Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Status gminy pozostaje neutralny dla zastosowania przepisu art. 23 ust. 1 e u.g.n. pod warunkiem, że chodzi o gminę będącą miastem na prawach powiatu.

2. Z chwilą aktualizacji statusu wojewody jako organu odwoławczego, traci on uprawnienie do korzystania ze środków ochrony prawnej w imieniu Skarbu Państwa w tym samym postępowaniu.

3. Wojewoda, który orzekł jako organ odwoławczy nie ma statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego jako reprezentant Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego oraz Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 477/23 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 lipca 2023 r. nr NRŚ-OR.7534.23.2022.MP w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych 1. odrzuca skargę kasacyjną Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego; 2. zwraca Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę Dolnośląskiego ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej; 3. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Wr 477/23 uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 lipca 2023 r., nr NRŚ-OR.7534.23.2022.MP w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych.

Uzasadniając wydany wyrok wskazano, że kluczową przyczyną eliminacji rozstrzygnięcia Wojewody Dolnośląskiego z obrotu prawnego było niedopuszczalne połączenie przez Wojewodę roli organu odwoławczego z rolą reprezentanta interesów Skarbu Państwa występującego jako strona postępowania. Sąd pierwszej instancji uznał za absurdalną sytuację i prawnie nieakceptowalną fakt, że ten sam organ najpierw wniósł odwołanie od decyzji Starosty, a następnie samodzielnie je rozpatrywał, wydając ostateczne orzeczenie. Takie skumulowanie ról procesowych w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowi jaskrawe naruszenie fundamentów bezstronności oraz obiektywizmu, de facto czyniąc organ "sędzią we własnej sprawie". Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił w uzasadnieniu, że podmiot wykonujący funkcje władcze nie może jednocześnie korzystać z uprawnień strony w tym samym procesie, gdyż prowadzi to do konfliktu interesów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazano ponowne przeprowadzenie postępowania, sugerując konieczność wyznaczenia innego, neutralnego organu do rzetelnego rozpoznania złożonych odwołań.

Skargi kasacyjne od wyroku złożyli Wojewoda Dolnośląski oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę Dolnośląskiego.

Wojewoda Dolnośląski zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku, a w zasadzie brak uzasadnienia w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 3 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wyłącznie formalną ocenę "naruszenia" przez organ II instancji art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 3 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1e ustawy i niewykazanie, w okolicznościach dotyczących uchylonej decyzji, że "naruszenie" to miało jakikolwiek wpływ na wynik tego konkretnego postępowania;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji nie dokonał analizy zastosowania w niniejszej sprawie art. 23 ust. 1e ustawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1e, art. 142 ust. 2 ustawy oraz

art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i art. 26 § 3 k.p.a. poprzez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że w przypadku, w którym postępowanie dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, wojewoda nie może realizować kompetencji orzeczniczej i podlega wyłączeniu od orzekania w sprawie.

Żądaniem skargi kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski objął uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda Dolnośląski zrzekł się rozprawy przy rozpatrywaniu niniejszej skargi kasacyjnej.

Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe i niespójne uzasadnienie skarżonego wyroku, a w zasadzie brak uzasadnienia w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej u.g.n. – poprzez wadliwą wykładnię i przyjęcie, że w przypadku, w którym postępowanie dotyczy nieruchomości Skarbu Państwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, wojewoda traci przymiot strony w postępowaniu administracyjnym oraz zdolność skargową w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Żądaniem skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę Dolnośląskiego zrzekł się rozprawy przy rozpatrywaniu niniejszej skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargi kasacyjne udzieliła Gmina Wrocław, wnosząc o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.

Skarga kasacyjna Wojewody Dolnośląskiego zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór dotyczy trzech kwestii. Po pierwsze, prawidłowości zastosowania art. 23 ust. 1e u.g.n. w sytuacji, gdy po stronie jednostki samorządu terytorialnego występuje Gmina Wrocław, będąca miastem na prawach powiatu. Po drugie, procesowych skutków wniesienia przez wojewodę, działającego jako reprezentant Skarbu Państwa, odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie rozpoznania sprawy przez tego samego wojewodę jako organ odwoławczy. Po trzecie, trafności motywów, na których Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł uchylenie decyzji.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów pierwszego i czwartego skargi kasacyjnej wojewody Dolnośląskiego, dotyczących naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 23 ust. 1e u.g.n., a także pośrednio art. 24, art. 26 k.p.a. oraz art. 142 ust. 2 u.g.n.

Zarzuty te są usprawiedliwione w tej części, w jakiej kwestionują przyjęte przez Sąd pierwszej instancji rozumienie art. 23 ust. 1e u.g.n. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca wiąże reprezentację Skarbu Państwa przez wojewodę nie z nazwą strony ani z przyjętym w konkretnym piśmie sposobem jej oznaczenia, lecz z jej statusem ustrojowym. Istotne jest zatem to, czy po drugiej stronie występuje jednostka samorządu terytorialnego mająca status powiatu albo miasta na prawach powiatu.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji zmierza do zakwestionowania zastosowania przepisu art. 23 ust. 1e u.g.n. w sytuacji gdy stroną postępowania jest Gmina Wrocław, a nie Miasto Wrocław. Przepis art. 23 ust. 1e u.g.n. stanowi, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Przepis art. 23 ust. 1e u.g.n. wiąże reprezentację Skarbu Państwa przez wojewodę nie z "nazwą strony", tylko z jej statusem ustrojowym: po jednej stronie ma występować Skarb Państwa, a po drugiej powiat albo miasto na prawach powiatu. Taka też sytuacja bezspornie ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Dla zaistnienia przesłanek z art. 23 ust. 1e u.g.n. nie jest kluczowe, czy w sprawie – literalnie – występuje miasto na prawach powiatu, czy też gmina mająca status miasta na prawach powiatu, bo chodzi o ten sam podmiot jednostki samorządu terytorialnego, który ma status "miasta na prawach powiatu". Paradoksalnie zagadnienie to dostrzega sam Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok NSA z dnia 7 marca 2023 r. sygn. I OSK 3203/19 w którym akcentowano, że zagadnienie statusu prezydenta miasta jako nośnika imperium stosunku do własnej gminy stanowiło przedmiot pogłębionych rozważań judykatury prowadząc do wniosku, że w takim przypadku wykonujący funkcję organu administracji publicznej, nie ma uprawnień strony w tym samym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, a mianowicie, że status gminy pozostaje neutralny dla zastosowania przepisu art. 23 ust. 1e u.g.n. pod warunkiem, że chodzi o gminę będącą miastem na prawach powiatu.

Nietrafnie również Sąd pierwszej instancji upatruje podstaw do wyłączenia Wojewody Dolnośląskiego jako organu drugiej instancji z tej przyczyny, że jako reprezentant Skarbu Państwa złożył on odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 3 k.p.a., a także do argumentacji Sądu pierwszej instancji, wskazać należy, że rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okazało się wadliwe, lecz nie dlatego, że dostrzegł on sam problem łączenia ról procesowych, ale dlatego, że problem ten ujął w sposób nieprecyzyjny i wyprowadził z niego zbyt daleko idący wniosek o konieczności wyłączenia wojewody jako organu drugiej instancji.

W tym zakresie potrzebna jest uwaga porządkująca. Zagadnienie występowania organów władzy publicznej w dwóch rolach w tym samym postępowaniu nie jest zagadnieniem nowym. Ma ono niezwykle długą historię w judykaturze sądowoadministracyjnej. Świadczy o tym już orzeczenie Najwyższego Trybunału Administracyjnego z 11 kwietnia 1924 r., L. Rej. 399/23, opublikowane w "Ruchu Prawniczym, Ekonomicznym i Socjologicznym", t. 5, 1925, z. 2, s. 554–585 (por. również J. Szuma, Organ administracji publicznej jako podmiot inicjujący postępowanie sądowoadministracyjne, C.H. Beck 2018). W orzeczeniu tym NTA wskazał, że magistrat, jako władza budowlana pierwszej instancji, nie jest legitymowany do zaskarżania decyzji Wydziału Powiatowego, wydanej na skutek zażalenia od orzeczenia tegoż magistratu. Jednocześnie wyraźnie odróżniono tam niedopuszczalność kwestionowania własnego rozstrzygnięcia od samej możliwości wydania rozstrzygnięcia po wszczęciu postępowania przez podmiot publiczny. Innymi słowy, wykluczono możliwość inicjowania kontroli własnego aktu, lecz nie zanegowano samej dopuszczalności występowania podmiotu publicznego jako strony w sprawie rozstrzyganej przez organ administracji. W podobnym kierunku rozwijało się późniejsze ustawodawstwo oraz orzecznictwo. Jako przykład można wskazać przepis art. 64 ust. 1d ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, który reguluje wprost sytuację, gdy wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, a organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest organ wykonawczy tej jednostki. Również przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują wyłączenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sprawach, w których stroną jest gmina (por. wyroki NSA z: 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2658/17, 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2760/12). Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej (por. Z. Czarnik, Glosa do uchwały SN z dnia 4 lutego 1993 r., III AZP 35/92, ST 1994, nr 4, s. 69-70). Także Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 26 maja 2008 r., sygn. P 14/05, przyjął, że gmina nie traci przymiotu strony postępowania tylko dlatego, że jej organ jest ustawowo uprawniony do orzekania w tej sprawie jako organ administracji publicznej. W uzasadnieniu tego postanowienia Trybunał zwrócił zarazem uwagę, że uchylenie dawnego art. 27a k.p.a. otworzyło wyraźną perspektywę interpretacyjną, w której nie można mechanicznie wyprowadzać wyłączenia organu z samego faktu, że jednostka samorządu terytorialnego ma w sprawie własny interes prawny. Tę samą kwestię akcentuje Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. Taką regulację przewidywał art. 27a k.p.a. (dodany ustawą zmieniającą z 24 maja 1990 r.; Dz. U. Nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został skreślony ustawą z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r.(por. Wyrok NSA z 5.07.2022 r., II OSK 2193/19, LEX nr 3404463). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega też, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., II OSK 2193/19, LEX nr 3404463).

W świetle tych uwag nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że samo wniesienie przez Wojewodę Dolnośląskiego, działającego jako reprezentant Skarbu Państwa, odwołania od decyzji organu pierwszej instancji prowadziło do stanu, w którym wojewoda jako organ odwoławczy stawał się automatycznie niezdolny do orzekania i powinien być wyłączony z mocy art. 24 i art. 26 k.p.a. Pogląd ten pomija bowiem konstrukcję ustawową przyjętą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca, chcąc uniknąć kolizji na poziomie starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu, wprowadził dwa odrębne instrumenty. Po pierwsze, w art. 23 ust. 1e u.g.n. powierzył wojewodzie reprezentację Skarbu Państwa w relacji z powiatem albo miastem na prawach powiatu. Po drugie, w niektórych typach spraw, w tym w sprawach zwrotowych, przewidział wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty, czego przykładem jest art. 142 ust. 2 u.g.n. Skoro ustawodawca tak precyzyjnie uregulował wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, a równocześnie nie ustanowił analogicznej normy wobec wojewody, nie można tej luki uzupełniać przez wykładnię rozszerzającą, prowadzącą do generalnego wyłączenia wojewody od orzekania w drugiej instancji.

Nie oznacza to jednak, że sytuacja procesowa zaistniała w badanej sprawie była prawidłowa w każdym aspekcie. Zgodzić się trzeba, że niedopuszczalne jest inicjowanie kontroli własnych decyzji. Zasada ta pozostaje utrwalona w judykaturze. Wynika ona z istoty dwuinstancyjności oraz z niedopuszczalności łączenia funkcji orzeczniczej z korzystaniem ze środków prawnych służących ochronie interesu strony wobec własnego przyszłego rozstrzygnięcia. Tę właśnie myśl wyrażają powołane w stanowisku strony orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2023 r., sygn. I OSK 3203/19, z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. I OSK 1316/22, a także z dnia 18 czerwca 2024 r., sygn. I OSK 850/21. Trzeba jednak równocześnie zauważyć, że orzeczenia te zapadły na tle stanów faktycznych, w których wojewoda najpierw działał jako organ pierwszej instancji, a następnie zamierzał występować w roli reprezentanta Skarbu Państwa. W sprawie obecnie rozpoznawanej sytuacja była odwrotna. Najpierw wojewoda występował jako reprezentant Skarbu Państwa, a dopiero później zaktualizował się jego status organu odwoławczego. Ta odmienność ma doniosłe znaczenie. Niedopuszczalne jest, bowiem inicjowanie kontroli własnych decyzji. Stanowisko to pozostaje ugruntowane i konsekwentnie jest prezentowane w judykaturze. Powoływane wyżej wyroki, a w konsekwencji tok rozumowania Sądu w każdym z tych przypadków mają jeden wspólny mianownik. W każdej z tych spraw Wojewoda orzekał jako organ pierwszej instancji, a następnie zamierzał wejść w rolę reprezentanta Skarbu Państwa, co słusznie było przez Sąd kwestionowane. W badanym przypadku mamy do czynienia z odwrotną sytuacją. Wojewoda reprezentował Skarb Państwa, a następnie wszedł w rolę organu. Z tą też chwilą Wojewoda Dolnośląski utracił prawo do korzystania ze środków ochrony prawnej w imieniu Skarbu Państwa w tym postępowaniu. Podsumowując, z chwilą aktualizacji statusu wojewody jako organu odwoławczego, traci on uprawnienie do korzystania ze środków ochrony prawnej w imieniu Skarbu Państwa w tym samym postępowaniu. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do niedopuszczalnego połączenia ról procesowych, polegającej na jednoczesnym sprawowaniu funkcji orzeczniczej i korzystaniu z uprawnień zarezerwowanych dla uczestników postępowania dążących do ochrony własnego interesu prawnego. Z tej też przyczyny wadliwa jest teza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do zasadności wyłączenia Wojewody Dolnośląskiego w niniejszej sprawie z tej tylko przyczyny, że wcześniej, jako reprezentant Skarbu Państwa złożył on odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Zważywszy na powyższe nie można zaakceptować ani stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zasadniczo zmierzał do wyłączenia wojewody od orzekania, ani stanowiska skarżącego kasacyjnie, który kwestionował samą potrzebę rozróżnienia tych ról. Prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku pośredniego. Wojewoda jako organ drugiej instancji nie podlegał wyłączeniu tylko z tej przyczyny, że wcześniej, jako reprezentant Skarbu Państwa, złożył odwołanie. Jednak z chwilą aktualizacji jego statusu organu odwoławczego nie mógł już skutecznie korzystać ze środka zaskarżenia wniesionego w imieniu Skarbu Państwa. Innymi słowy, niedopuszczalne pozostawało utrzymywanie aktywnej roli procesowej strony przez ten sam podmiot, który rozpoznawał sprawę jako organ.

Trafność tej koncepcji potwierdza również analiza art. 26 k.p.a. Przepis ten nie może stanowić podstawy do mechanicznego wyłączania wojewody w takiej sytuacji. Dotyczy on bowiem innych konfiguracji normatywnych, związanych z wyłączeniem pracownika albo organu, i nie daje podstaw do kreowania generalnej reguły, zgodnie z którą wojewoda jako organ wyższego stopnia zawsze musi być wyłączony, ilekroć art. 23 ust. 1e u.g.n. uczynił go reprezentantem Skarbu Państwa. W tym zakresie trafnie podniesiono w stanowisku strony, że art. 26 k.p.a. nie jest narzędziem pozwalającym na automatyczne rozwiązanie tej kolizji. Zgodzić się także należy, że nietrafne jest proste przenoszenie na grunt niniejszej sprawy rozumowania z uchwały OPS 1/03, która dotyczyła odmiennego układu podmiotowego i sprawy odnoszącej się do własności powiatu.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 23 ust. 1e u.g.n. oraz przez powiązanie tego przepisu z art. 24 i 26 k.p.a. w sposób prowadzący do generalnego wyłączenia wojewody od orzekania, należało uznać za usprawiedliwiony.

Zasadny jest również zarzut pierwszy, odnoszący się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymaganych standardów. Sąd pierwszej instancji obszernie odtworzył stan sprawy i stanowiska stron, a następnie przytoczył duży fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2023 r., sygn. I OSK 3203/19, lecz nie przedstawił własnego, jednoznacznego toku rozumowania odnoszącego ten pogląd do realiów niniejszej sprawy. Nie wyjaśnił też dostatecznie, jakie konkretnie naruszenie przepisów postępowania uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Szczególnie istotne jest to, że Sąd pierwszej instancji z jednej strony zdawał się aprobować stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z drugiej zaś wyprowadził z niego wniosek przeciwny co do skutków procesowych. Nie wyjaśnił przy tym, dlaczego rozstrzygnięcie zapadłe na tle tamtej sprawy, odnoszącej się do odmiennego stanu faktycznego i do sytuacji, w której wojewoda najpierw orzekał jako organ pierwszej instancji, a dopiero później występował jako reprezentant Skarbu Państwa, miałoby wprost uzasadniać uchylenie decyzji wydanej w układzie odwrotnym. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało w tej sprawie istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ wadliwość uzasadnienia pozostaje bezpośrednio związana z błędną oceną skutków procesowych zastosowania art. 23 ust. 1e u.g.n. oraz z wadliwym przyjęciem konieczności uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Zasadny jest również zarzut trzeci skargi kasacyjnej, oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z akt sprawy oraz z treści decyzji wynika, że organ odwoławczy odniósł się do kwestii zastosowania art. 23 ust. 1e u.g.n. Nie można zatem mówić o całkowitym pominięciu przez organ analizy podstaw reprezentacji Skarbu Państwa.

Wadliwe było również zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sugerowanie możliwości zastosowania art. 26 k.p.a. przez zwrócenie się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyznaczenie innego organu. W świetle poczynionych wyżej uwag kierunek ten nie wynikał z prawidłowo odczytanych przesłanek ustawowych. Sąd pierwszej instancji powinien był bowiem wyraźnie odróżnić dwie kwestie. Jedną jest prawidłowość zastosowania art. 23 ust. 1e u.g.n., drugą zaś procesowa niedopuszczalność korzystania przez wojewodę, po aktualizacji jego statusu organu odwoławczego, z środków ochrony prawnej w imieniu Skarbu Państwa. Dopiero tak uporządkowane rozważania mogły stanowić podstawę do oceny legalności decyzji.

W rezultacie należało przyjąć, że skarga kasacyjna Wojewody Dolnośląskiego zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok nie może się ostać, ponieważ opiera się na błędnym rozumieniu art. 23 ust. 1e u.g.n., wadliwie wiąże ten przepis z koniecznością wyłączenia wojewody od orzekania oraz nie spełnia wymagań wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie zobowiązany przyjąć, że sam status Gminy Wrocław jako strony postępowania nie wyłącza zastosowania art. 23 ust. 1e u.g.n., skoro chodzi o gminę mającą status miasta na prawach powiatu. Należy również uwzględnić, że problem procesowy w sprawie nie sprowadza się do wyłączenia Wojewody Dolnośląskiego jako organu drugiej instancji. W tym zakresie należy przyjąć, że z chwilą aktualizacji statusu wojewody jako organu odwoławczego traci on uprawnienie do korzystania ze środków ochrony prawnej w imieniu Skarbu Państwa w tym samym postępowaniu. Dopiero przy takim rozumieniu relacji między art. 23 ust. 1e u.g.n. a zasadami procesowymi możliwe będzie dokonanie prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Z tej też przyczyny Sąd odrzucił skargę kasacyjną Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego.

Wojewoda, który orzekł jako organ odwoławczy nie ma statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego jako reprezentant Skarbu Państwa. Skoro zatem w analizowanej sprawie Wojewoda Dolnośląski występował w postępowaniu jako organ administracji publicznej (wydający decyzję z dnia 18 lipca 2023 r.), a zatem działał jako podmiot uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków stron postępowania, to tym samym nie mógł on w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym skargą na własną decyzję występować również jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, czyli równocześnie występować w charakterze strony. Co do praw i obowiązków tej strony, czyli Skarbu Państwa - Wojewoda Dolnośląski wypowiadał się podejmując decyzję administracyjną, jako organ. W kwestii kumulacji ról procesowych jednostki samorządu terytorialnego wynikających ze sfery dominium i organu tejże jednostki wykonującego władztwo w sferze imperium, w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano regułę kolizyjną, która nie pozwala owych ról procesowych łączyć. Przyznaje ona pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przysługiwanie organowi jednostki samorządu takiej roli w sprawie na podstawie przepisów prawa, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyklucza udział owej jednostki samorządowej w tym postępowaniu w charakterze strony (por. postanowienie NSA z dnia 12 marca 2024 r. sygn. I OSK 2123/22).

Z tej też przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 i art. 193 p.p.s.a. jako wniesioną przez podmiot nieuprawniony (pkt 1 sentencji wyroku).

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania (pkt 3 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 2 sentencji wyroku.

Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt. 4 sentencji wyroku na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.