II SA/Po 532/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-08-12	
Data wpływu	2021-07-06	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	6267 Referendum lokalne	
Hasła tematyczne	Referenda	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 400; art. 1 ust. 2, art. 3, art. 4, art. 5, art. 14 ust. 4, art. 26 ust. 2; Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Dnia 12 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi M. B., P. D., J. K., K. K., M. K., P. K., A. P., R. P., K. P., K. R., K. S., J. S., G. Ś., Z. T., M. T., D. Z. na postanowienie Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego oddala skargę	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Komisarz Wyborczy [...] I (dalej jako Komisarz), działając na podstawie art. 22 ust. 4 w zw. z art. 24 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 741, dalej u.r.l.) odrzucił wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy K. oraz Rady Miasta i Gminy K. przed upływem kadencji, złożony Komisarzowi Wyborczemu [...] I w dniu [...] maja 2021 r. przez Pełnomocnika Inicjatora Referendum z powodu stwierdzenia uchybienia wniosku, polegającego na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia przedmiotowego referendum.

Uzasadniając postanowienie Komisarz wskazał, że w dniu [...] marca 2021 r. do Komisarza Wyborczego [...] I zostało złożone przez grupę składającą się z 18 osób powiadomienie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy K. (dalej Burmistrz) i Rady Miasta i Gminy K. przed upływem kadencji. Pełnomocnikiem Inicjatywy Referendalnej został ustanowiony D. Z., zamieszkały w [...] (dalej jako pełnomocnik IR).

Komisarz Wyborczy [...] I pismem z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] [...] potwierdził pełnomocnikowi IR, że w dniu [...] marca 2021 r. wpłynęło powiadomienie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego. Jednocześnie wskazał, że nie wszystkie osoby wymienione jako grupa referendalna spełniają wymóg z art. 11 ust. 1 u.r.l.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. wpłynęło pismo Pełnomocnika IR z dnia [...] kwietnia 2021 r. uzupełniające nieprawidłowości oraz informujące Komisarza o wykluczeniu członków Inicjatywy Referendalnej, którzy nie spełniają wymogów z art. 11 ust. 1 z ustawy o referendum lokalnym.

Pełnomocnik IR w dniu [...] maja 2021 r. złożył Komisarzowi wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy K. oraz Rady Miasta i Gminy K. przed upływem kadencji. Wniosek został podpisany przez 13 osób i dołączono do niego:

- karty wraz z podpisami (deklarowana ilość złożonych podpisów - 2825 na 332 kartach), jako Załącznik nr [...] do pisma Inicjatora Referendum z dnia [...] maja 2021 r.;

- spis kart z podpisami (6 stron), jako Załącznik nr [...] do pisma Inicjatora Referendum z dnia [...] maja 2021 r.

Dodatkowo przekazano ulotki, plakaty i zdjęcia poglądowe przedstawiające spełnienie wymogu z art. 13 u.r.l. oraz protokół przekazania 1 kompletu wydruków na tablicę informacyjną w Urzędzie Miasta i Gminy K. z dnia [...] maja 2021 r.

Komisarz Wyborczy [...] I postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. zwrócił zawierający uchybienia wniosek o przeprowadzanie referendum i na podstawie art. 14 ust. 1 u.r.l. oraz stosownie do art. 9 § 2 ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1319) w związku z art. 1 ust. 2 u.r.l. wyznaczył termin do usunięcia braków wniosku do dnia [...] maja 2021 r. Komisarz wskazał, że wniosek posiadał brak w postaci nieprzedłożenia jednej strony (strona 3) wniosku; inicjatorem referendum była grupa obywateli składająca się z 16 osób, załączono zaś podpisy jedynie 13 osób z grupy inicjatywnej, brakowało więc podpisów trzech członków inicjatywy referendalnej; złożony dokument nie zawierał informacji w zakresie adresów zamieszkania, numerów ewidencyjnych PESEL inicjatorów referendum, niezgodnie z art. 22 w zw. z art. 12 u.r.l.

W dniu [...] maja 2021 r. Pełnomocnik IR złożył w Delegaturze Krajowego Biura Wyborczego w P. uzupełniony wniosek , co pozwoliło usankcjonować wniosek o przeprowadzenie referendum z dnia [...] maja 2021 roku.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] Komisarz Wyborczy w P. potwierdził złożenie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza. Jednocześnie poinformował Pełnomocnika IR o powołaniu zespołu do wykonywania czynności technicznych związanych ze sprawdzeniem liczby oraz prawidłowości podpisów poparcia inicjatywy referendalnej, poprzez weryfikację osób składających podpisy w systemie POPARCIE, który opiera się na bazie ewidencyjnej PESEL oraz na Centralnym Rejestrze Informacji Dodatkowych (CRID). Czynności te przeprowadzono w dniach od 18 maja do [...] maja 2021 r.

Następnie, dokonując kontroli złożonych podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy popierają inicjatywę przeprowadzenia referendum Komisarz stwierdził, że wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum nie spełnia przesłanek określonych w art. 4 pkt. 1 u.r.l., z uwagi na niewystarczającą ilość wymaganych podpisów tj. 10 % podpisów uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy z kwartału poprzedzającego złożenie powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum gminnego, czyli 21857 wyborców. Niezbędna więc była liczba 2186 prawidłowo złożonych podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy popierają inicjatywę w tej sprawie.

Pełnomocnik IR przekazał Komisarzowi deklarowaną liczbę 332 kart z deklarowaną liczbą 2825 podpisów popierających inicjatywę referendalną. Po dokonaniu sprawdzenia podpisów przez pracowników Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w P. stwierdzono, iż przekazano 304 karty z 2 833 podpisami popierającymi inicjatywę referendalną.

Procedurze weryfikacji poddano wszystkie 2 833 podpisy, z czego prawidłowo złożono 1 827 podpisów na wymagane 2 186, a 1 006 podpisów w sposób wadliwy, co stanowi brak 359 prawidłowo złożonych podpisów. Zatem nie został spełniony wymóg ustawowy określony w art. 4 pkt 1 u.r.l., a tym samym wniosek nie uzyskał poparcia 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców Miasta i Gminy K..

Komisarz dodał, że oprócz 1 006 wad eliminujących daną pozycję na karcie - zespół pracowników badających podpisy popierające referendum gminne oznaczył łącznie 1 334 wszystkich wad podpisów, bowiem niektóre podpisy zawierały więcej niż jedną wadę.

Organ zwrócił uwagę, że 364 osoby udzielające poparcia nie posiadały praw wyborczych w gminie K., co jest niezgodne z art. 3 u.r.l. O skutecznym podjęciu inicjatywy referendalnej w gminie decydować mogą wyłącznie osoby stale zamieszkujące na terenie tej gminy i legitymujące się czynnym prawem wyborczym, co - zgodnie z art. 18 § 1 i § 5 Kodeksu wyborczego - potwierdza rejestr wyborców. Wskazane 364 osoby nie figurują w rejestrze wyborców Miasta i Gminy K..

Ponadto spośród tych 364 osób 275 osób udzielających poparcia poparło inicjatywę referendalną w sposób nieprawidłowy, gdyż ich podpisy zawierały jeszcze inne błędy, które je skutecznie eliminowały. Mając powyższe na uwadze sama wada poparcia polegająca na braku praw wyborczych w gminie została wykryta u 89 osób udzielających poparcia, natomiast - jak wyżej podano - u 275 osób, poza brakiem praw wyborczych w gminie, stwierdzono jeszcze inne wady podpisu. Tak więc poza podpisami 89 osób, których jedyną wadą było to, że podpisujący nie figurują w rejestrze wyborców gminy K., stwierdzono nadto wady 917 podpisów innych osób, a więc łącznie zdyskwalifikowano 1 006 podpisów. Zbiorcze zestawienie dotyczące wad wykazu podpisów stanowi załącznik do postanowienia.

Komisarz wskazał, że w myśl art. 14 ust. 4 u.r.l. mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne. Z przytoczonego przepisu wynika, że w zakres prawidłowo dokonanego poparcia dla przeprowadzenia referendum lokalnego oprócz własnoręcznego podpisu wchodzi także wskazanie danych osobowych podpisującego. Własnoręczny podpis i dane osobowe wzajemnie się uzupełniają i łącznie pełnią funkcję identyfikatora osoby, która poparła referendum. Za wadliwy został uznany podpis, gdy z podanego imienia, nazwiska i adresu zamieszkania jednoznacznie wynikało, że nie dotyczy on osoby oznaczonej numerem PESEL podanym w wykazie poparcia, a także gdy stwierdzono brak podpisu, brak nr PESEL, brak nazwiska, brak imienia, brak adresu lub brak prawa wybierania na terenie Miasta i Gminy K..

Zakwestionowano także wielokrotne podpisy tych samych osób po uwzględnieniu jednego podpisu danej osoby, jako złożonego prawidłowo. Ponadto na kartach z podpisami występowały niestarannie i nieczytelnie wpisane imiona lub nazwiska, a także adresy i dopiero po zidentyfikowaniu osoby po numerze PESEL możliwe było ustalenie, o jakie nazwisko, imię, adres faktycznie chodziło. W większości takich przypadków podpis poparcia został uznany za prawidłowy. Jedynie w ewidentnych przypadkach, kiedy po zidentyfikowaniu osoby po numerze PESEL nazwisko, imię, adres lub podpis różniły się od wpisanych na karcie, podpis został uznany za wadliwy. Występujące przypadki nieczytelnych lub niepełnych numerów PESEL uniemożliwiały weryfikację danych osób popierających wniosek, dlatego uznane zostały za nieprawidłowe.

Reasumując Komisarz wskazał, że wady eliminujące poparcie przedstawiają się następująco:

- wady dotyczące podpisu poparcia - 2 osoby, w tym: brak podpisu wyborcy - 1 osoba; podpis innej osoby - 1 osoba;

- wady dotyczące nazwisk, imion - 168 osób, w tym: brak nazwiska, imienia - 1 osoba; inne nazwisko, imię - 32 osoby; nieczytelne lub niepełne nazwisko, imię - 135 osób;

- wady dotyczące adresu - 553 osoby, w tym: inny adres - 383 osoby; niepełny lub nieczytelny adres - 170 osób;

- wady dotyczące numeru PESEL - 178 osób, w tym: brak, błędny, niepełny, nieczytelny nr PESEL - 174 osoby; nr PESEL niezgodny z danymi osobowymi wyborcy - 4 osoby;

- wady dotyczące daty poparcia - 10 osób;

- wady dotyczące praw wyborczych - 89 osób, w tym: brak praw wyborczych do właściwej rady - 89 osób;

- inne wady - 6 osób; w tym: wielokrotny podpis tego samego wyborcy po uznaniu jednego podpisu, jako prawidłowy - 6 osób.

Mając na uwadze ww. wady oraz fakt, ze zabrakło 359 podpisów do poparcia wniosku referendalnego, Komisarz postanowił o odrzucić wniosek o przeprowadzenie referendum.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. B., P. D., J. K., K. K., M. K., P. K., A. P., R. P., K. P., K. R., K. S., J. S., G. Ś., Z. T., M. T., D. Z., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżyli w całości postanowienie nr [...] Komisarza Wyborczego [...] I z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy K. oraz Rady Miasta i Gminy K. przed upływem kadencji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 14 ust. 1 i 4 w zw. z art. 4 pkt. 1) u.r.l. poprzez uznanie, iż w sprawie nie doszło do zebrania wystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia przedmiotowego referendum, podczas gdy prawidłowa weryfikacja kart z podpisami poparcia, nieograniczająca możliwości korzystania przez obywateli z ich praw konstytucyjnych prowadzi do wniosku przeciwnego,

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 14 ust. 4 u.r.l. poprzez niewłaściwą kwalifikację wad podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia przedmiotowego referendum polegającą na zbiorczym ujęciu wad nieczytelności i niepełności danych, co spowodowało błędne zakwalifikowanie danych nieczytelnych jako wadliwych,

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. aft. 22 ust. 4 w zw. z art. 24 u.r.l. poprzez odrzucenie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy K. oraz Rady Miasta i Gminy kornik przed upływem kadencji mimo zebrania i przedłożenia przez inicjatora referendum wymaganej liczby podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia przedmiotowego referendum,

4) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 pkt 1) u.r.l. w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 oraz art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawne ograniczenie możliwości korzystania przez członków wspólnoty samorządowej z prawa do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia nr [...] Komisarza Wyborczego [...] I z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komisarz wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, w szczególności argumentując, że z 2833 podpisów prawidłowo złożono 1827, a więc do wymaganej ilości 2186 brakowało 359 ważnie oddanych podpisów. Komisarz odniósł się kolejno do stwierdzonych wad, opisując szczegółowo w jaki sposób je stwierdzono.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2021 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dodatkowych dowodów celem wykazania faktu iż mieszkańcy Bnina powinni być uznani za mieszkańców gminy K., gdyż zwyczajowo uznaje się ich za mieszkańców K.. Ponadto wskazano, że w miejscowości C. wprowadzono ulice i mieszkańcy nie wiedzieli, czy należy je wpisać, czy kierować się starą numeracją wg miejscowości i numeru domu. Wskazano również, że błędnie zdyskwalifikowano 9 mieszkańców B. .

Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2021 r. Sąd zobowiązał Komisarza Wyborczego do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie poprzez nadesłanie: wydruków z systemu Poparcie, na podstawie którego weryfikowano numery PESEL wyborców oraz wydruku z Rejestru Wyborców, na podstawie którego ustalano, że 364 osoby nie figurują w rejestrze wyborców Miasta i Gminy K.. Ponadto Sąd zobowiązał Komisarza do wyjaśnienia na czym polegała stwierdzona wada "inny adres", na podstawie której również weryfikowano osoby składające podpisy.

W odpowiedzi na zarządzenie, pismem procesowym z dnia [...] lipca 2021 r., Komisarz wyjaśnił, w jaki sposób weryfikowano podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy pod kątem danych z Rejestru Wyborców i systemu POPARCIE. Komisarz wyjaśnił, że wada "inny adres" polegała na podaniu adresu, który różni się od adresu, pod którym osoba figuruje w stałym rejestrze wyborców Miasta i Gminy K., opierającym się na bazie ewidencyjnej PESEL oraz Centralnym Rejestrze Informacji Dodatkowych. Do pisma załączone zostały wydruki z ww. systemów, które Sąd włączył do akt administracyjnych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".

Skarga w niniejszej sprawie została złożona na postanowienie Komisarza Wyborczego [...] I z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy K. oraz Rady Miasta i Gminy K. przed upływem kadencji. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu tj. w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, stosownie do art. 26 ust. 1 u.r.l.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.r.l. w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. Przedmiotem referendum gminnego może być również odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Stosownie do art. 3 ur.l. w referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki.

W sprawach odwołania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przed upływem kadencji rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców, co w przypadku gminy następuje na wniosek 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców. Wniosek mieszkańców gminy, o którym mowa w ust. 1, może dotyczyć odwołania rady gminy i wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo odwołania jednego z tych organów (art. 4 i 5 u.r.l.).

Z akt sprawy wynika, że w Mieście i Gminie K. liczba wyborców wynosi 21857 osób, a zatem 10 % z nich stanowi 2186, wobec czego tyle wyborców musiałoby wyrazić poparcie do przeprowadzenia referendum. Sposób wyrażenia poparcia jest wysoce sformalizowany i oceniany pod kątem wymogów u.r.l. Istota niniejszej sprawy zasadza się zatem na poprawności zastosowania wymogów formalnych określonych ustawą.

Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum zgodnie z art. 14 ust. 4 u.r.l. podaje na karcie imię, nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL oraz datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem.

Zgodnie natomiast z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej (uchwała PKW nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania jednostek samorządu terytorialnego- M.P. z [...].06.2021 r. poz. 586), dane takie jak: imię i nazwisko musza być podane w pełnym brzmieniu. Adres zamieszkania obejmuje nazwę miejscowości (miasta, wsi, osady), nazwę ulicy i numer domu oraz numer mieszkania. Brak danych lub niepełne określenie adresu zamieszkania powoduje uznanie poparcia za złożone wadliwie. Za prawidłowe udzielenie poparcia należy uznać, gdy zamiast wskazanego pełnego brzmienia nazwy miejscowości w rubryce "adres zamieszkania" popierający posłuży się powszechnie używanym i jednoznacznie rozumianym skrótem tej nazwy. Wszystkie określone w tym przepisie dane osobowe są ważne, muszą być kompletne, ponieważ służą do identyfikacji osób popierających wniosek i ułatwiają weryfikację tego poparcia. Podpis i dane osobowe zostały w tym przepisie ze sobą ściśle powiązane, wzajemnie się uzupełniają. Łącznie pełnią rolę identyfikatora osoby, która opowiedziała się za przeprowadzeniem referendum. Jak słusznie wskazał w treści odpowiedzi na skargę Komisarz, zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. II OPS [...] poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia na karcie poparcia wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 u.r.l., potwierdzonych własnoręcznym podpisem. W powołanej uchwale NSA zwrócił uwagę na to, że sama weryfikacja danych osobowych osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum jedynie po numerze PESEL jest niewystarczająca. Precyzyjne podanie adresu zamieszkania jest konieczne ze względu na potrzebę ustalenia, czy poparcia udzieliła osoba, która zamieszkuje stale na obszarze gminy i legitymuje się czynnym prawem wyborczym do organu stanowiącego. NSA wskazał, że równie ważna jest też data udzielania poparcia, która pozwoli ocenić, czy osoba popierająca rzeczywiście przebywała na obszarze gminy w chwili udzielania poparcia (uchwała wraz z uzasadnieniem dostępna jest w bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA- uw. Sądu).

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd, akceptując w pełni stanowisko zawarte w powołanej uchwale, jest zdania, że jedynie precyzyjne wpisanie wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 u.r.l. na liście osób popierających inicjatywę referendum pozwala zweryfikować, czy podpisy wymienionych tam osób są autentyczne i pochodzą od osób uprawnionych, a w konsekwencji dają się ocenić jako złożone prawidłowo. Przy tym należy brać pod uwagę także takie aspekty jak czytelność wpisanych danych, ich kompletność (pełen adres nieruchomości wraz z numeracją i miejscowością, pełen numer PESEL), umożliwiających ustalenie, czy ten kto się wpisał na arkusz wyborczy jest w rzeczywistości uprawnioną do tego osobą. Wpis obywatela do wykazu osób udzielających poparcia jest wadliwy wtedy, gdy z podanych danych wynika, że nie dotyczy on obywatela – osoby podanej w tym wykazie albo, że ta osoba identyfikuje się w rzeczywistości innym numerem PESEL lub nie ma praw wyborczych w danej gminie (gdyż np. jest nadal zameldowana w poprzednim miejscu zamieszkania). Wadliwy jest również wpis, jeżeli nie wynika z niego data udzielenia poparcia oraz taki, co do którego innym charakterem pisma dopisano dodatkowe dane (np. dopisano miejscowość).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu co do zakwestionowania przez Komisarza Wyborczego w trakcie weryfikacji poparcia udzielonego przez osoby, co do których stwierdzono brak spełnienia wymogów ustawowych:

- wady dotyczące podpisu poparcia - 2 osoby, w tym: brak podpisu wyborcy - 1 osoba; podpis innej osoby - 1 osoba;

- wady dotyczące nazwisk, imion - 168 osób, w tym: brak nazwiska, imienia - 1 osoba; inne nazwisko, imię - 32 osoby; nieczytelne lub niepełne nazwisko, imię - 135 osób;

- wady dotyczące adresu - 553 osoby, w tym: inny adres - 383 osoby; niepełny lub nieczytelny adres - 170 osób;

- wady dotyczące numeru PESEL - 178 osób, w tym: brak, błędny, niepełny, nieczytelny nr PESEL - 174 osoby; nr PESEL niezgodny z danymi osobowymi wyborcy - 4 osoby;

- wady dotyczące daty poparcia - 10 osób;

- wady dotyczące praw wyborczych - 89 osób, w tym: brak praw wyborczych do właściwej rady - 89 osób;

- inne wady - 6 osób; w tym: wielokrotny podpis tego samego wyborcy po uznaniu jednego podpisu, jako prawidłowy - 6 osób.

Jak już wyżej wskazano przepis art. 14 ust. 4 u.r.l. w sposób precyzyjny określa wymogi, jakie musi spełniać lista popierająca zgłoszoną inicjatywę przeprowadzenia referendum. Podkreślić jednak należy, że ze wskazanego unormowania nie wynika, że osoba popierająca tę inicjatywę musi sama wpisać na listę wymagane dane, jednakże jest ona zobowiązana do umieszczenia własnoręcznego podpisu przy danych identyfikujących jego osobę. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie dane dotyczące imienia, nazwiska oraz numeru ewidencyjnego PESEL muszą być prawidłowe i nie mogą zawierać żadnych błędów. Zgodność tych danych, ich kompletność, pozwala na weryfikację czy dana osoba faktycznie udzieliła poparcia inicjatywie przeprowadzenia referendum.

Odnosząc się do numerów PESEL Komisarz wyborczy stwierdził, że 174 osoby albo nie podały w ogóle lub wpisały błędny, nieczytelny numer PESEL a 4 osoby podały PESEL niezgodny z danymi wyborcy. Celem wykazania powyższego Komisarz przedłożył zestawienie w postaci tabeli, w którym dane zostały opisane poprzez: podanie numeru arkusza (od 1 do 304), pozycji na arkuszu (jest 10 pól na arkuszu), numeru PESEL wskazanego na karcie i wyniku z systemu, który wskazuje że nie odnaleziono danych osoby identyfikującej się tym numerem PESEL. Na podstawie tych samych zmiennych skonstruowano tabelę dla wady "nr PESEL niezgodny z danymi wyborcy", z której wynika, że podany nr PESEL wskazany na arkuszu w rzeczywistości przynależy do zupełnie innej osoby- co łatwo porównać z danymi wpisanymi na arkusze, które znajdują się w aktach sprawy. Prawidłowo więc uznano, że łącznie podpisy 178 osób obarczone były wadą związaną z numerem PESEL, co je dyskwalifikowało.

Nie budzi również wątpliwości Sądu zakwestionowanie przez Komisarza Wyborczego udzielenie poparcia kilkukrotnego przez tę samą osobę. Jest oczywistym, że każda osoba może udzielić takiego poparcia tylko jeden raz. Komisarz Wyborczy stwierdził 6 przypadków co najmniej dwukrotnego wpisania tej samej osoby na listę osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. W takiej sytuacji osobę tę uwzględniano jako udzielającą poparcia, ale tylko raz.

Sąd nie miał też wątpliwości w zakresie ustalenia przez Komisarza wad dotyczących podpisu poparcia, co do dwóch osób: brak podpisu jednego wyborcy oraz ustalenie, ze podpis należy do innej osoby. Sąd nie miał też zastrzeżeń co do zdyskwalifikowania podpisów 10 osób z uwagi na wady dotyczące daty poparcia.

Komisarz zakwestionował 364 podpisy osób, które udzieliły poparcia nie mając praw wyborczych w gminie K., z czego wobec 89 osób była to jedyna wada, a dla 275 wyborców oprócz braku praw wyborczych stwierdzono również inne wady dyskwalifikujące te podpisy. W kontekście powyższego należy wskazać, że art. 3 u.r.l. daje prawo udziału w referendum lokalnym osobom, które stale zamieszkują na obszarze danej jednostki samorządowej i posiadają czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki. Art. 1 ust. 2 u.r.l. odsyła do regulacji zawartych w ustawie z dnia [...] stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy. Według art. 10 § 1 ust. 3 lit. a Kodeksu wyborczego czynne prawo wyborcze w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego - rady gminy ma obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy.

Zgodnie z informacją dostępną na stronie internetowej Państwowej Komisji Wyborczej (www.pkw.gov.pl) rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. Można być ujętym tylko w jednym rejestrze wyborców. Rejestr wyborców służy do sporządzania spisów wyborców uprawnionych do udziału w wyborach, a także do sporządzania spisów osób uprawnionych do udziału w referendum. Wpis do stałego rejestru wyborców danej gminy powoduje ujęcie w spisie wyborców w każdych kolejnych wyborach i referendach przeprowadzanych na obszarze tej gminy.

Rejestr wyborców dzieli się na część A – obejmującą obywateli polskich i część B – obejmującą obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi, stale zamieszkałych na obszarze gminy i uprawnionych do korzystania z praw wyborczych w Rzeczypospolitej Polskiej. Wyborcy będący obywatelami polskimi, zameldowani na obszarze gminy na pobyt stały są wpisywani do rejestru wyborców z urzędu. Wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały w tej gminie, wyborcy nigdzie niezamieszkali przebywający stale na obszarze gminy, wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy pod innym adresem aniżeli adres ich zameldowania na pobyt stały na obszarze tej gminy, obywatele Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi zamieszkujący na obszarze gminy, wpisywani są do rejestru wyborców, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek.

Dodać trzeba, że w niniejszej sprawie osoby uprawnione do podpisania inicjatywy referendalnej musiałyby stale zamieszkiwać na obszarze: [...] i oczywiście samego miasta K.. Należy również wskazać, że B. zawiera się administracyjnie w miejscowości K. wobec czego wbrew stanowisku skarżących mieszkańcy [...] nie zostali zdyskwalifikowani z uwagi na "wady adresu", ewentualnie wobec tych osób stwierdzono inne wady (w zestawieniach Komisarza w ogóle nie pojawia się w ogóle nazwa B. , wobec czego osoby te, zgodnie ze spisem wyborców, figurują jako mieszkańcy K. - uw. Sądu). Wobec tego zbędnym okazało się przeprowadzanie dowodów ze zdjęć k. 35-44 akt sądowych, zawnioskowanego przez zawodowego pełnomocnika skarżących, z uwagi na to że Sąd z urzędu ustalił, że B. jest częścią K.. Zasadnie również Komisarz potraktował niekompletne bądź przekreślone dane adresowe mieszkańców B. i miejscowości C. (por. zarzuty w piśmie procesowym z [...] lipca 2021 r. k.32-34 akt sądowych).

Przechodząc do oceny zdyskwalifikowanych adresów to ponownie odnieść się należy do zestawień tabelarycznych przedłożonych przez Komisarza, sporządzonej według zmiennych: arkusz, pozycja w arkuszu, pesel, "zapis źródło", wada "inny adres" i osobna tabelka dla wady "brak praw wyborczych do właściwej rady"- z której wynika, że osoby identyfikujące się określonym numerem PESEL mają miejsce pobytu stałego poza wskazanymi wyżej miejscowościami (przykładowo w P.). Jest bowiem faktem powszechnie znanym trend migracyjny z dużych aglomeracji miejskich, jaką jest P., do mniejszych miast i wsi położonych poza jego granicami (K. znajduje się ok 25 km od P.). Co widać po przedłożonych danych wiele osób, a nawet rodzin nie dopełniło obowiązku wymeldowania się z dawnego adresu, ani nie złożyło wniosku o wpisanie ich do rejestru wyborców gminy K.. Wobec tego nawet będąc mieszkańcami okręgu wyborczego K., nie są osobami uprawnionymi do głosowania. Zwrócić należy uwagę na to, że weryfikacja uprawnienia do wzięcia udziału w referendum lokalnym, w tym do złożenia swojego podpisu pod inicjatywą referendalną, następuje w oparciu o dane wynikające z rejestru wyborców. Rejestr ten bazuje bowiem na danych osobowych z ewidencji ludności, potwierdza prawo wyborcze danej osoby, co jest okolicznością fundamentalną dla oceny prawa udziału w referendum lokalnym i decydowania o sprawach danej wspólnoty terytorialnej, w tym udzielania poparcia inicjatywie przeprowadzenia referendum w danej sprawie. O skutecznym podjęciu inicjatywy referendalnej w powiecie decydować mogą wyłącznie osoby stale zamieszkujące na terenie powiatu ( art. 3 u.r.l.), co potwierdza rejestr wyborców. W ocenie Sądu weryfikacja uprawnienia do wzięcia udziału w referendum lokalnym (powiatowym), w tym do złożenia swojego podpisu pod inicjatywą referendalną winna następować w oparciu o dane z rejestru wyborców. W konsekwencji odwołanie się przez Komisarza Wyborczego przy weryfikacji podpisów pod inicjatywą referendalną do danych wynikających z rejestru wyborców należy uznać za w pełni wystarczające i zgodne z prawem. Podobny pogląd został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2013 roku w sprawie III SA/Gd [...] (dostępny w bazie orzeczeń CBOSA).

Należało również odnieść się do kwestii oceny przez Komisarza adresów (170) oraz imion i nazwisk wyborców (135) jako niepełne lub nieczytelne. W tym zakresie Sąd zweryfikował wszystkie podpisy (łącznie 304 arkusze, na których podpisały się 2833 osoby). Dokonując oceny czytelności Sąd doszedł do przekonania, że 21 pozycji ocenionych jako nieczytelne uznać należało za czytelne oraz co do 13 stwierdził, że należało je uznać za nieczytelne (por. arkusze nr [...]). Powyższa kalkulacja nie miała jednak wpływu na ostateczny wynik sprawy bowiem skarżącym "brakowało" łącznie 359 prawidłowo założonych podpisów.

Ponadto w trakcie przeprowadzania dowodu z ww. arkuszy do głosowania Sąd weryfikował sposób oznaczania wad, pod kątem tego, ile wad stwierdzono dla jednej osoby, jak i sumarycznie ile wad stwierdzono dla danego arkusza. Np. co do arkusza nr [...] błędne zapisano, że było 0 prawidłowych podpisów i 10 błędnych, podczas gdy było odwrotnie, jednak był to tylko błąd w zapisie i ostatecznie głosy policzono prawidłowo. Sąd też zwrócił uwagę, że podpisy przy których dokonano skreśleń, dopisków np. innym charakterem pisma dopisano miejscowość lub datę poparcia, zostały zdyskwalifikowane. Przeprowadzając dowód Sąd weryfikował również te pozycje przy których oznaczono wadę "brak nazwiska, imienia" oraz "inne nazwisko imię", "brak podpisu wyborcy", "podpis innej osoby", "błędny, niepełny lub nieczytelny PESEL" (np. kiedy był za krótki lub nieczytelny". Sąd nie znalazł podstaw, oprócz wskazanych wyżej kilkunastu podpisów uznanych albo za czytelne albo za nieczytelne, do podważenia stanowiska Komisarza.

Ostatecznie Sąd doszedł do przekonania, że Komisarz Wyborczy rzetelnie zweryfikował wszystkie oddane głosy na kartach poparcia referendum gminnego. Sąd zaznacza, że wielogodzinne i żmudne postępowanie dowodowe w sprawie było podyktowane treścią art. 26 u.r.l. W przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 26 ust. 3 u.r.l. komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. Wyrok Sądu ma więc doniosłe skutki prawne, bowiem Sąd musi nie tylko skontrolować pod względem zgodności z prawem postanowienie komisarza wyborczego o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum, ale także samodzielnie rozstrzygnąć, czy są podstawy do tego, aby przeprowadzić referendum. W rozpoznawanej sprawie Sąd zaakceptował stanowisko Komisarza, który zasadnie odrzucił wniosek o przeprowadzenie referendum, bowiem nie uzyskał on poparcia 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców Miasta i Gminy K..

Nie zasługiwały więc na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty, które koncentrowały się na podważeniu stanowiska Komisarza co do dyskwalifikacji określonych głosów. Nie został naruszony art. 14 ust. 1 i 4 w zw. z art. 4 pkt 1 u.r.l. gdyż prawidłowo Komisarz uznał, o czym była mowa powyżej, że nie zebrano wystarczającej ilości głosów potrzebnych do przeprowadzenia referendum. Zasadniczo prawidłowo również oceniono czytelność i niepełność danych. Bezpodstawny również okazał się zarzut naruszenia art. 4 pkt 1) u.r.l. w zw. z art. 2 w zw. z art. 7 oraz art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd nie dopatrzył się naruszenia praw członków wspólnoty samorządowej do decydowania w drodze referendum. Odrzucenie przez Komisarza nieważnych, skreślonych lub błędnych podpisów nie stanowi naruszenia prawa. Twierdzenia skarżących co do braku obiektywizmu zespołu Komisarza co do inicjatorów referendum Sąd potraktował jako gołosłowne i niemające wpływu na wynik niniejszej sprawy. Reasumując ani skarga, ani omówione wcześniej pismo procesowe skarżących z [...] lipca 2020 r. nie zawierały usprawiedliwionych zarzutów.

Końcowo Sąd wskazuje, że ma świadomość iż sprawa została rozpoznana po terminie wynikającym z art. 26 ust. 2 u.r.l., jednak przełożyły się na to dwa czynniki- konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie przez Komisarza, jak i następczo - przeprowadzenia dowodów ze wszystkich kart i zestawień tabelarycznych przedłożonych przez organ. Ponadto termin wskazany w art. 26 ust. 2 jest terminem instrukcyjnym.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.