Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 grudnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.

P. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 stycznia 2019 r. w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją nr [..] z 19 kwietnia 2017 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Ł. pozwolenia na budowę budynku usługowego w K. na terenie działki nr [..].

Podczas kontroli dokonanej przez pracownika inspektoratu nadzoru budowlanego w powiecie [..] wraz z funkcjonariuszami Policji w dniu 13 lipca 2017 r. w budynku usługowym usytuowanym na działce nr [..], położonej przy ul. G. w K., stwierdzono, że nie są już prowadzone żadne roboty budowlane, a obiekt jest w całości użytkowany, tzn. w części wschodniej jest sklepik z odzieżą, natomiast w pozostałej części jest bar wraz z zapleczem i salą konsumpcyjną. Ponadto, stwierdzono, że pomiędzy tym obiektem, a chodnikiem biegnącym wzdłuż ul. G. ułożono na gruncie drewniany podest, na którym ustawiono stoliki z ławkami i parasole, a gdzie goście baru mogą spożywać posiłki. Ustalono nadto, że w obecności funkcjonariuszy przyjmowano zamówienia, wydawano posiłki, ludzie spożywali zakupione posiłki w sali konsumpcyjnej i w ogródku na zewnątrz.

Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) w dniu 18 lipca 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności użytkowania ww. budynku usługowego, którego inwestorem był P. Ł. W tym samym piśmie organ poinformował inwestora, że w terminie 4 dni od daty otrzymania zawiadomienia może on zapoznać się z aktami sprawy, uzyskać wyjaśnienia w sprawie, składać wnioski i zastrzeżenia. Inwestor nie wniósł żadnych dowodów ani uwag.

W związku z wszczętym przez PINB w dniu 27 lipca 2017 r. postępowaniem w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz po przeprowadzonych 24 sierpnia 2017 r. oględzinach, decyzją z 21 września 2017 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2017 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ wskazał, że nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ponieważ roboty te nie są prowadzone. W dniu 29 grudnia 2017 r. inwestor przedłożył stosowny projekt zamienny. Decyzją z 27 lutego 2018 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Wobec ustalenia, że doszło do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, postanowieniem z 1 września 2017 r. PINB wymierzył inwestorowi karę w wysokości 75.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku usługowego, usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [..], położonej przy ul. G. w K. Postanowieniem z 28 września 2017 r. PINB wstrzymał wykonanie tego postanowienia.

W toku prowadzonego postępowania zażaleniowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) zlecił PINB, w ramach art. 136 § 1 k.p.a., przeprowadzenie z udziałem inwestora dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie. Na tej postawie 10 kwietnia 2018 r. PINB przeprowadził dodatkowe oględziny.

Decyzją z 30 kwietnia 2018 r. PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku usługowego pod warunkiem wykonania w terminie do 30 września 2018 r. robót polegających na utwardzeniu terenu gruntu tuż przy południowo-wschodnim narożniku budynku. Wskazano, że powierzchnia użytkowa budynku usługowego wynosi 212,2 m2.

Postanowieniem z 16 maja 2018 r. WINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie w przedmiocie kary i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę m.in. na konieczność zapewnienia stronie postępowania możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz zgromadzenia materiału dowodowego dokładnie wyjaśniającego stan faktyczny obiektu budowlanego.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB pismem z 28 maja 2018 r. zawiadomił strony postępowania o dopuszczeniu dowodu z zeznań świadka wzywając K. S. (Burmistrza Miasta K.), M. G. (aspiranta sztabowego Komendy Powiatowej Policji) i Ł. W.(starszego sierżanta z zespołu do walki z przestępczością gospodarczą w Komendzie Powiatowej Policji) do osobistego stawienia się w charakterze świadka. Jak wynika z zeznań świadka M. G., w lipcu 2017 r. P. Ł. przyznał się, że użytkuje obiekt budowlany - budynek usługowy, zlokalizowany na działce nr [..], usytuowanej przy ul. G. w K., co potwierdził w karcie przesłuchania podejrzanego, złożył wyjaśnienia i poddał się dobrowolnie karze. Potwierdza to również pismo Prokuratury Rejonowej z 26 września 2018 r., zgodnie z którym w Prokuraturze toczyło się postępowanie dotyczące użytkowania obiektu budowlanego w K. na terenie działki nr [..] z naruszeniem przepisów przez P. Ł. Sprawa została zakończona 26 października 2017 r. skierowaniem do Sądu Rejonowego wniosku o wydanie wyroku skazującego. Na podstawie zeznań kolejnego świadka K. S. ustalono, że w lipcu 2017 r. budynek był użytkowany.

Pismem z 27 września 2018 r. PINB wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego z prośbą o udzielenie informacji, czy w lipcu i sierpniu 2017 r. P. Ł. miał zarejestrowaną kasę fiskalną przynależną do budynku usługowego na działce nr [..]. W odpowiedzi z 4 października 2018 r. poproszono o podanie podstawy prawnej umożliwiającej organowi podatkowemu udostępnienie żądanych informacji. Pismem z 17 października 2018 r. PINB ponownie wystąpił z prośbą o udzielenie informacji, a pismem z 25 października 2018 r. organ podatkowy odmówił udzielenie informacji z uwagi na niewskazanie podstawy prawnej.

Pismem z 6 listopada 2018 r. organ I instancji wystąpił do Burmistrza Miasta z prośbą o udzielenie informacji, czy P. Ł. w 2017 r. złożył w Urzędzie Miasta deklarację na odbiór odpadów z przedmiotowej nieruchomości, związanych z prowadzeniem lokalu gastronomicznego i czy w okresie czerwiec - sierpień 2017 r. faktycznie odpady były odbierane. W odpowiedzi z 14 listopada 2018 r. Burmistrz podał daty złożonych deklaracji oraz faktyczne ilości odebranych odpadów komunalnych w okresie od lipca do września 2017 r. od podatnika P. Ł. "[..]".

Z kolei zeznanie świadka Ł. W. potwierdziło, że w dniu 13 lipca 2017 r., był on w budynku należącym do P. Ł. usytuowanym na terenie działki ewidencyjnej nr [..] i wówczas widział jak były wydawane posiłki i przyjmowane zamówienia oraz osoby przebywające w obiekcie, które spożywały posiłki.

Postanowieniem z 18 stycznia 2019 r., na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy Prawo budowlane, PINB wymierzył inwestorowi P. Ł. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku usługowego w wysokości 75.000,00 zł, usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [..], położonej przy ul. G. w K. Jak wynika z uzasadnienia, ww. obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty z 19 kwietnia 2017 r. Organ I instancji stwierdził, że w wyniku analizy zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do przystąpienia do użytkowania tego obiektu w lipcu 2017 r. z naruszeniem przepisów, tj. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W konsekwencji, należało wymierzyć inwestorowi karę w wysokości stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k = 15) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w = 1), z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, czyli 500 zł x 15,0 x 1 x 10 = 75.000,00 zł.

Postanowieniem z 1 lutego 2019 r. PINB wstrzymał wykonanie postanowienia w przedmiocie kary.

Po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z 15 grudnia 2020 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji poprawnie ustalił stan faktyczny w kwestii momentu i okoliczności, w których inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku usługowego. Organ I instancji ustalił datę użytkowania, która jest istotnym elementem stanu faktycznego. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że konieczną i wystarczającą, a tym samym wyłączną przesłanką do nałożenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stanowi stwierdzony przez organ I instancji fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego od lipca 2017 r. bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

Skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie WINB, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnienie w sposób dostateczny okoliczności związanych z przebywaniem na terenie budowy budynku usługowego położonego na terenie działki ewidencyjnej nr [..] położonej przy ul. G. w K. i błędne przyjęcie, że skarżący przystąpił do nielegalnego użytkowania w/w obiektu;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, pomimo jej wadliwości;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 57 ust 7, art. 59f oraz art. 80 ust 2 pkt 1, art. 83 ust 1. ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pomimo, iż nie ma jednoznacznych dowodów, że skarżący przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego w K., opisanego w zaskarżonym postanowieniu, to istniały jakiekolwiek podstawy do nałożenia na niego kary.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go postanowienia PINB oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia przepisów prawa budowlanego, a zwłaszcza nie przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, opisanego w skarżonym postanowieniu, z naruszeniem przepisów art. 55 Prawa budowlanego, czyli bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wskazano również, że całe prowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne dotknięte jest podstawową wadą polegającą na tym, iż czynności kontrolne, które stanowiły clue działań podmiotu wydającego rozstrzygnięcie, zostały przeprowadzone z rażącym naruszeniem art. 10 k.p.a., tj. bez zawiadomienia i jakiegokolwiek udziału P. Ł. W ocenie skarżącego, wszelkie późniejsze czynności, również te prowadzone w postępowaniu po uchyleniu poprzedniego postanowienia, były nieudolną próbą konwalidowania tamtego błędu, który jednak z uwagi na upływ czasu i faktyczne uzyskanie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, a także wadliwe prowadzenie dodatkowych czynności dowodowych, doprowadziło po raz kolejny do wydania wadliwego rozstrzygnięcia.

Skarżący wskazał, że czynności nie dokonano bezpośrednio po ujawnieniu rzekomego naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, ale po ponad roku i to w czasie, kiedy skarżący legalnie użytkował wybudowany obiekt i wykonywał działalność gastronomiczną. Podniesiono także, iż organ przeprowadził czynności dowodowe w oparciu o zeznania świadków, którzy nie potwierdzili jednoznacznie ani daty stwierdzenia przystąpienia do użytkowania, ani innych weryfikowalnych, jednoznacznych i niewątpliwych okoliczności dotyczących niezbędnych dla rozpoznania sprawy faktów. I tak, świadek M. G. nie wskazał daty wykonywania czynności; przyznał, iż nie wylegitymował żadnej z osób, które rzekomo przebywały na terenie nieruchomości, ani nie rozpytał w jakim celu tam się znajdują; wskazał, że nie był autorem notatki z 13 lipca 2017 r., choć widnieje tam jego podpis. Świadek K. S. wskazał z kolei, że pomimo iż podpisywał się pod przekazanymi zdjęciami do PINB to nie był ich autorem; nie był również nigdy w spornym lokalu; widział go jedynie z samochodu; w miesiącach wakacyjnych tj. od czerwca do sierpnia na ulicy G. przy tej nieruchomości przechodzi bardzo dużo ludzi. Natomiast świadek Ł. W. przyznał, że nie pamięta daty wykonywanych czynności, ani nie weryfikował lokalizacji nieruchomości; z nieustalonych przyczyn, ani nie ustalił tożsamości osób tam pracujących, ani klientów, ani nie dokonał zabezpieczenia dokumentacji fotograficznej, ani nawet paragonu z rzekomej kasy fiskalnej, którą rzekomo tam widział; czynności związanych z ustaleniem świadków miał dokonać M. G.; notatka została sporządzona kilka dni po wykonaniu czynności. Z powyższego jednoznacznie wynika, że dowód z zeznań świadków w przedmiotowej sprawie, przy braku innych materialnych i weryfikowalnych dowodów, nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż wygenerował on wątpliwości, które trwale osadziły się w przedmiotowym postępowaniu i nie zostały usunięte.

Następnie, podniesiono, że czynność dowodowa miała miejsce dopiero po roku od stwierdzenia rzekomego naruszenia. Należy wziąć pod uwagę, iż pamięć ludzka jest zawodna, zwłaszcza jeżeli świadkowie np. w ciągu kilku ostatnich tygodni, przebywali w pobliżu spornego miejsca i widzieli faktycznie legalnie działający lokal w nieruchomości. Biorąc pod uwagę, że świadkowie wykonują pracę, która wiąże się z koniecznością udziału w setkach lub tysiącach podobnych czynności, nie sposób opierać rozstrzygnięcia wyłącznie na ich pamięci. Zarzucono także, że prowadzący postępowanie nie zweryfikowali powstałych wątpliwości, np. poprzez ustalenie czy sporny obszar objęty jest monitoringiem miejskim, a jeżeli tak, to czy zachowały się jakiekolwiek zapisy jednoznacznie dokumentujące naruszenie Prawa budowlanego.

Ponadto, zarzucono oparcie rozstrzygnięcia o dowody pochodzące od innych podmiotów, bez weryfikowania ich autentyczności i rzetelności, w tym w oparciu o nieuwierzytelnione kopie dokumentów. Zdaniem skarżącego, pomimo prawnego obowiązku wskazania w uzasadnieniu wszystkich dowodów, które miały wpływ na wydanie zaskarżonego postanowienia PINB skupił się wyłącznie na zakwestionowanych powyżej dowodach z zeznań świadków. Wskazano, że ostatnim dowodem "pochodzącym od innych podmiotów", do którego należałoby się odnieść jest pismo Burmistrza Miasta z 14 listopada 2018 r. Nie mniej jednak, w z związku z tym, iż do tego pisma dołączono nieuwierzytelnione kopie deklaracji, należy je zakwestionować. Na marginesie wskazano, że skarżącemu nie jest znany podmiot wskazany w piśmie S. D. z 13 listopada 2018 r., tj. "[..]", gdyż w 2018 r. prowadził on "[..]", a co za ty idzie, istnieje domniemanie, że i pozostałe dane wskazane w tym piśmie dotyczą innego podmiotu.

Następnie, odnosząc się do znajdujących się w aktach zdjęć, skarżący zakwestionował, by zostały one sporządzone i wykonane w datach, które znajdują się na zdjęciach, gdyż ani nie załączono do akt ich zapisów w formie elektronicznej (umożliwiając ich weryfikację), ani nie odnotowano faktycznego autora zdjęcia, jak również aparatu którym go wykonano. W związku z tym, że faktem powszechnie znanym, jest to że w większości modeli dostępnych na rynku cyfrowych aparatów fotograficznych data nanoszona na zdjęcia może być dowolnie modyfikowana, nie stanowi ona daty pewnej w znaczeniu prawnym, ani również daty, którą można w jakikolwiek sposób bezkrytycznie wiązać z jakimikolwiek faktami. Ponadto, niejednoznaczność w pochodzeniu zdjęć znajdujących się aktach sprawy (sygnowanych przez Burmistrza, który jednoznacznie zeznał, iż ich nie wykonywał i nie wskazał ich autora; czy załączonych do akt sprawy bez podpisu) powoduje, że nie stanowią one weryfikowalnego i wiarygodnego dowodu, dokumentującego stan nieruchomości w dacie wskazanej na wydruku.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem skarżącego, należy uznać, że sporna kara została nałożona nieprawidłowo, gdyż na podmiot, który nie przystąpił do użytkowania. Co więcej, przedłożone dowody (w tym zdjęcia) nie wskazują, by skarżący przystąpił do takiego użytkowania spornego obiektu, który wiązałby się z zamiarem trwałego korzystania z niego. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że nie jest użytkowaniem obiektu budowlanego jednorazowe, kilkugodzinne przebywanie w nim nawet wielu osób, które nie wskazuje na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto, działań, które wyczerpują znamiona podjęcia czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania nie należy traktować na równi z samym przystąpieniem do użytkowania, a przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego czy też jego części nie jest równoznaczne z umieszczeniem w nim sprzętów. W tym kontekście skarżący nie zaprzecza, ani również nie potwierdza, że w pewnych (lecz nie ustalonych) incydentalnych terminach mogło być w hali spornego budynku co najwyżej kilka osób spożywających posiłki, gdyż do budowy zatrudniał 5 pracowników, którzy spożywali posiłki na sali, jak również mogli tam krótkotrwale znajdować się przybywający do lokalu dostawcy i monterzy mebli, innych urządzeń, czy też osoby, z którymi inwestor konsultował wystrój lokalu, a których mógł np. poczęstować zamówionym w innym lokalu posiłkiem (catering), czy jakimś napojem.

Skoro pracownicy PINB, jak i świadkowie zeznający w sprawie, nie ustalili tożsamości osób, które miały rzekomo w lokalu przebywać, brak jest podstaw do uznania, że były to inne osoby niż związane technologicznie z budową i urządzaniem lokalu. Dodatkowo, paragon, który rzekomo widział jeden ze świadków, mógł faktycznie pojawić się w okolicach lady, gdyż o ile taka sytuacja zaistniała, to najprawdopodobniej mógł on stanowić sposób rozliczenia za zamówiony catering. Bez zabezpieczenia tego dowodu, nie wiadomo, ani jaką czynność podatkową dokumentował, ani kto był jego wystawcą. W aktach nie znajdują się inne obiektywne dowody, potwierdzające przebieg i kontekst tej czynności w zgodzie z subiektywną interpretacją świadka. Wskazano wreszcie, że stan ujawniony na zdjęciach wykonanych w czasie oględzin z 10 kwietnia 2018 r. jednoznacznie potwierdza, iż inwestycja nadal była niezakończona (brak dachówek), a co za tym idzie przed tym terminem nie mogło dojść do jego racjonalnego użytkowania.

Kolejny zarzut dotyczy obliczenia kary w oparciu o nieprawidłowy stan budowli, tj. z sierpnia 2018 r., w sytuacji gdy pomiędzy tą datą a datą rzekomego nielegalnego użytkowania skarżący uzyskał zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z 27 lutego 2018 r. zatwierdzono projekt zamienny, zatem w czasie oględzin stan nieruchomości był odmienny od tego z 2017 r. W konsekwencji, protokół sporządzony w lutym 2018 r. nie może stanowić podstawy obliczenia parametrów niezbędnych do nałożenia kary.

W dalszej kolejności skarżący odniósł się do wyrażonej w art. 7a k.p.a. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony i wskazał, że pomimo szeregu widocznych na pierwszy rzut oka nieścisłości, rozbieżności i wątpliwości - PINB wszystkie te okoliczności rozstrzygnął na niekorzyść strony. Ponownie powołując się na orzecznictwo podniesiono, że same umieszczenia w obiekcie rzeczy i sprzętów i sporadyczne ich użytkowanie nie może być uznane za przystąpienie do użytkowania, gdyż może mieć to związek z realizacją inwestycji a związek taki może mieć także czasowy pobyt w obiekcie związany z jego budowa lub doglądaniem. Co więcej, z przystąpieniem do użytkowania nie może być utożsamiane składowanie w budynku elementów wyposażenia, połączone nawet z nocowaniem w tym budynku w celu pilnowania tegoż wyposażenia, czy też w celu nadzorowania miejsca budowy. Powyższe poglądy są konsekwencją założenia, że tylko pełne, trwałe i zgodne z przeznaczeniem obiektu korzystanie z niego pozwala przyjąć, że inwestor (właściciel obiektu) przystąpił do jego użytkowania. Zdaniem skarżącego, te okoliczności w postępowaniu administracyjnym nie zostały udowodnione a skarżący w postępowaniu odwoławczym szczegółowo odniósł się do postawionych w postanowieniu zarzutów.

Dodatkowo, skarżący podniósł, że postępowanie w II instancji trwało prawie 2 lata,

a pomimo to organ odwoławczy nie przeprowadził ani analizy sprawy, ani żadnego postępowania weryfikującego zasadność postawionych w postanowieniu zarzutów, natomiast jego działanie ograniczyło się jedynie do przepisania uzasadnienia organu I instancji. Co więcej, organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów strony, powielając jedynie ocenę PINB. Takie działanie zaś jest rażąco sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego. Ponadto, nałożenie kary administracyjnej na podstawie środków dowodowych, których wiarygodność została skutecznie zakwestionowana w podstępowaniu odwoławczym, jak również rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego wszelkich wątpliwości w sprawie, jest działaniem w sprzeczności do podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W konsekwencji, wobec wadliwości rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji, nieprawidłowo organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB zamiast uchylić zaskarżone orzeczenie w całości i umorzyć postępowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuję:

Analiza akt doprowadziła sąd do wniosku, że w niniejszej sprawie skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy legalności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2020 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 stycznia 2019 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Nadmienić należy, że mimo iż zaskarżone postanowienie organu II instancji wydano w grudniu 2020 r., gdy obowiązywało już brzmienie Prawa budowlanego z 19 września 2020 r., to w myśl art. 25 ustawy nowelizującej, tj. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy [nowelizującej], przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem kontroli organów, a w konsekwencji przyczyną nałożenia na skarżącego kary było – nielegalne zdaniem organów – użytkowanie obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [..] położonej przy ul. G. w K., tj. budynku usługowego. Ww. obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty z 19 kwietnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę, a następnie decyzji PINB z 27 lutego 2018 r. zatwierdzającej projekt zamienny. Przedmiotowe postępowanie wszczęto w dniu 18 lipca 2017 r. po przeprowadzonej 13 lipca 2017 r. kontroli doraźnej. Natomiast decyzją z 30 kwietnia 2018 r. PINB pozwolił inwestorowi na użytkowanie budynku. Zatem, zestawienie powyższych dat prowadzi do wniosku, że postępowaniem organów nadzoru budowlanego został objęty czas od lipca 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. Wskazać przy tym należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie kwestia legalności wymierzenia inwestorowi przez organy nadzoru budowlanego kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z 54 ust. 1 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a ustawy, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Z kolei art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego kategorii XVII (z wyj. warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie) należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli jednocześnie wymagane jest, aby uzyskać pozwolenie na jego budowę. Z załącznika do ww. ustawy wynika, że do obiektów budowlanych kategorii XVII zaliczamy budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. Co również wymaga podkreślenia, sporny obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty z 19 kwietnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę, a następnie decyzji PINB z 27 lutego 2018 r. zatwierdzającej projekt zamienny. Przy czym w pkt 2 – 5 pouczenia pierwszej decyzji prawidłowo poinformowano inwestora o możliwościach zgodnego z prawem przystąpienia do użytkowania obiektu, natomiast zgodnie z pkt 3 sentencji drugiej decyzji nałożono na inwestora obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z projektem budowlanym oraz projektem zamiennym budynek usługowy skarżącego uzyskał kategorię XVII.

Mając na uwadze wyżej wskazane przepisy nie ulega wątpliwości, że skarżący przed przystąpieniem do użytkowania powinien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Obiekt budowlany był bowiem budynkiem o charakterze usługowym, co wynika chociażby z wydanego później w dniu 30 kwietnia 2018 r. pozwolenia na jego użytkowanie. Jednocześnie nie należał on kategorii obiektów wyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 Prawa budowlanego. Tym samym jego użytkowanie w okresie przed 30 kwietnia 2018 r. stanowiło naruszenie przepisów Prawa budowlanego.

Osią sporu w okolicznościach analizowanej sprawy, biorąc pod uwagę treść skargi, jest w szczególności to, czy rzeczywiście skarżący przystąpił do użytkowania analizowanego obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Skarżący kwestionuje przy tym wiarygodność wszystkich dowodów zebranych w sprawie, w tym przede wszystkim zeznania świadków i dokumentację fotograficzną.

Sąd nie podziela oceny dowodów zaprezentowanej w skardze. Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego ocenianego w jego całokształcie wynika jednoznacznie, że skarżący prowadził działalność już w 2017 r., czyli przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Rację ma skarżący jedynie w odniesieniu do deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem wynika z nich jednoznacznie, że dotyczyły one innego lokalu skarżącego. Natomiast pozostały materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotograficzna w powiązaniu z zeznaniami świadków i protokołami kontroli, a także notatkami służbowymi jednoznacznie dowodzą faktu użytkowania przez skarżącego spornego obiektu przez uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie. Zdaniem sądu, zeznania świadków, kwestionowane w skardze, wbrew twierdzeniom skarżącego, są jednoznaczne tak co do daty i miejsca przeprowadzania kontroli, jak i faktów w jej trakcie ujawnionych. Wszystkie zeznania świadków tworzą spójny obraz, potwierdzający fakt prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, co bezsprzecznie świadczy o użytkowaniu obiektu. Okoliczności te potwierdza zarazem dokumentacja fotograficzna. Na zdjęciach zrobionych w dniach: 19 czerwca, 24 czerwca, 3 lipca i 13 lipca 2017 r. wyraźnie widać, że przed przedmiotowym budynkiem wystawione są ubrania, a w części budynku znajdują się ludzie, których ubiór nie wskazuje na to, że są pracownikami skarżącego, wykonującymi prace budowlane, jak twierdzi on w skardze. Ze zdjęć wykonanych 13 lipca 2017 r. wynika również, że użytkowana była także sala konsumpcyjna. Fakt, że zdjęcia stanowią załącznik do notatek służbowych z: 19 czerwca, 24 czerwca i 13 lipca 2017 r. oraz do pisma z 3 lipca 2017 r. uniemożliwia uznanie, że fotografie mogły zostać wykonane po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, tj. po 30 kwietnia 2018 r. Nie mogły też zostać wykonane wcześniej, jako że budynek był w budowie. Z tych też względów zarzuty dotyczące daty wykonania zdjęć oraz ich bliżej niezidentyfikowanego pochodzenia można oceniać wyłącznie w kategoriach dopuszczalnej, aczkolwiek nieskutecznej, polemiki strony niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia z jego treścią.

Podkreślić w tym miejscu dla porządku należy, że choć same notatki służbowe nie mogą stanowić samodzielnego dowodu i podstawy do wydania decyzji to jednak mogą one stanowić uzupełnienie innych dowodów, np. zeznań świadków. Mimo przedstawionych przez skarżącego zastrzeżeń co do tego ostatniego dowodu należy stwierdzić, że zeznania świadków są zbieżne i spójne między sobą oraz wyraźnie potwierdzają, że w obiekcie budowlanym była prowadzona działalność gospodarcza.

Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów skargi w kwestii oparcia decyzji na dowodach nie zweryfikowanych co do autentyczności (jak twierdzi skarżący), w tym na nieuwierzytelnionych dokumentach wskazać należy, że k.p.a. "nie przewiduje, tak jak czyni to Kodeks postępowania cywilnego w art. 244–247, pierwszeństwa dowodu z dokumentów w stosunku do dowodu ze świadków" (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2021). Oznacza to, że dowody z przesłuchania świadków, czy z fotografii pod względem ich mocy dowodowej powinny być traktowane jednakowo, a zarazem – stosownie do treści art. 80 k.p.a. – ocenione swobodnie i w ich całokształcie. Ponadto, sąd w pełni aprobuje stanowisko NSA, zgodnie z którym właściwie uwierzytelniona kserokopia korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (zob. wyrok z 12 października 2011 r., sygn. II OSK 2007/10, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiej też oceny dokonały organy w niniejszej sprawie i sąd uznaje ją za prawidłową.

Biorąc pod uwagę tak zebrany materiał dowodowy należy uznać, że jest on spójny, a poszczególne dowody są ze sobą zbieżne. Dodatkowo obrazują one, że postępowania skarżącego nie można zakwalifikować jako jednorazowego lub też mającego na celu przygotowanie do użytkowania obiektu. Tym samym organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, a wyciągnięte przez nie wnioski, w postaci stwierdzenia użytkowania przez skarżącego obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie budzi wątpliwości sądu.

Na mocy art. 57 ust. 7 zdanie 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Z przywołanego przepisu wynika, że jedyną i wystarczającą przesłanką do wymierzenia kary jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W szczególności nie jest konieczne wykazanie, że użytkowanie takie trwało przez jakiś okres. Kara stanowi dolegliwość za sam tylko fakt naruszenia przepisów prawa budowlanego. Co więcej, przepisy ustawy Prawo budowlane jasno precyzują skutki przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu lub jego części przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie uzależniając ich od powodów takiego działania, czy też istnienia lub braku istnienia po stronie inwestora winy. Przytoczony art. 57 ust. 7 ustawy obliguje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy, nie pozostawiając w tej kwestii organowi żadnego uznania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 698/17, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym okolicznością obligującą organ do wymierzenia kary jest przystąpienie do użytkowania zarówno całego obiektu budowlanego, jak i jego części. W przypadku zaistnienia jednej z tych podstaw kara wymierzana jest "z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego", zatem dla ustalenia wysokości kary bez znaczenia jest to, czy rozpoczęcie użytkowania dotyczyło tylko części budynku (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 19 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Gl 1397/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego to rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Sąd w pełni aprobuje przedstawione w skardze orzeczenia, z których wynika, że samo przygotowanie do użytkowania obiektu, jak np. znoszenie sprzętów, montaż mebli czy przebywanie w obiekcie pracownika ochrony nie świadczą o przystąpieniu do użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa budowalnego. Dlatego też tak istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, przy czym w tej ostatniej kwestii – jak wskazano powyżej – biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy – brak jest wątpliwości co do tego, że skarżący przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, prowadząc w nim działalność handlową i gastronomiczną, a nastąpiło to przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.

Podsumowując, w niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego organy prawidłowo stwierdziły, że skarżący użytkował obiekt niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Z brzmienia art. 57 ust. 7 zdanie 1 Prawa budowlanego wynika, że w takim przypadku wymierzenie kary jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Należy więc stwierdzić, że organy właściwie zastosowały normę wynikającą przywołanego przepisu.

Zgodnie z art. 57 ust. 7 zdanie 1. Prawa budowlanego do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Z powyższych przepisów wynika, że organ wymierza karę za przystąpienie do użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia zgodnie z następującym wzorem: s x k x w x 10. Z art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że stawka opłaty wynosi 500 zł. Z załącznika do przedmiotowej ustawy wynika, że współczynnik kategorii obiektu budowlanego obiektów zaliczonych do kategorii XVII wynosi 15, a współczynnik wielkości obiektu budowlanego dla obiektów poniżej 2,5 tysiąca m2 wynosi 1 (przedmiotowy obiekt posiada kubaturę mniejszą od 2,5 tysiąca m2 tj. 880 m2). Podstawiając te wartości do wzoru otrzymamy: 500 x 15 x 1 x 10, co po obliczeniu daje 75 000 (siedemdziesiąt pięć tysięcy) złotych. Jest to kwota identyczna z kwotą kary ustaloną przez organy, co oznacza, że organy nie popełniły błędu przy ustalaniu wysokości kary.

Odnosząc się do oczekiwania skarżącego, by zastosować w okolicznościach niniejszej sprawy w stosunku do niego art. 7a k.p.a., a więc rozstrzygnąć wątpliwości na jego korzyść wskazać należy, że jest ono bezpodstawne. Przepis ten dotyczy wątpliwości co do treści normy prawnej, które – zdaniem sądu – nie występują, gdyż brzmienie przepisów, stanowiących prawną podstawę postanowienia jest jasne i zostało wyżej wyjaśnione. Wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie występują również żadne wątpliwości co do sfery faktów, niezależnie od tego, że takowe nie mogłyby stanowić podstawy do zastosowania analizowanego przepisu.

Mając powyższe rozważania na uwadze, sąd na mocy art. 151 p.p.s.a., uznając skargę za nieuzasadnioną, orzekł o jej oddaleniu.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., jako że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.