na wszystkich 5 ww. działkach.

Ponadto, zdaniem organu istotny jest fakt, iż w przeciągu kilkunastu dni do organu wpłynęło łącznie pięć wniosków od tego samego inwestora dla inwestycji w zabudowie zagrodowej, dla których planowane są również budynki mieszkalne: dla dwóch działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie J. oraz dla trzech działek o nr ewid. [...], [...], [...] w obrębie S.. W ocenie organu zaistniała sytuacja nie pozostawia wątpliwości, iż planowanych łącznie pięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej nie będzie służyło prowadzonemu przez inwestora gospodarstwu rolnemu, ani nie będzie z nim powiązanie funkcjonalne, a po uzyskaniu warunków zabudowy zostaną po prostu sprzedane.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła H. W. reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 § 1 zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez:

a) działanie niebudzące zaufania do władzy publicznej z naruszeniem zasad bezstronności i równego traktowania,

b) brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

c) brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący

d) błędną ocenę udowodnionych okoliczności z pominięciem całokształtu materiału dowodowego w postaci:

• bezpodstawnego łączenia w argumentacji organu I instancji inwestycji objętych pięcioma różnymi postępowaniami i wnioskami w jednej sprawie i bezpodstawne przyjęcie, że zamiary objęte wnioskami nie będą służyły prowadzonemu przez Wnioskodawczynię gospodarstwu rolnemu, ani nie będą z nim powiązane funkcjonalnie, a po uzyskaniu zabudowy zostaną po prostu sprzedane;

• brak wyjaśnienia kwestii związanej z wątpliwościami organu I instancji dot. sposobu, w jaki służyć ma obsłudze prowadzonego gospodarstwa rolnego i brak podjęcia jakichkolwiek czynności celem ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie.

• bezpodstawnego przyjęcie, że Wnioskodawczyni nie jest rolnikiem indywidualnym;

• bezpodstawnego przyjęcia, że uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działek w J. o nr [...] i [...] oraz w S. o nr [...], [...] i [...] nie znajduje żadnego uzasadnienia, a zabudowa ta nie wiązałaby się z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

• czynienie przez organ I instancji ustaleń faktycznych na podstawie niepopartych niczym przypuszczeniami w szczególności, że zaistniała sytuacja nie pozostawia wątpliwości, że planowanych łącznie pięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej (przy czym każdy jest objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) w zabudowie zagrodowej nie będzie służyło prowadzonemu przez inwestora gospodarstwu rolnemu ani nie będzie z nim powiązane funkcjonalnie, a po uzyskaniu zabudowy zostaną sprzedane, co spowodowało wydanie błędnej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

1) art. 61 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 717 t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 lipca 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116) w zw. z art. 61

ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z dnia 11 kwietnia 2003 roku (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 717 t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) w postaci:

a) nieprawidłowej wykładni poprzez bezpodstawne uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od posiadania przez Wnioskodawczynię statusu rolnika indywidualnego i badanie tej kwestii w niniejszym postępowaniu w sytuacji, gdy wnioskodawca o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie musi być rolnikiem i nie stanowi to żadnej przesłanki udzielenia, alb odmowy udzielenia wnioskowanej decyzji, a tym samym przepisy, na które powołał się Organ nie stanowią przeszkody dla wydania pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie, mimo pozytywnej treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez mgr M. K...

b) nieprawidłowej wykładni pojęcia zabudowy zagrodowej poprzez oparcie jej definicji na tym, że z jej charakteru wynika, iż możliwe jest posiadanie tylko jednej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na zabudowę zagrodową, w przypadku braku wcześniejszego i jednoczesnego istnienia takiej zabudowy w ramach gospodarstwa rolnego, a złożenie kilku wniosków o ustalenie warunków zabudowy jest tożsame z sytuacją, w której gospodarstwo rolne Wnioskodawczyni miało już działkę z zabudową siedliskową, co uniemożliwia uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy nie można uznać, że posiadanie decyzji o warunkach zabudowy zagrodowej na działce (czyli informacji co do możliwości i warunków zabudowy tej działki), wyklucza możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (czyli warunków zabudowy zagrodowej) dla innej działki, co doprowadziło również do przyjęcia, że niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla jednego inwestora na kilku różnych działkach, oraz dla inwestora posiadającego już takowe dla danego terenu pod warunkiem w sytuacji, gdy kolejny wniosek dotyczy innej inwestycji, na innej działce, co spowodowało wydanie błędnej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu odwołania argumentowano, że organ I instancji bezzasadnie uzależnił wydanie decyzji o warunkach zabudowy od posiadania statusu rolnika indywidualnego. Nadto zarzucono organowi I instancji, iż ten nieprawidłowo uznał, że możliwe jest posiadanie tylko jednej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I inst. do ponownego rozpatrzenia.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 19 grudnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na przepisy mające zastosowanie w sprawie. Dalej argumentowało, że regulacja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Dlatego też wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w ww. przepisie, przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Jak natomiast stanowi art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Zdaniem organu odwoławczego na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji legalnej "zabudowy zagrodowej". Definicje zawarte w innych ustawach mogą pomocniczo służyć do odkodowania znaczenia tego pojęcia, nie mogą jednak być uznawane za definicję legalną przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z treścią § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), pod pojęciem zabudowa zagrodowa należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Jak natomiast stanowi art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W art. 4 pkt 31 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82) podano, iż pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Zauważyć również należy, że godnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. W takim wypadku uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Grunt pod budynkiem mieszkalnym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego pozostaje nadal gruntem rolnym, nie zmieniając swego przeznaczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że w systemie prawa brak jest legalnej definicji "zabudowy zagrodowej", mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni tego pojęcia, w oparciu o zasady wykładni językowej i funkcjonalnej. Na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. Zatem na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową.

Zdaniem SKO ustalenie, czy planowana inwestycja stanowić będzie zabudowę zagrodową miało kardynalne znaczenie dla wyniku niniejszego postępowania. Należy bowiem zauważyć, iż działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania jest zapisana w ewidencji gruntów jako grunty orne oznaczone symbolem RIIIb. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, 3) (uchylony), 4) (uchylony), 5) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jak zaś stanowi ust. 2a art. 7 ww. ustawy, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśliby zatem w trakcie prowadzonego postępowania nie można było zakwalifikować przedmiotowej inwestycji jako zabudowy zagrodowej to należałoby uznać, iż inwestycja ta zmienia przeznaczenie terenu na cele nierolnicze. Ogólnie rzecz ujmując, należałoby przyjąć, że realizacja budynku mieszkalnego wraz z budynkiem magazynowo-gospodarczym oraz garażowym nie będzie realizowana w ramach siedliska (nie będzie stanowić zabudowy zagrodowej), a będzie stanowić typową zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z towarzyszącą jej zabudową gospodarczą, jako zaś taka wymagałaby uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, co w konsekwencji oznaczałoby konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium realizacja przez wnioskodawczynię planowanej inwestycji na działce nr [...] byłaby możliwa tylko w przypadku jednoznacznego wykazania, że inwestycja ta pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez nią działalnością rolniczą, a nowo powstały budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarczym oraz garażowym będą służyć zarówno funkcji mieszkaniowej, jak i stanowić będą uzupełnienie obiektów służących prowadzonej działalności rolniczej, a nie będą w istocie zmierzać do obejścia prawa w celu zrealizowania zabudowy typowo mieszkaniowej. Ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika aby planowana inwestycja (w szczególności w zakresie realizacji budynku mieszkalnego) pozostawała w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez wnioskodawczynię działalnością rolniczą.

Dalej organ wskazywał, że żadne przepisy prawa nie zakazują budowy kilku budynków mieszkalnych w ramach zabudowy zagrodowej. Na powyższe wskazuje choćby definicja zabudowy zagrodowej zawarta w art. 4 pkt 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w której ustawodawca posługuje się liczbą mnogą wskazując, iż w skład zabudowy zagrodowej wchodzą m.in. budynki mieszkalne. Również definicja gospodarstwa rolnego zawarta w ustawie Kodeks cywilny tego nie wyklucza. Trzeba mieć jednak na uwadze, iż budynki te muszą służyć wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, muszą być położone na gruntach rolnych i wchodzić w skład gospodarstwa rolnego. Tym samym budowa kilku domów w ramach siedliska pod pewnymi warunkami jest możliwa do realizacji. Organ wskazał, że można bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której osoba prowadząca gospodarstwo rolne chce wybudować na potrzeby własne nowy dom, czy też pragnie wybudować nowy dom na rzecz swoich zstępnych, którzy w przyszłości mieliby przejąć prowadzenie takiego gospodarstwa rolnego. Zdaniem SKO jednak, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji słusznie zwrócono jednak uwagę na fakt, iż wnioskodawczym w krótkim odstępie czasu wystąpiła z odrębnymi wnioskami o wydanie warunków zabudowy dla pięciu nieruchomości w ramach zabudowy zagrodowej, dla których również planowana jest realizacja budynków mieszkalnych: dla dwóch działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie J. oraz dla trzech działek o nr ewid. [...], [...], [...] w obrębie S.. Z uwagi na powyższe organ I inst. uznał, że zaistniała sytuacja pozostawia wątpliwości, czy planowana realizacja łącznie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej będzie służyła do prowadzenia przez inwestora gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu sama wnioskodawczyni nie wskazała żadnych okoliczności, które uzasadniałyby realizację aż kilku budynków mieszkalnych w ramach jednego gospodarstwa rolnego. Z oczywistych względów realizacja aż pięciu budynków mieszkalnych w ramach jednego gospodarstwa rolnego nie będzie służyć na potrzeby zaspokojenia indywidualnych potrzeb samej wnioskodawczyni. Na inne zaś okoliczności nie wskazuje ani sama wnioskodawczyni ani jej pełnomocnik. Odnosząc się zaś do zarzutu podnoszonego w odwołaniu, że organ I instancji bezzasadnie dokonał analizy na potrzeby niniejszej sprawy kilku wniosków złożonych przez H. W. Kolegium wskazuje, iż organ administracji ma obowiązek w sposób pełny wyjaśnić okoliczności faktyczne i prawne, które mają znaczenie dla prowadzonego postępowania. Wszystkie wnioski złożone przez H. W. dot. tego samego prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego i wszystkie miały być realizowane w ramach tzw. zabudowy zagrodowej, tym samym organ I inst. prawidłowo dokonał oceny okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie. Fakt, iż wnioskodawczyni pragnie zrealizować w ramach jednego gospodarstwa rolnego kilka budynków o charakterze mieszkalnym ma bowiem kardynalne znaczenie dla prowadzonego postępowania. Jak już bowiem wyżej wskazano, zasadniczo w ramach jednego siedliska realizowany jest budynek mieszkalny, który ma służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika. W przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne nie wskazują, aby budowa kilku budynków mieszkalnych w ramach jednego gospodarstwa rolnego miała logicznie podstawy. Na szczególne zaś okoliczności, które uzasadniałyby realizację aż tylu budynków mieszkalnych w ramach gospodarstwa rolnego nie wskazała również sama wnioskodawczyni. Wydaje się, iż intencją wnioskodawczyni jest w istocie obejście prawa zmierzające do pobudowania budynków cechujących typową zabudowę mieszkaniową. Mogłoby to zatem zdaniem organu w przyszłości zmierzać do dalszego zbycia prawa własności tych nieruchomości.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I inststancji, który uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej spawie było również niemożliwe z uwagi na okoliczność, iż wnioskodawczyni nie jest rolnikiem indywidualnym, ponieważ prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 300 ha. Zdaniem organu analiza brzmienia § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych prowadzi do wniosku, że treści tego unormowania nie można przekładać wprost do u.p.z.p. W ocenie Kolegium błędne jest przekonanie organu I instancji, że skoro w § 3 pkt 3 tego rozporządzenia jest mowa o zabudowie zagrodowej w rodzinnych gospodarstwach rolnych, a w myśl art. 5 ust. 1 u.k.u.r. za gospodarstwo rodzinne uznaje się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego o powierzchni nie większej niż 300 ha, to inwestor, będący osobą fizyczną prowadzącą gospodarstwo rolne o wyższym areale nie może realizować zabudowy zagrodowej. Rozumowanie takie pomija cel i założenia u.p.z.p. W art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca warunkuje realizację zabudowy zagrodowej tylko od prowadzenia gospodarstwa rolnego, z czym związane jest niewątpliwe prawo do jego prowadzenia, a więc posiadanie statusu rolnika oraz od powierzchni tego gospodarstwa rolnego, która powinna przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W przepisie tym, ani w żadnym innym przepisie tej ustawy nie ma mowy o tym, że zabudowy zagrodowej nie może zrealizować rolnik, którego gospodarstwo rolne przekracza 300 ha. Na zasadzie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że można zagospodarować teren "w granicach określonych ustawą". Ponieważ to u.p.z.p. określa warunki zabudowy, to nie można ich wywodzić na podstawie analogii z przepisów innych ustaw. Rekonstruowanie ograniczeń co do zabudowy na podstawie przepisów innych ustaw byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby u.p.z.p. zawierała wyraźne odesłanie do tych przepisów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła H. W. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30, poz. 168 t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji, podczas gdy Organ II instancji zobowiązany był uchylić decyzję Organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

2) art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) działanie niebudzące zaufania do władzy publicznej z naruszeniem zasad bezstronności i równego traktowania,

b) brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

c) brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

d) błędną ocenę udowodnionych okoliczności z pominięciem całokształtu materiału dowodowego w postaci:

- bezpodstawnego łączenia w argumentacji organu inwestycji objętych pięcioma różnymi postępowaniami i wnioskami w jednej sprawie i bezpodstawne przyjęcie, że zamiary objęte wnioskami nie będą służyły prowadzonemu przez Skarżącą gospodarstwu rolnemu, ani nie będą z nim powiązane funkcjonalnie;

- bezpodstawnego przyjęcia, że uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działek w J. o nr [...] i [...] oraz w S. o nr [...], [...] i [...] nie znajduje żadnego uzasadnienia, a zabudowa ta nie wiązałaby się z prowadzeniem gospodarstwa rolnego;

- czynienie przez organ ustaleń faktycznych na podstawie niepopartych niczym przypuszczeń w szczególności, że planowana inwestycja nie pozostaje w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez Skarżącą działalnością rolniczą, a w istocie zmierza do obejścia prawa w celu zrealizowania zabudowy typowo mieszkaniowej,

co spowodowało wydanie błędnej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 717 t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 lipca 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116), poprzez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak jest podstaw do zakwalifikowania planowanej inwestycji jako zabudowy zagrodowej, z uwagi na fakt, iż do właściwego funkcjonowania gospodarstwa rolnego nie jest konieczna budowa aż pięciu budynków mieszkalnych, podczas gdy przepis ten nie uzależnia dopuszczalności zabudowy zagrodowej od wykazania konieczności realizacji określonej liczby budynków mieszkalnych;

b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że jedno gospodarstwo rolne może posiadać wyłącznie jedną działkę siedliskową, a realizacja więcej niż jednego siedliska wyklucza uznanie inwestycji za zabudowę zagrodową, podczas gdy obowiązujące przepisy nie wprowadzają takiego ograniczenia;

co spowodowało wydanie błędnej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Mając na względzie powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty i wskazała, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, uznając, że planowana inwestycja nie może zostać zakwalifikowana jako zabudowa zagrodowa. Stanowisko to nie zostało jednak poprzedzone rzetelnym i wyczerpującym postępowaniem dowodowym. W swojej argumentami organ bezpodstawnie połączył inwestycje objęte pięcioma odrębnymi wnioskami i postępowaniami administracyjnymi, traktując je łącznie jako jeden zamysł inwestycyjny, który - w jego ocenie - nie służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Tymczasem każde z tych postępowań dotyczy odrębnej nieruchomości i powinno być oceniane indywidualnie, z uwzględnieniem konkretnego stanu faktycznego oraz przesłanek ustawowych właściwych dla danej sprawy. Takie łączne ujmowanie odrębnych spraw doprowadziło do przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. W decyzji nie wykazano konkretnych dowodów, które potwierdziłyby takie ustalenia. Ocena organów została oparta na założeniach, a nie wszechstronnej Anandzie materiału dowodowego.

Dalej wskazano, że zaskarżona decyzja narusza również przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Skarżącej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji zabudowy zagrodowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak jednolicie, że obejmuje ona budynek mieszkalny rolnika oraz budynki gospodarcze i magazynowe pozostające w funkcjonalnym związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. O kwalifikacji inwestycji jako zabudowy zagrodowej decyduje zatem jej związek z działalnością rolniczą, a nie liczba realizowanych budynków mieszkalnych. Tymczasem organ przyjął, że "do właściwego funkcjonowania gospodarstwa rolnego nie jest konieczna budowa aż pięciu budynków mieszkalnych", co miało uzasadniać odmowę zakwalifikowania inwestycji jako zabudowy zagrodowej. W ocenie Skarżacej skoro jest ona właścicielka gruntów wokół działki objętej wnioskiem, oczywistym jest że zabudowa ma służyć zabezpieczeniu działalności rolniczej. Organ bez żadnych dowodów oraz prób wyjaśnienia stwierdził, że inwestorka nie wykazała w jaki sposób planowana inwestycja ma zapewnić obsługę prowadzonego przez nią gospodarstwa. Nie znajduje również podstaw twierdzenie, że samo występowanie przez Skarżącą z kilkoma wnioskami o ustalenie warunków zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej stanowi obejście prawa. Rozumowanie to opiera się na domniemaniu złej wiary strony, a nie na konkretnych ustaleniach faktycznych i analizie norm prawnych. Okoliczność, że Skarżąca składała wnioski dotyczące innych działek, pozostaje irrelewantna dla oceny niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 334,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej "p.p.s.a."). Przy czym, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Nadto, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, przez które rozumieć należy przedstawione Sądowi akta administracyjne oraz akta sądowe.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie organów w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, budynku magazynowo-gospodarczego oraz budynku garażowego w zabudowie zagrodowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości J., gmina [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.")

Wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Taki wniosek wraz z załącznikami został w sprawie złożony.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie inwestycyjnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Przy czym, podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana inwestycja nie jest możliwa do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej w konkretnie sformułowanym wniosku.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze wskazanym w tym przepisie.

Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma bowiem charakteru decyzji uznaniowej, a związanej, co oznacza, że w przypadku spełnienia wszystkich wymaganych przesłanek organ winien wydać pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Należy mieć jednak na uwadze, że w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Innymi słowy, organy odchodzą od badania występowania tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, a jednocześnie powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem, że zastosowanie tego wyjątku jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy zostanie ustalone, że po pierwsze, planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej, po drugie, planowana inwestycja związana jest z gospodarstwem rolnym i po trzecie, powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ustawodawca zrezygnował więc z konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, jednak ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na to odstępstwo wiąże się z koniecznością wykazania, że inwestor spełnia opisane w przepisie warunki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Po 840/24; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Organ administracji jest obowiązany te kwestie w toku wyjaśniającego postępowania administracyjnego wnikliwie ustalić. Sporne w sprawie jest, bowiem czy projektowania zabudowa stanowi zabudowę zagrodową o jakiej mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Tymczasem organy administracji publicznej z naruszeniem przepisów postępowania art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. wyraziły przedwcześnie swoje stanowisko, które z uwagi na uchybienie obowiązkowi zgromadzenia wszechstronnego materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Organy obu instancji nie dopełniły bowiem powyższego obowiązku, arbitralnie przyjmując, że planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie jest możliwe uzyskanie przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy.

Po pierwsze, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej inwestor nie musi posiadać statusu rolnika indywidualnego. Należy podkreślić, że art. 63 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Znaczenie normatywne powyższego przepisu jest takie, że o ustalenie warunków zabudowy w formie decyzji jest niezależne od posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. O decyzję tę, inaczej, niż w przypadku pozwolenia na budowę, ubiegać może się każdy, niezależnie od tego, czy posiada jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie trzeba być rolnikiem. Powyższe stanowisko jest potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uzasadnieniach wyroków tych sądów można znaleźć następujące stwierdzenia: "Uzyskać warunki zabudowy można nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością" (wyrok NSA II OSK 725/11 z dnia 30 sierpnia 2011 r., CBOSA); "W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem, co oznacza, że organ na wniosek strony zobowiązany jest wydać decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu należącego do osoby trzeciej..." (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 22/12 z dnia 12 marca 2012 r., LEX nr 1146141); "...ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości..." (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 148/09 dnia 20 kwietnia 2009 r., LEX nr 550255).

Powyższych uwarunkowań prawnych i faktycznych nie zmienia w żadnym stopniu przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Również ten przepis stanowi bowiem o zamiarze inwestora obejmującym realizację zabudowy zagrodowej jako związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Gospodarstwa takiego nie trzeba mieć ani na swoją własność, ani też nie trzeba mieć żadnego innego tytułu prawnego do gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Tytuł taki trzeba mieć dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, które musi być zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, wydaną dla zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym, o jakim mowa w przywołanym przepisie.

W związku z powyższym nie miały podstawy prawnej dokonywane przez organ I instancji stwierdzenia dotyczące braku posiadania przez Skarżącą statusu rolnika indywidualnego.

Przechodząc do meritum wskazać należy, że w niniejszej sprawie organy ustaliły, że Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne i względem tego konkretnego gospodarstwa oceniały przesłanki do zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organ II instancji wskazywał, że "inwestor osobiście prowadzi gospodarstwo rolne. Posiada on gospodarstwo rolne o powierzchni większej niż średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie. W piśmie z 17 marca 2025 r. (dołączonym do wniosku sprawy prowadzonej przez organ I inst. pod znakiem [...]) H. W. oświadczyła, że jest rolnikiem i posiada gospodarstwo rolne w gm. [...], w miejscowości S. o powierzchni ponad 100 ha, natomiast w gm. [...] o powierzchni ponad 200 ha. Zgodnie z jej oświadczeniem swoje gospodarstwo rolne prowadzi z synem, T. W., który również posiada gospodarstwo rolne w gm. [...] o powierzchni ok. 35 ha i w gm. [...] o powierzchni ponad 70 ha. W wyżej wymienionym gospodarstwie rolnym prowadzona jest działalność rolnicza polegająca na uprawie kukurydzy". W aktach niniejszego postępowania brak jest rzeczonego pisma co nie pozwala na weryfikację stanowiska organów, czy gospodarstwo prowadzone przez Skarżącą rzeczywiście przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Brak jest również jakiegokolwiek dowodu wskazującego szczegółowo na rodzaj i rozmiar gospodarstwa prowadzonego przez Skarżącą. Okoliczności te mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny prawidłowości stanowiska organu co do braku związku planowanej inwestycji z tymże gospodarstwem rolnym i w konsekwencji jednoznaczne ustalenie czy planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że chociaż przepisy u.p.z.p. nie przewidują definicji pojęcia "zabudowy zagrodowej", to jednak pojęcie to zostało zdefiniowane w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.). Pomimo tego, że definicja ta została zawarta w akcie wykonawczym, to powinna stanowić istotną wytyczną w wykładni tego określenia. Nie ma bowiem uzasadnienia, aby było ono różnie rozumiane na kolejnych etapach realizacji tej samej inwestycji. Zgodnie z przywołanym przepisem przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa obejmuje zatem także budynki inwentarskie w gospodarstwach rolnych o profilu hodowlanym, niezależnie od sposobu ich lokalizacji (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2951/19). Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. powinno być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, a więc obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane z prowadzonym gospodarstwem, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne.

Aktualne orzecznictwo sądowe przyjmuje, że nie istnieją powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). W wyroku z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17, LEX nr 2504657, NSA stwierdził, że: "Wiązanie pojęcia «zabudowy zagrodowej» wyłącznie z siedliskiem czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu. Pojęcie «budownictwa zagrodowego» użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Zgodnie z art. 553 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej" (A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 61).

Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy funkcjonalnie i organizacyjnie powiązanie projektowanej zabudowy obejmującej nowy budynek mieszkalny z gospodarstwem rolnym winno być szczegółowo wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. To na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania, że planowana zabudowa służyć ma obsłudze prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego - stanowić faktyczną bazę i zaplecze tego gospodarstwa, że budynek jest zgodny z rolnym przeznaczeniem terenu, nie prowadzi do zmiany tego przeznaczenia, lecz ma służyć realizacji celu, na jaki teren jest przeznaczony i jego funkcji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Gl 1580/25, CBOSA). Jednak organ może w ramach ustalania pełnego stanu faktycznego sprawy i gromadzenia materiału dowodowego wzywać stronę do składania wyjaśnień, czy dodatkowych dokumentów, z których wynika funkcjonalny związek prowadzonej inwestycji z gospodarstwem rolnym. Organ ma prawo badać czy inwestycja jest realnie, a nie tylko pozornie związana z zabudową zagrodową. Nie jest to również możliwe bez uprzedniego konkretnego ustalenia składu gospodarstwa rolnego, z jakich nieruchomości się ono składa, czy są one rozproszone, czy ze sobą sąsiadują; jakiego typu uprawą czy hodowlą trudni się inwestor, czy planowana zabudowa mieszkaniowa ma służyć konkretnie inwestorowi, czy może komuś z jego rodziny. Powyższe zagadnienia winny być szczegółowo i jednoznacznie wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości, także w celu zapewnienia ochrony gruntów rolnych w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82).

Przepis zawarty w art. art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na podstawie 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a z art. 77 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Jak słusznie wskazywano w skardze, w niniejszej sprawie nie dokonano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie podjęto czynności, które miały rozwiać wątpliwości wyrażone w uzasadnieniu decyzji, które nie znajdują realnego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W szczególności organy nie przeprowadziły analizy rzeczywistego związku planowanych inwestycji z prowadzonym przez Skarżącą gospodarstwem rolnym. Nie dokonały ustaleń dotyczących jego struktury, organizacji ani sposobu funkcjonowania, jak również nie rozważyły roli projektowanych obiektów w kontekście prowadzonej działalności rolniczej. Zamiast przeprowadzenia pogłębionej analizy organy obu instancji ograniczyły się do ogólnych stwierdzeń oraz oparły się na przeświadczeniach i domysłach, że chodzi o ominięcie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i w przyszłości dojdzie do zbycia prawa własności tych nieruchomości.

Organy winny rozpoznać przedłożony im wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie także w odniesieniu do okoliczności, że Skarżąca w krótkim odstępie czasu wystąpiła z odrębnymi wnioskami o wydanie warunków zabudowy dla pięciu nieruchomości w ramach zabudowy zagrodowej, dla których również planowana jest realizacja budynków mieszkalnych: dla dwóch działek o nr ewid. [...] i [...] w obrębie J. oraz dla trzech działek o nr ewid. [...], [...], [...] w obrębie S.. Organy, poza wyrażaniem swoich wątpliwości, winny zebrać materiał dowodowy i uwzględnić, że Skarżąca złożyła wnioski o realizację łącznie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej. Zaprezentowana przez organy ta sama argumentacja w istocie mogłaby prowadzić do odmowy warunków zabudowy dla każdego z wniosków, w sytuacji gdy organy jednoznacznie nie wykazały, że projektowana inwestycja nie będzie służyła do prowadzenia przez inwestora gospodarstwa rolnego. Nadto, w aktach postępowania dotyczącego niniejszej sprawy brak jest dowodów, co dokładnie jest przedmiotem tych wniosków. Nie podważając prawdziwości tych twierdzeń organu, których Skarżąca nie zakwestionowała, wskazać należy, że bez dokładnego odniesienia się do dokumentów i wniosków zgromadzonych w innych sprawach, nie sposób rozstrzygnąć, czy inwestycje te i w jakim zakresie są od siebie zależne, czy ze sobą funkcjonalnie powiązane.

Dodatkowo organ nie odniósł się do losu pozostałych wniosków złożonych przez Skarżącą, a skoro organ jak twierdzi wyklucza możliwość zrealizowania jednocześnie każdej z inwestycji, a dopuszcza zrealizowanie jednej z nich, to kwestia ta jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie może bowiem być zasadnie podnoszony ten sam argument dla odmowy warunków zabudowy w każdej z pięciu spraw, że Skarżąca wystąpiła już z podobnym lub tożsamym wnioskiem w innej sprawie. Przy czym, nie ma racji Skarżąca twierdząc, że organ odnosząc się do pozostałych wniosków skoncentrował się na okolicznościach wykraczających poza zakres przedmiotowy postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdy wnioski dotyczyły budowy budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej. Szczegółowych ustaleń w powyższym zakresie i wyjaśnienia przyjętego stanowisko dokona organ administracji w toku ponownego rozstrzygnięcia sprawy.

Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że nie każdy właściciel, czy posiadacz gospodarstwa rolnego może uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej, a tym bardziej decyzję o warunkach zabudowy zagrodowej dla niemal każdej działki wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Ma to oczywiście ścisły związek z zasadą ochrony gruntów rolnych wynikającą z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do której z kolei odsyła art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ochrona gruntów polega na ograniczeniu przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne i z tego powodu wybudowanie więcej niż jednego siedliska na gruntach rolnych mogłoby stanowić oczywiste naruszenie tej zasady i doprowadzić do nieuzasadnionego faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Co do zasady, jedno gospodarstwo rolne może mieć jedną działkę siedliskową, by wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie naruszało ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże z drugiej strony, jak wskazywał organ II instancji, budowa kilku domów w ramach siedliska pod pewnymi warunkami jest możliwa do realizacji, ale na zasadzie wyjątku uzasadnionego szczególnymi okolicznościami sprawy. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której osoba prowadząca gospodarstwo rolne chce wybudować na potrzeby własne nowy dom, czy też pragnie wybudować nowy dom na rzecz swoich zstępnych, którzy w przyszłości mieliby przejąć prowadzenie takiego gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły także powyższych kwestii.

Sąd podkreśla, że uregulowanie zawarte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma charakter wyjątkowy, a jako takie wymaga wykładni ścieśniającej (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. II OSK 3066/13). Jakkolwiek, jak już wyżej Sąd wskazał, organy winny jednoznacznie ustalić i zebrać w tym celu materiał dowodowy, czy projektowana zabudowa opisana we wniosku stanowi zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czy też warunków tych nie spełnia.

Podsumowując powyższe należy wskazać, iż organy dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 4 u.p.z.p. poprzez przedwczesne przyjęcie, że planowana przez Skarżącą inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej funkcjonalnie powiązanej z prowadzonym przez nią gospodarstwem rolnym. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zbierze materiał dowodowy dotyczący związku funkcjonalnego pomiędzy już prowadzonym przez Skarżącą gospodarstwem rolnym a planowaną do realizacji inwestycją w niniejszej sprawie i w jego oparciu ustali, czy spełnione zostały w sprawie przesłanki do zastosowania wyjątku o jakim mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W tym zakresie organ może skorzystać z danych i ewidencji, którymi dysponuje z urzędu, jak i zwrócić się do Skarżącej z właściwym wezwaniem. Organ będzie miał na uwadze zamiar budowy kilku budynków mieszkalnych jednorodzinnych (objętego kilkoma wnioskami o wydanie warunków zabudowy) i oceni powiązanie planowanej zabudowy z prowadzoną działalnością rolniczą. Jednakże postępowanie administracyjne należy w tym kierunku przeprowadzić szczegółowo, aby jednoznacznie ustalić pełen stan faktyczny sprawy, skład, rozmiar i charakter prowadzonego przez H. W. gospodarstwa rolnego i związek funkcjonalny projektowanej inwestycji z tym gospodarstwem. W sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny jak gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz - jaki jest związek - poszczególnych części gospodarstwa rolnego. Jeśli w ocenie organów z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego nie sposób będzie wywieść, że do właściwego funkcjonowania gospodarstwa rolnego Skarżącej konieczna jest budowa tych kilku budynków mieszkalnych, to dopiero wtedy, odnosząc się do konkretnych okoliczności i sytuacji faktycznej w gospodarstwie Skarżącej organ będzie uprawniony do wydania decyzji odmownej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., przyjmując, że składały się na nie: wpis uiszczony w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118) oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł – łącznie 997 zł.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Organ złożył wniosek w tym zakresie, a Skarżąca nie zażądała rozprawy. Sąd rozpoznał sprawę w składzie trzech sędziów na podstawie art. 120 p.p.s.a.