Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Ł. Z. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 maja 2021 r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia określonej działalności I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. Umarza postępowanie administracyjne w całości; III. Zasądza na rzecz skarżącego Ł. Z. od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 4 367 zł (słownie: cztery tysiące trzysta sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. Zwrócić skarżącemu Ł. Z. 250 zł (słownie dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.

Uzasadnienie:

Zaskarżoną przez Ł. Z., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 24 maja 2021 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., zwanej dalej ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) oraz w zw. z § 9 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2021 r. nr [...] w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i orzekł karę w wysokości 25 000 zł.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2021 r. nr [...] orzekł o wymierzeniu skarżącemu, prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Ł. Z. FHU A z adresem w B, w BT, karę pieniężną w kwocie 30 000,00 zł (słownie: trzydzieści tysięcy złotych) za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności, polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w restauracji "B" w BT. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów:

1. art. 10 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu przed Organem I instancji, w tym uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu co do zebranych dowodów i materiałów, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka konieczności załatwienia sprawy bez zwłoki, gdyż niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikało ze stanu epidemii, a nie z wprowadzonych ograniczeń,

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to doręczenie skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jednocześnie z wydaniem decyzji, co uniemożliwiło stronie skorzystanie z prawa czynnego udziału w postępowaniu,

3. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to poczynienie ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie protokołu kontroli nr [...] sporządzonego przez pracownika organu pierwszej instancji w dniu 16 stycznia 2021 r. oraz notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji w dniu 17 stycznia 2021 r., a tym samym naruszenie obowiązku organu administracji państwowej do podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego, a następnie - rozpatrzenia całego zebranego w ten sposób materiału dowodowego;

4. art. 81 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to nieudowodnienie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wobec uniemożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a to protokołu kontroli nr [...] sporządzonego przez pracownika organu pierwszej instancji w dniu 16 stycznia 2021 r. oraz notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji w dniu 17 stycznia 2021 r., pomimo że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 10 § 2 k.p.a.,

5. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy w niniejszej sprawie organ nie podjął wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

6. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie objawiające się poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, poprzez obciążenie skarżącego błędami popełnionymi przez pracodawcę podczas tworzenia zakazów i ograniczeń związanych z wystąpieniem stanu epidemii na terenie Polski;

7. art. 189d pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie przez organ warunków osobistych skarżącego, w tym w szczególności jego sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej, podczas wymierzania kary pieniężnej w wysokości 30 000 (trzydzieści tysięcy) zł;

8. art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn.zm.) poprzez jego niezastosowanie, a to nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją nie tyko z powodu wprowadzania ich rozporządzeniem, lecz również dlatego, że w czasie, kiedy skarżący prowadził działalność gospodarczą nie obowiązywał żaden ze stanów nadzwyczajnych.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie wysokości kary i w tej części orzekł na nowo wymierzając skarżącemu karę w wysokości 25 000 zł.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że w dniu 17 marca 2021 r. do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej wpłynął wniosek strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów przedstawiających stan zdrowia przedsiębiorcy, zestawienie przychodów i kosztów za 2020 r. z gastronomii, zdjęć wykonanych na terenie przedmiotowej restauracji i jej otoczeniu. Strona zwróciła się z wnioskiem o przesłuchanie jej na okoliczność stanu zdrowia, warunków osobistych, okoliczności przedstawionych w protokole z kontroli nr [...] oraz podjętych działań mających na celu ograniczenie ryzyka zarażeniem COVID-19 wśród pracowników i klientów stosownie do wytycznych GIS. Równocześnie strona wniosła o przesłuchanie świadków tj. pracowników restauracji oraz klientów, na okoliczność zapewniania zasad reżimu sanitarnego w przedmiotowym lokalu.

Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2021 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. odmówił przeprowadzenia dowodów z przesłuchania w charakterze świadków (klientów lokalu oraz pracowników).

Jednocześnie organ dopuścił dowód z przesłuchania skarżącego

na okoliczność jego warunków osobistych, okoliczności przedstawionych w protokole kontroli nr [...] (powinno być [...]), podjęcia działań mających na celu ograniczenie ryzyka zarażeniem COVID-19 wśród pracowników i klientów, stosownie do wytycznych GIS; dopuścić dowód z dokumentów: wynik badania MRI z 25 maja 2018 r., karta informacyjna S S.A. w C z 3 listopada 2020 r., zestawienie przychodów i kosztów za 2020 rok z gastronomii oraz postanowił wezwać Stronę do przedłożenia ww. dokumentów.

W dniu 28 kwietnia 2021 r. w siedzibie Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej stawił się skarżący i złożył w sprawie wyjaśnienia pod rygorem odpowiedzialności karnej.

W dniu 17 maja 2021 r. do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej wpłynęło pismo skarżącego z załącznikami w postaci dokumentu z bilansu działalności gospodarczej za miesiące styczeń-kwiecień 2021 r. oraz bilansu działalności gospodarczej za rok 2020 r.

W oparciu o akta sprawy i zgromadzony materiał dowodowy organ ustalił, że w dniu 16 stycznia 2021 r. w restauracji "B" prowadzonej przez skarżącego została przeprowadzona kontrola tematyczna weryfikująca stosowanie się przedsiębiorcy do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W trakcie kontroli upoważnieni przedstawiciele PIS stwierdzili, że w ww. lokalu prowadzona jest działalność polegająca na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach dokonujących wyboru potraw z menu. Posiłki spożywane były na miejscu. Kelnerzy przyjmowali zamówienia i podawali dania do stolików. Wszystkie ustalenia zostały opisane w protokole kontroli tematycznej nr [...] z dnia 16 stycznia 2021 r.

Jednocześnie w ww. kontroli niezależne czynności kontrolne przeprowadzali funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji. Z notatki sporządzonej dnia 16 stycznia 2021 r. wynika, że funkcjonariusze wylegitymowali i spisali 32 gości przebywających na sali przy stolikach, będących w trakcie konsumpcji. Ponadto w ww. dokumencie zaznaczono, że podczas czynności w obiekcie znajdowała się większa ilość osób niż te wylegitymowane, które kończyły spożywać posiłki i opuszczały lokal. W przesłanej notatce znajduje się również oświadczenie K. S., dyrektora zarządzającego, z którego wynika, że ma świadomość z niedostosowania się do obecnie panujących zakazów. Dodał, że wprowadzone rozporządzenia są niekonstytucyjne i bezprawne oraz że nie boi się wszczynania postępowań w stosunku do niego lub kierownictwa obiektu. W rozmowie ustalono, iż obiekt został otwarty o godzinie 12:00 i będzie funkcjonował do 22:00.

W tym samym dniu, tj. 16 stycznia 2021 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej o godz. 20:04 wpłynął anonimowy wniosek z informacją, że w przedmiotowym lokalu pomimo zakazów serwowane są posiłki z możliwością zjedzenia na miejscu. Do informacji dołączono 3 zrzuty z ekranu urządzenia mobilnego, z których wynika, że w następnym dniu również restauracja zostanie otwarta.

W dniu 17 stycznia 2021 r. funkcjonariusz KPP w trakcie dokonywanych czynności ustalili, że wewnątrz obiektu przy stolikach znajdowała się duża liczba osób spożywających posiłki, ponadto przed drzwiami wejściowymi znajdowały się osoby oczekujące na wejście, a na parkingu przyległym bezpośrednio do ww. obiektu znajdowała się duża liczba pojazdów. Również w dniu 18 stycznia 2021 r. funkcjonariusz KPP sporządził notatkę, z której wynika że i w tym dniu w restauracji goście spożywali posiłki na miejscu.

Ponadto z oświadczenia skarżącego z dnia 28 kwietnia 2021 r. wynika, że przedsiębiorca prowadził działalność od momentu kontroli tj. od dnia 16 stycznia 2021 r. do dnia przesłuchania za wyjątkiem tygodnia w godz. 12:00-22:00. Jednocześnie przedsiębiorca oświadczył, że zna przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii odnoszące się do ograniczeń związanych z prowadzeniem działalności gastronomicznej.

Organ odwoławczy wskazał, że z dniem 20 marca 2020 r. został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491, ze zm.). Z kolei na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, ze zm.) zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U z 2020 r., poz. 2316, ze zm.). Powyższe rozporządzenie było aktem prawnym obowiązującym w dniu kontroli przedmiotowego obiektu jak również w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Jak prawidłowo dowiedziono prowadzenie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach dokonujących wyboru potraw z jest sprzeczne z treścią § 10 ust. 9 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym możliwym było prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos.

Organ odwoławczy podniósł, że podstawowym dobrem chronionym prawnie przez działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest zdrowie i życie każdego człowieka. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych, jaką m.in.: jest CCMD-19 wywoływana przez SARS-CoV-2. Podstawowe zadania w tym zakresie wynikają z ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195) oraz ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Z punktu widzenia zagrożenia epidemiologicznego, konsumpcja posiłku w zamkniętym pomieszczeniu stworzyła wysokie ryzyko transmisji koronawirusa SARS-CoV-2. Na obecnym etapie poznania tego wirusa i przebiegu wywołanej nim choroby nie jest możliwe precyzyjne określenie długofalowych skutków zakażenia i związanych z jej przebyciem powikłań, tak bliskich czasowo jak i odległych. Zgodnie z dostępnymi dowodami, SARS-CoV-2 rozprzestrzenia się między ludźmi głównie wtedy, gdy osoba zakażona ma bliski kontakt z inną osobą. Możliwość przenoszenia wirusa zależy od ilości wirusa zdolnego do życia i wydalanego przez osobę, rodzaju kontaktu jaki ma z innymi, otoczenia i zastosowanych środków ochrony. Wirus może rozprzestrzeniać się z ust lub nosa zakażonej osoby w postaci małych płynnych cząstek, gdy osoba kaszle, kicha, śpiewa, ciężko oddycha lub mówi. Te ciekłe cząsteczki mają różne rozmiary, od większych "kropelek oddechowych" do mniejszych "aerozoli". Jeżeli wspomniane wydzieliny są wdychane przez osoby zdrowe lub mają styczność z ich błonami śluzowymi ust, nosa czy oczu, może dojść do infekcji. Zauważyć też należy, iż aktualne dowody wskazują, że osoby zakażone SARS-CoV-2 mogą przenosić wirusa niezależnie od tego, czy mają objawy, czy też nie. Z przedstawionego powyżej punktu widzenia ma to istotne znaczenie dla oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia.

Jednocześnie z zebranej dokumentacji wynika, że przedsiębiorca świadomie, z premedytacją wbrew obowiązującym przepisom prawa prowadził działalność gastronomiczną narażając ludzi na zakażenie chorobą CCMD-19. Restauracja nie została zamknięta wskutek interwencji i osobistego wskazania nieprawidłowości przez przedstawicieli PIS w dniu kontroli jak również przez kolejne dni. Przedsiębiorca nie bacząc na sytuację epidemiologiczną w kraju, korzystając z mediów społecznościowych, nawoływał do złamania ww. zakazu, zachęcał inne restauracje do wznowienia działalności gastronomicznej w całym zakresie oraz zapraszał ludzi do swojej restauracji w godzinach od 12:00 do 22:00 każdego dnia.

W ocenie organu odwoławczego w przedstawionej wyżej sytuacji organ pierwszej instancji musiał zastosować art. 10 § 2 k.p.a., w którym ustanawiane są wyjątki od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, a mianowicie: "Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną". W rozpatrywanej sprawie zachodziła konieczność natychmiastowego wydania decyzji administracyjnej w celu zapobiegnięcia rozprzestrzeniania się wirusa. Co z kolei prowadzi do wystąpienia sytuacji niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, spowodowanego ciężkim przebiegiem choroby w wyniku zakażenia koronawirusem. Zgodnie z danymi przedstawianymi na portalu Serwisu Ministerstwa Zdrowia i Narodowego Funduszu Zdrowia około 3,4 procent potwierdzonych przypadków COVID-19 jest śmiertelnych

Przedstawione dokumenty w sprawie oraz oświadczenie przedsiębiorcy potwierdziły, zdaniem organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie złamane zostały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowionych określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Przedsiębiorca prowadził działalność polegającą na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach dokonujących wyboru potraw z menu.

Wyjaśnił organ odwoławczy, że system kar administracyjnych wynikający z przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ma na celu zapewnienie skuteczności działań związanych z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych, w tym COVID-19. Podstawą do wymierzenia kary administracyjnej jest samo obiektywne naruszenie prawa. Kary mają przede wszystkim charakter prewencyjny, bo przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia określonych zakazów, nakazów i ograniczeń, motywują adresatów do wykonywania zobowiązań narzuconych przepisami prawa. W tym zakresie stanowią środek specyficznego przymusu, dyscyplinujący do przestrzegania poszanowania prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1047/10, posiłkujący się m.in. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08), w danym przypadku mającego na celu ochronę zdrowia i życia innych ludzi.

Podstawą prawną decyzji PIS z dnia [...] 202 r. nr [...] dotyczącej nałożenia kary pieniężnej był art. 48a ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 46b pkt. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z ww. przepisem, administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości od 10 000 do 30 000 zł. Przepisy ww. ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w takim przypadku należy zastosować regulację kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a.

Wymierzając administracyjną karę pieniężną i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości Powiatowy Inspektor Sanitarny rozważył wagę i okoliczności naruszenia prawa, sposób naruszenia, okoliczności naruszenia oraz częstotliwość naruszenia obowiązku, stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa. Organ nie rozważył natomiast, czego wymaga art. 189d pkt 5 i 7 k.p.a.(cyt.) "działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa" oraz "w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana" Zgodnie z protokołem kontroli sanitarnej nr [...] z dnia 16 stycznia 2021 r. oraz protokołem przyjęcia wyjaśnień/przesłuchania strony z dnia 28 kwietnia 2021 r. Skarżący podjął działania mające na celu ograniczenie ryzyka zarażeniem COVID-19, stosownie do wytycznych GIS. Wskazał organ, że wytyczne GIS, na które powołuje się odwołujący dotyczyły okresu, w którym przedsiębiorcy mogli prowadzić działalność gastronomiczną w lokalu polegająca na świadczeniu usług konsumpcji posiłków na miejscu.

Jednocześnie, z uwagi na przesłankę z art. 189d pkt 7 k.p.a. organ odwoławczy poddał analizie przedłożone dokumenty przez Odwołującego na okoliczność jego sytuacji osobistej, w tym także materialnej. Uwzględniono w tej analizie dochód firmy za rok 2020 r. w kwocie 506 037,91 zł. oraz za rok 2021 r. w kwocie 412 688,31 zł, oświadczenie o pozostawaniu na jego utrzymaniu syna, partnerki oraz rodziców z którymi wspólnie mieszka, a także stan zdrowia przedsiębiorcy i koszty związane z jego leczeniem. Uwzględniono także dowód określony jako "zestawienie przychodów i kosztów za rok 2020 z gastronomii". W wyniku i dokonanej analizy organ odwoławczy zmienił wysokość wymierzonej kary pieniężnej z kwoty 30 000 zł do kwoty 25 000 zł uznając karę w tej wysokości za adekwatną do popełnionego czynu. Znaczenie dla określenia wymiaru kary pieniężnej miało także prowadzenie działalności gastronomicznej przez przedsiębiorcę, wbrew wprowadzonym ze względu na pandemię ograniczeniom, w sposób ciągły (z wyjątkiem jednego tygodnia) od dnia kontroli tj. od 16 stycznia 2021 r. przynajmniej do dnia 28 kwietnia 2021 r,. tj. dnia jego przesłuchania i ten fakt przedsiębiorca potwierdził.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące niekonstytucyjności zawarte w odwołaniu organ odwoławczy podał, że organom administracji publicznej nie przysługuje kompetencja do badania zgodności przepisu rozporządzenia z aktami prawnymi wyższego rzędu, w konsekwencji nie może odmówić ich zastosowania (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2119/12).

Wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydane na podstawie delegacji ustawowej pozostawały w obiegu prawnym w dniu kontroli. Ograniczenie, o którym mowa w § 10 ust. 9 ww. rozporządzenia, obowiązuje cały czas, również na chwilę obecną - na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 z późn. zm.) zgodnie z § 9 ust. 13 tego rozporządzenia.

Konstytucja RP w art. 31 ust. 1 stwierdza, iż wolność człowieka podlega ochronie prawnej, to jednak w art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy są one konieczne dla zdrowia i praw innych osób. Nadmienić należy, że ograniczenia związane z prowadzeniem określonej działalności zostały wprowadzone na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taki zabieg ustawowy jest w pełni zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną a działanie w tym zakresie poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji wyjaśnił organ, że zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania

z konstytucyjnych wolności i praw, o jakich mowa w cyt. przepisie Konstytucji. Został on ustanowiony właśnie na wypadek zaistnienia takich wyjątkowych sytuacji

jak epidemia zagrażająca zdrowiu i życiu wszystkich osób przebywających na terenie Polski.

Organ powołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy który w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. wydanym pod sygn. akt: II SA/Bd 834/20 stwierdza (cyt.): "Nie może jednak zniknąć z punktu widzenia zasadniczy problem, jakim jest konieczność przestrzegania obowiązującego prawa, którego treść winna być interpretowana w sposób pozwalający na maksymalne wykorzystanie istniejących procedur w celu zwalczania epidemii. Wskazać trzeba, że zdecydowana większość społeczeństwa przestrzega obowiązujących regulacji i ponosi w związku z tym wiele niedogodności, zdając sobie sprawę z tego, że tylko wspólne wzięcie odpowiedzialności za walkę z epidemią pozwoli na jej wyeliminowanie. Tymczasem skarżący, próbując wykorzystać luki prawne, podważa te wszystkie działania. Takie zachowanie nie może być aprobowane i korzystać

z ochrony prawnej". Dodatkowo należy odwołać się do treści art. 68 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. Natomiast zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (...). Jak ustalono w toku przeprowadzonej kontroli sanitarnej, podmiot prowadzący działalność żywnościowo-żywieniową nie zastosował się do wprowadzonych na mocy wskazanych powyżej przepisów prawa ograniczeń, stąd nałożenie w drodze decyzji kary pieniężnej było zasadnym i koniecznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu naruszenie przepisów:

1. art. 22 w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 92 ust. 1 i art. 233 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako: Konstytucja RP) poprzez ich niezastosowanie w stosunku do § 10 ust. 9 rozporządzenia, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej w oparciu o normę nieobowiązującą, jako że § 10 ust. 9 rozporządzenia nie mógł stanowić źródła wymogu higienicznego i zdrowotnego, w rozumieniu art. 27 ust. 1-2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z uwagi na to, że wprowadzone ograniczenia wolności działalności gospodarczej na podstawie § 10 ust. 9 ww. rozporządzenia:

- pozostają w sprzeczności z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem zamiast w drodze ustawy;

- pozostają w sprzeczności z art. 92 ust. l Konstytucji RP z powodu, że §10 ust. 9 Rozporządzenia został przyjęty na podstawie blankietowego upoważnienia określonego w art. 46a w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi niespełniającego wymagań szczegółowości i określoności przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP;

- pozostają w sprzeczności z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP z powodu, że § 10 ust. 9 rozporządzenia nie tylko ogranicza wolność działalności gospodarczej, ale wolność tę wyłącza, podczas gdy w czasie, kiedy skarżący prowadził działalność gospodarczą, nie obowiązywał żaden ze stanów nadzwyczajnych określonych Rzeczypospolitej Polskiej umożliwiający ograniczenie wolności działalności gospodarczej tak dalece, że możliwe byłoby naruszenie istoty tej wolności (pozbawienie tej wolności);

2. art. 10 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu przed organem I Instancji, w tym uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu co do zebranych dowodów i materiałów, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka konieczności załatwienia sprawy bez zwłoki, gdyż niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikało ze stanu epidemii, a nie z wprowadzonych ograniczeń;

3. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy w niniejszej sprawie Organy pierwszej i drugiej Instancji nie podjęły podjął wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

4. art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie objawiające się poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a to obciążenie skarżącego błędami popełnionymi przez prawodawcę podczas tworzenia zakazów i ograniczeń związanych z wystąpieniem stanu epidemii na terenie Polski;

5. art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie wniosków dowodowych skarżącego, a to przesłuchania świadków (klientów lokalu oraz pracowników) poprzez uznanie, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy, podczas gdy wniosek ten miał na celu wykazanie okoliczności związanych ze środkami podjętymi przez skarżącego w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6. art. 189d pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie przez organ II Instancji działań skarżącego podjętych w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, podczas wymierzania kary pieniężnej w wysokości 25.000,00 (dwadzieścia pięć tysięcy) złotych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola wydanych w niej decyzji według wyżej wskazanych kryteriów, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., zwanej dalej ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi), zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł;.

Stosownie do treści art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b.

Zgodnie natomiast z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony)

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust. i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U z 2021 r., poz. 861 ze zm.), obowiązujące w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, w świetle którego § 9 ust. 13 do dnia 14 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowaniu i dostarczaniu w przypadku działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.) obowiązujące w dniu kontroli przedmiotowej restauracji skarżącego, a więc w dniu popełnienia deliktu administracyjnego, jak również w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, także wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w § 10 ust. 9 stanowiło, że do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zdaniem organów orzekających zakaz ustanowiony w ww. rozporządzeniu został przez skarżącego naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie

na niego kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Prowadzenie bowiem działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach dokonujących wyboru potraw z jest sprzeczne z treścią § 10 ust. 9 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym możliwym było prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos.

Mając powyższe regulacje na względzie Sąd zobowiązany był zatem ocenić, czy w rozpatrywanej sprawie działanie organów inspekcji sanitarnej było zgodne

z wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie k.p.a.) zasadą legalności, tj. działania na podstawie wyraźnej podstawy prawnej i zasadą praworządności (7 Konstytucji RP), która przejawia się w obowiązku działania organu zgodnego z całym porządkiem prawnym. "Dla administracji publicznej rodzi to obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa wykazującego określone wartości, obowiązek respektowania praw i wolności jednostek oraz poddania swoich działań kontroli sądów" (M. Stahl, Zasada demokratycznego państwa prawnego (w:) Z. Duniewska (i in.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2004, s. 98.).

W rozpatrywanej sprawie orzekające organy uznały, że taką podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z powodu naruszenia § 10 ust. 9, rozporządzenia Rady Ministrów 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U z 2020 r., poz. 2316, ze zm.), jak i naruszenia § 9 ust. 13 obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U z 2021 r., poz. 861 ze zm.) dawały im właśnie przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zdaniem Sądu, o ile organ administracji publicznej nie ma instrumentu do rozwiązania kolizji normy administracyjnego prawa materialnego z Konstytucją, to sąd administracyjny został wyposażony w tego rodzaju kompetencje w oparciu o walidacyjne reguły wykładnicze przepisów obowiązującego prawa.

W takim razie Sąd poddał wykładni wskazane na wstępie regulacje materialnoprawne. Wykładnia tekstu prawnego, jako pewna operacja myślowa polegająca na ustaleniu jakie normy obowiązujące zawarte są w aktualnym tekście prawnym, nie może się jednak ograniczać tylko do interpretacji, odkodowania norm materialnoprawnych i procesowych, lecz musi obejmować także normy całego obowiązującego systemu prawa (ze wszystkich źródeł prawa). Zaznacza się bowiem w sposób wyraźny multicentryczność współczesnych systemów prawa. Z drugiej zaś strony czynnikiem wymagającym uwzględnienia w procesie wykładni, jest wyraźnie zaznaczająca się konstytucjonalizacja prawa. Powszechnie przyjmowana jest we współczesnych demokracjach konstytucyjnych zasada bezpośredniego stosowania i nadrzędności ustawy zasadniczej w hierarchicznie uporządkowanym systemie prawa, która sprawia, że w procesie rekonstrukcji normatywnych wzorców oceny nie można pominąć także regulacji konstytucyjnych (por. M. Gutowski, P. Kardas. Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 r., s. 209 i 210).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podnosi zatem za WSA w Szczecinie (por. wyrok z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20; LEX nr 3109069), że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Tak więc przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Zdaniem Sądu analiza wskazanych uregulowań prawnych doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U z 2021 r., poz. 861 ze zm.), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.) obowiązujące w dniu kontroli przedmiotowej restauracji skarżącego, stanowiące podstawę do zdekodowania normy nakazującej obywatelowi, będącym przedsiębiorcą oraz innym podmiotom prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos, zostały wydane z naruszeniem wskazanych powyżej zasad.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno zatem określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Wynika z tego, że powinno być ono wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Nadto musi być ono wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21).

Trafna jest argumentacja WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 958/21, którą Sąd orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje i uznaje ją za własną, że powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97).

Z kolei, jak już Sąd podkreślił, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z dnia: 4 listopada 1997 r., sygn. akt U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt U 2/08 OTK-A 2009/4/56; 31 maja 2010 r., sygn. akt U 4/09 OTK-A 2010/4/36).

Dominujący i ugruntowany jest również pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Zdaniem Sądu rozporządzenie, będące podstawą zaskarżonej decyzji, wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia. Nie mieściło się, bowiem ani w ramach podmiotowych, ani przedmiotowych delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu. Nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20, wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20).

Rozporządzenie to nie wykonuje więc ustawowego upoważnienia, lecz w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma. Ingeruje tym samym i tym samym w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Rozporządzenie staje się aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 876/21). Podjęta w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, wyraźnie wskazał, że użyte sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Jednocześnie otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji formuła "w drodze ustawy".

Istotnie, w zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest "odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o «zasadniczym» (podstawowym) charakterze". Jednakże przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U. 7/00). Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98). Art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). Trybunał Konstytucyjny orzekając w pełnym składzie w wyroku z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt k.p. 1/09, stwierdził, że w zakresie maksymalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej, aktualny pozostaje zakaz naruszania istoty tej wolności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98). Istotę wolności działalności gospodarczej stanowi treść zawarta w art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162), zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje w związku z tym jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP.

Przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie w art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 1306/20). Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów inspekcji sanitarnej, że oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, jednakże tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych w zakresie praw i wolności.

Powyższe doprowadziło Sąd do wniosku, że nie da się zrekonstruować normy nakazującej ograniczenie z określonych regulacji w sposób nienaruszający standardów konstytucyjnych.

Sąd administracyjny w takim razie realizując przypisaną mu przez Konstytucję (art. 184 Konstytucji RP) funkcję sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz mając na względzie treść art. 178 Konstytucji RP, regulacje zawarte w art. 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych odmówił zastosowania § 9 ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.), jak i § 10 ust. 9 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.), w zakresie w jakim nie spełniają one wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych (patrz R. Hauser: Wpływ orzecznictwa NSA na tworzenie przepisów ustaw, Prz. Leg. 2006.1.81.).

Podkreślić także należy, co zasadnie wyeksponował skarżący, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że orzekające w niniejszej sprawie organy inspekcji sanitarnej nie miały materialnoprawnej podstawy do nałożenia w drodze decyzji na skarżącego kary pieniężnej za sprzeniewierzenie się obowiązkowi czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Z tych też względów skarga musiała odnieść zamierzony skutek.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono,

jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku). Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę 4 367 zł) składają się; kwota wpisu od skargi (750 zł), kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącego adwokata (3.600 zł), ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa (17 zł).

Z uwagi natomiast, że skarżący uiścił wpis od skargi w wysokości 1000 zł, zamiast wymaganego w wysokości 750 zł, Sąd, na podstawie art. 225 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł w punkcie IV sentencji wyroku o zwrocie 250 zł skarżącemu tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.