Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Skwarek-Światłoń po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 68/24 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie w przedmiocie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 11 czerwca 2024 r., II SAB/Lu 68/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie w przedmiocie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: I. zobowiązał Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] w L. z 8 lutego 2024 r. o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

II. stwierdził, że bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie w sprawie wniosku wskazanego w punkcie I. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III. zasądził od Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie na rzecz Fundacji [...] w L. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 8 lutego 2024 r. Fundacja [...] z siedzibą w L. zwróciła się do Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie z wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, wskazując informacje sektora publicznego, które będą ponownie wykorzystywane: 1) rejestr umów, 2) rejestr zarządzeń, 3) rejestr pełnomocnictw i upoważnień, 4) rejestr skarg i wniosków, 5) rejestr kontroli. Zgodnie z wnioskiem dane zostaną wykorzystane w celu niekomercyjnym, jako dane szkoleniowe w trakcie warsztatów z dostępu do informacji publicznej. Skarżąca wskazała formę i sposób przygotowania informacji.

Pismem z 22 lutego 2024 r. Dyrektor wezwał Fundację do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ponowne wykorzystanie poprzez wskazanie zakresu informacji sektora publicznego, które będą ponownie wykorzystywane, a jeżeli są już udostępniane lub zostały przekazane, warunki ponownego wykorzystania, na jakich mają być ponownie wykorzystywane oraz źródło udostępnienia lub przekazania – w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. W wezwaniu wskazano, że nieusunięcie wymienionych braków w zakreślonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W tym samym dniu Fundacja odpowiedziała na ww. wezwanie, wskazując, że w ocenie skarżącej, wezwanie ma charakter pozorny, gdyż z wniosku jasno wynika, że dotyczy udostępnienia 1) rejestru umów, 2) rejestru zarządzeń, 3) rejestru pełnomocnictw i upoważnień, 4) rejestru skarg i wniosków, 5) rejestru kontroli. Kolejnym pismem (data złożenia podpisu – 29 lutego 2024 r.) skarżąca dookreśliła, że żądanie obejmuje powyżej wymienione rejestry w całym zakresie i okresie, w jakim Muzeum Narodowe w Lublinie je posiada, włączając w to poprzedników prawnych oraz podmioty, których prawa i obowiązki Muzeum wstąpiło.

Pismem z 8 kwietnia 2024 r. Dyrektor poinformował Fundację o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wskazując, że wniosek nie spełnia niezbędnego standardu precyzji i jasności. Wyjaśnił, że dotyczy on "w istocie niedookreślonego zbioru dokumentów zawierających informacje o rozmaitej wadze i znaczeniu, a w części z pewnością nieposiadających waloru informacji publicznej lub takich, których udostępnienie podlega ograniczeniu".

W dniu 10 kwietnia 2024 r. Fundacja wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie w przedmiocie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego i wniosła o zobowiązanie Dyrektora do rozpatrzenia wniosku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie grzywny w maksymalnym wymiarze. W uzasadnieniu skargi wskazała, że analogiczny wniosek był już kierowany do Muzeum, które odmówiło udostępnienia informacji. Decyzja została uchylona przez Ministra Cyfryzacji. Muzeum wezwało do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. W sprawie z tego wniosku Fundacja wniosła skargę na bezczynność, którą zarejestrowano pod sygn. akt II SAB/Lu 25/24. W związku z powyższym skarżąca uznała, że "Muzeum trzeci raz rozpatrując ten sam wniosek, dopatrzyło się w nim nowych, ale bliżej nieokreślonych braków". Skarżąca wskazała, że Muzeum nie wyjaśniło, jakie wątpliwości występują w sprawie, co uniemożliwia uzupełnienie ewentualnych braków formalnych.

W odpowiedzi na skargę Muzeum wniosło o odrzucenie skargi, a ewentualnie o jej oddalenie w całości.

Orzekając, jak na wstępie, sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość sprawy sądowoadministracyjnej ze sprawą toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie pod sygnaturą akt II SAB/Lu 25/24. Sprawy te dotyczą różnych wniosków Fundacji – pochodzących z innych dat. Z uwagi na występujące w sprawie wątpliwości na aktualnym etapie postępowania nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że wnioski te są identyczne lub tożsame. Kwestia ta powinna zostać wyjaśniona w toku postępowania. Zauważył, że nawet ewentualna tożsamość wniosków o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego nie oznacza automatycznej tożsamości spraw sądowoadministracyjnych w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Kolejny wniosek Fundacji wykreował bowiem nowy stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego konkretny organ podejmuje odrębne działania lub ewentualnie dopuszcza się bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie, a zatem każdą ze spraw należy ocenić w kontekście konkretnych czynności podejmowanych w jej toku. W niniejszej sprawie Dyrektor nie stwierdził we właściwej formie, że wniosek z 8 lutego 2024 r. jest tożsamy z innym, wcześniej złożonym wnioskiem i nie uczynił tej okoliczności podstawą rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z tym ewentualna, wywodzona przez Dyrektora tożsamość wniosków nie może stać się podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie bezczynności organu.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wezwanie do uzupełnienia braków wniosku sprowadziło się do prostego, literalnego i nieskonkretyzowanego powtórzenia treści art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy. Jest to wezwanie niejasne, które może wzbudzać uzasadnione wątpliwości adresata, ponieważ z przywołanej treści przepisu nie można ustalić, jakie braki dostrzegł organ. Sąd zwrócił uwagę, że stronom postępowania niewątpliwe znany jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 kwietnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 25/24, w którym rozpoznano sprawę ze skargi Fundacji na bezczynność Dyrektora w związku z wnioskiem z 19 kwietnia 2023 r. w przedmiocie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Sąd w niniejszym składzie podzielił wyrażone w nim stanowisko i przedstawione poglądy. Z uwagi na podobieństwo wniosku z 19 kwietnia 2023 r. do wniosku z 8 lutego 2024 r. sąd ten wskazał, że również w niniejszej sprawie wątpliwości nie wzbudza zakres wniosku w aspekcie wskazania konkretnych rejestrów. W kontekście podobieństw występujących między tymi wnioskami wątpliwości może jednak wzbudzać zakreślenie ram czasowych późniejszego wniosku oraz stosunek tych wniosków względem siebie. Sąd nie stwierdził wystąpienia braków formalnych wniosku, wskazał jedynie elementy, które potencjalnie mogą wymagać weryfikacji. Prowadzą one bowiem do konkluzji, że samo wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie było bezpodstawne.

Sąd I instancji podniósł, że oba wnioski z wniosku z 19 kwietnia 2023 r. oraz z 8 lutego 2024 r. są pod względem zakresu przedmiotowego ze sobą tożsame. Nie jest więc w sprawie jasne jaki jest wzajemny stosunek tych wniosków względem siebie.

W szczególności nie jest jasne, czy skarżący nowym wnioskiem z 8 lutego 2024 r. żąda tych samych informacji co wcześniejszym, będącym nadal w toku i podlegającym rozpoznaniu, wnioskiem z 19 kwietnia 2023 r., czy też np. żąda takich informacji w odniesieniu do innego okresu, tj. co do okresu już po złożeniu wniosku z 19 kwietnia 2023 r. Wnioskodawca, składając nowy wniosek z 8 lutego 2024 r., o tożsamym przedmiotowo charakterze, co już złożony wniosek z 19 kwietnia 2023 r., powinien niewątpliwie wyjaśnić jaki jest wzajemny stosunek tych wniosków do siebie. W sytuacji, gdy w założonym obecnie wniosku zabrakło takich informacji organ powinien wezwać do wyjaśnienia tej niedokładności, jednakże wezwanie w tym zakresie powinno być jednoznaczne i precyzyjne. Zdaniem sądu wezwanie z 22 lutego 2024 r. jest na tyle niejasne i nieskonkretyzowane, że nie sposób uznać, że Muzeum przeprowadziło rzetelną analizę wniosku i rzeczywiście dostrzegło konkretne braki wniosku. Wypada także dostrzec, że w odpowiedzi na wezwanie Fundacja określiła okres, jakiego dotyczy wniosek, a organ nie odniósł się do stanowiska skarżącej. W szczególności nie wskazał, z jakich względów takie sprecyzowanie wniosku było (ewentualnie) niewystarczające.

Sąd przyznał rację Fundacji, że stanowisko Dyrektora jest niezrozumiałe. Nie sposób bowiem ustalić ani na podstawie wezwania z 22 lutego 2023 r., ani na podstawie pisma o pozostawienia wniosku bez rozpoznania 8 kwietnia 2023 r., w czym organ doszukuje się braków formalnych wniosku, uniemożliwiających jego merytoryczne rozpoznania. Sąd dostrzegł także, że z pisma Muzeum z 8 kwietnia 2024 r. wynika, że "ogólny" charakter wniosku wywodzony jest nie tyle z jego niejasności, lecz obszerności. Sąd zwrócił uwagę, że wywodzona przez Dyrektora tożsamość wniosków nie legła u podstaw sposobu załatwienia niniejszej sprawy. Organ nie wskazał na powyższą okoliczność ani w treści wezwania z 22 lutego 2024 r., ani pozostawiając wniosek bez rozpoznania. Z tego względu okoliczność ta nie podlega kontroli sądu.

Sąd I instancji dostrzegł takie elementy wniosku Fundacji, które mogą wzbudzać wątpliwości organu, co do jego czasokresu i stosunku do już złożonego wniosku z 19 kwietnia 2023 r. Okoliczność ta wymaga zweryfikowania przez Muzeum, poprzez wezwanie wnioskodawcy do wyjaśnienia powyższych wątpliwości. Na podstawie pisma z 22 lutego 2024 r. tj. wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie sposób stwierdzić, jakie braki dostrzegł organ. Wezwanie jest nieskonkretyzowane i niejasne, stanowi bezrefleksyjne powtórzenie treści przepisu. Fundacja w odpowiedzi na ww. wniosek podjęła starania uzupełnienia ewentualnych braków – z akt sprawy wynika bowiem, że strona kontaktowała się z Muzeum w celu wyjaśnienia występujących w sprawie wątpliwości. Konsekwencją nieprawidłowego wezwania do uzupełnienia braków formalnych było bezpodstawne – gdyż wynikające z wadliwego działania organu – pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności jedynie wówczas, gdy jest prawidłowa tj. gdy została poprzedzona zasadnym i prawidłowym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych.

Sąd I instancji doszedł do wniosku, że pozostawienie wniosku Fundacji bez rozpoznania było pozbawione podstaw faktycznych i prawnych, a w związku z tym świadczy o bezczynności Muzeum. Sąd ten, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a."), zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok

w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie

i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art 39 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 o otwartych danych i ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2023 poz. 54) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wymóg formalny wniosku dotyczący wskazania informacji sektora publicznego, które będą ponownie wykorzystywane, a jeżeli są już udostępniane lub zostały przekazane, warunki ponownego wykorzystywania, na jakich mają być ponownie wykorzystywane, oraz źródło udostępniania lub przekazania nie wymaga wskazania zakresu żądanych informacji,

a w konsekwencji przyjęcie, że wniosek strony przeciwnej - Fundacji [...] z 8 lutego 2024 r. o udostępnienie informacji sektora publicznego spełnił wymagane ww. przepisami warunki formalne tj. zawierał wskazanie informacji sektora publicznego, które będą ponownie wykorzystywane, podczas gdy Fundacja [...] ograniczyła się wyłącznie do hasłowego żądania udostępnienia rejestru umów, rejestru zarządzeń, rejestru pełnomocnictw i upoważnień, rejestru skarg i wniosków, rejestru kontroli bez wskazania zakresu żądanych informacji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 8 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rejestry żądane przez Fundację [...] mieszczą się w zakresie definicji informacji sektora publicznego i mogą podlegać ponownemu wykorzystywaniu na podstawie przepisów powołanej ustawy, podczas gdy żądane rejestry nie stanowią podlegającej udostępnieniu informacji sektora publicznego;

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że w sprawie nie zachodzi tożsamość ze sprawą toczącą się przed WSA w Lublinie pod sygnaturą II SAB/Lu 25/24 z uwagi na występujące w sprawie wątpliwości czy wnioski złożone przez Fundację [...] są identyczne oraz z uwagi, że nawet ewentualna tożsamość wniosków o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego nie oznacza automatycznej tożsamości spraw sądowoadministracyjnych w sprawie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy obie sprawy są tożsame, co miało istotny na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie poprzez uwzględnienie skargi;

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego (akt sprawy) i uznaniu, że ustalenia faktyczne dokonane przez skarżącego kasacyjnie Dyrektora nie odpowiadały prawu poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że złożony wniosek spełniał warunki formalne określone w art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy i nadawał się do rozpoznania, podczas gdy złożony wniosek nie zawierał wskazania żądanej informacji w sposób umożliwiający jego realizację, co miało istotny na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie poprzez uwzględnienie skargi;

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego (aktach sprawy) i uznaniu, że ustalenia faktyczne dokonane przez skarżące kasacyjnie Dyrektora nie odpowiadały prawu, prowadzące do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że złożony przez Fundację [...] wniosek zawierał żądanie przekazania podlegającej udostępnieniu informacji sektora publicznego, podczas gdy ogólne żądanie udostępnienia rejestrów jako takich nie stanowi podlegającej udostępnieniu informacji sektora publicznego, co miało istotny wpływ na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Lublinie poprzez uwzględnienie skargi;

6) naruszenie art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez sąd I instancji wadliwego, nieodpowiadającego wymogom formalnym uzasadnienia wyroku, tj. uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, niejasnego i niezawierającego wszystkich wymaganych ustawą elementów, co uniemożliwia organowi poznanie motywów jakimi kierował się sąd poprzez wskazanie że:

- sąd I instancji nie stwierdza istnienia braków formalnych wniosku a jedynie wskazuje, że (...) samo wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie było bezpodstawne (...)";

- że oba wnioski tj. z wniosek z 19 kwietnia 2023 r oraz wniosek z 8 lutego 2024 r. są tożsame przedmiotowo, a z drugiej strony, że nie jest jasne jaki jest wzajemny stosunek tych wniosków do względem siebie;

- w okolicznościach niniejszej sprawy Muzeum Narodowe w Lublinie mogło wezwać Fundację [...] do sprecyzowania wniosku, jeżeli nie jest jasne jakiego zakresu danych dotyczy wniosek, zupełnie pomijając fakt, że Muzeum Narodowe w Lublinie wezwało Fundację [...] do wskazania zakresu żądanych informacji sektora publicznego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut 3) nie zasługiwał na uwzględnienie. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Sytuacja, o której mowa w powołanym przepisie, zachodzi wówczas, gdy wcześniej złożona skarga, w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami, jest rozpoznawana merytorycznie (lis pendens) lub nastąpiło już wcześniejsze merytoryczne prawomocne rozpoznanie skargi (res iudicata), w zakresie tego samego przedmiotu i między tymi samymi podmiotami. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy brać pod uwagę element podmiotowy i przedmiotowy, przy czym tożsamość podmiotowa, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zwrócić uwagę, że w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SAB/Lu 25/24 wniosek o ponowne wykorzystanie informacji został złożony 19 kwietnia 2023 r. i sąd I instancji oceniał bezczynność organu, a więc działania organu podjęte w związku z tym konkretnym wnioskiem, według stanu na dzień orzekania tj. na 4 kwietnia 2024 r. W niniejszej sprawie wniosek został złożony 8 lutego 2024 r. i sąd I instancji oceniał bezczynność organu, a więc działania organu podjęte w związku z tym konkretnym wnioskiem, według stanu na dzień orzekania, tj. na 11 czerwca 2024 r. W powyższych sprawach odmienne więc są okoliczności faktyczne, mimo że treść wniosku jest w zasadzie tożsama. W różny sposób organ zareagował na wnioski skarżącego, prowadził z nim korespondencję dotyczącą uzupełnienia braków wniosków. Innymi słowy, odmienne były "losy" obu wniosków, a co za tym idzie, nie sposób uznać, że między ww. sprawami zachodzi relacja zawisłości sprawy w kontekście skarg na bezczynność organu.

Zarzut 6) okazał się bezzasadny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto w świetle uchwały ww. uchwały z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zachodzą sprzeczności, które zarzucono w omawianym zarzucie. Zawiera ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W szczególności sąd I instancji wskazał, że: dostrzegł takie elementy wniosku Fundacji, które mogą wzbudzać wątpliwości organu, co do jego czasokresu i stosunku do już złożonego wniosku z 19 kwietnia 2023 r. Okoliczność ta wymaga zweryfikowania przez Muzeum, poprzez wezwanie wnioskodawcy do wyjaśnienia powyższych wątpliwości. Na podstawie pisma z 22 lutego 2024 r. tj. wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie sposób stwierdzić, jakie braki dostrzegł organ. Wezwanie jest nieskonkretyzowane i niejasne, stanowi bezrefleksyjne powtórzenie treści przepisu. Fundacja w odpowiedzi na ww. wniosek podjęła starania uzupełnienia ewentualnych braków – z akt sprawy wynika bowiem, że strona kontaktowała się z Muzeum w celu wyjaśnienia występujących w sprawie wątpliwości. Konsekwencją nieprawidłowego wezwania do uzupełnienia braków formalnych było bezpodstawne – gdyż wynikające z wadliwego działania organu – pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności jedynie wówczas, gdy jest prawidłowa tj. gdy została poprzedzona zasadnym i prawidłowym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych.

Powyższe stanowisko sądu I instancji jest czytelne i jasne, wbrew sugestiom zawartym w omawianym zarzucie, i umożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się ten sąd wydając zaskarżony wyrok.

Zarzuty 4) i 5) nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podobnie rzecz się ma w przypadku badania przez sąd bezczynności organu, uwzględniając oczywiście specyfikę tego postępowania - sąd ocenia zgodność działań organu lub ich brak z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11).

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń faktycznych będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). W ramach zarzutu

art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji - również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12).

Oba rozpoznawane zarzuty zostały podniesione w celu zakwestionowania stanowiska prawnego wyroku, tj. na błędnej zdaniem skarżącego kasacyjnie ocenie materiału dowodowego dokonanej przez sąd, co czyni je nieuzasadnionymi.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W zarzucie 1) skarżący kasacyjnie organ w pierwszej jego części zarzucił sądowi I instancji wykładnię art 39 ust. 3 pkt 3 ustawy, której sąd ten nie dokonał. W żadnym fragmencie uzasadnienia wyroku sądu I instancji nie wskazał, że wymóg formalny wniosku dotyczący wskazania informacji sektora publicznego nie wymaga wskazania zakresu żądanych danych. Niezależnie od powyższego zarzut ten nie mógł okazać skuteczny z następującego powodu. Skarżący kasacyjnie usiłował bowiem za pomocą naruszenia przepisu prawa materialnego zakwestionować ocenę sądu I instancji co do spełnienia przez wniosek Fundacji wymogów formalnych przewidzianych w ww. przepisie, a zatem chciał podważyć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem tego rodzaju oceny i ustalenia można kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.

Zarzut 2) również nie mógł zostać uwzględniony z przyczyn podanych wyżej.

W zarzucie tym skarżący kasacyjnie, za pomocą naruszenia art. 2 pkt 8 w związku z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. poprzez błędną wykładnię, usiłował podważyć dokonaną przez sąd I instancji ocenę wnioskowanych informacji, jako informacji sektora publicznego. Takie skonstruowanie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego jest w świetle powyższych wywodów niedopuszczalne. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a czyni to podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Należy zwrócić uwagę, że w zarzucie tym z jednej strony zarzucono sądowi I instancji błędną wykładnię ww. przepisów, lecz z treści zarzutu oraz z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie autorka skargi kasacyjnej zarzuciła sądowi I instancji błędne zastosowanie ww. przepisów. Prawdopodobnym jej zamiarem było wykazanie, że prawo do wykorzystania żądanych informacji podlega ograniczeniu na podstawie art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy, lecz nie jest to równoznaczne z tym, że tracą one charakter informacji sektora publicznego. Omawiany zarzut jest więc niespójny i nie nadawał się do merytorycznego rozpoznania. Na marginesie należy zauważyć, że kwalifikacja żądanych rejestrów jako informacji sektora publicznego nie stoi na przeszkodzie, aby organ zastosował art. 41 ust. 4 ustawy.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.