III SA/Łd 1063/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-16	
Data wpływu	2016-12-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Ewa Alberciak
Krzysztof Szczygielski /przewodniczący/
Małgorzata Łuczyńska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I GSK 1570/18	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 1173; art. 34a ust. 2; Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 16 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2012 r. nr XXXI/551/12 w części dotyczącej § 9 ustęp 3 i § 10 ustęp 2 załącznika Nr 1 do uchwały w przedmiocie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 9 ustęp 3 i § 10 ustęp 2 załącznika Nr 1 do uchwały 2. zasądza na rzecz Wojewody Łódzkiego od Gminy Łódź 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.	
Uzasadnienie
W dniu 25 stycznia 2012 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę NR XXXI/551/12 w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 7 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U, z 2011 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. nr 50 poz. 601 ze zm.)

W załączniku nr 1 do uchwały pt. "Przepisy taryfowe w lokalnym transporcie zbiorowym Miasta Łodzi" w § 9 ust. 1 określono, że w razie stwierdzenia przez kontrolera, zaistnienia co najmniej jednego z następujących zdarzeń:

1) brak biletu lub posiadanie biletu nieważnego za przejazd osoby;

2) brak dokumentu uprawniającego do bezpłatnego lub ulgowego przejazdu;

3) spowodowanie zatrzymania pojazdu lub zmiany trasy pojazdu bez uzasadnionej przyczyny

pasażer jest zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej, w wysokości określonej w ust. 3 oraz w sytuacji określonej w pkt 1 i 2 - opłaty za podróż o wartości równej cenie biletu jednoprzejazdowego, o którym mowa w pkt I.2 załączników Nr 2-4 do uchwały. W ust. 3 wskazano, że z zastrzeżeniem ust. 4 wysokość opłaty dodatkowej wynosi

1) w przypadku określonym w ust. 1 pkt 1 i 2 - 200zł;

2) w przypadku określonym w ust. 1 pkt 3 - 300zł.

Natomiast w § 10 ust. 2 załącznika Nr 1 do ww. uchwały Rada Miejska w Łodzi ustaliła, że wysokość opłaty manipulacyjnej wynosi 10 zł.

Kontrola powyższej uchwały przez Wojewodę Łódzkiego wykazała, że załącznik Nr 1 do uchwały ustalający przepisy taryfowe dotyczące przewozu osób w środkach komunikacji lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi zawiera postanowienia sprzeczne z prawem, jednakże z powodu upływu terminu, o którym mowa w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wojewoda, jako organ nadzoru nie mógł stwierdzić ich nieważności.

W piśmie z dnia 7 września 2016 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Łodzi, organ nadzoru wskazał, że uchwała Nr XXIX/754/l6 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi, zawiera postanowienia, które w jego ocenie naruszają prawo. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w Łodzi ustaliła wysokość opłaty dodatkowej i manipulacyjnej zamiast sposób ustalania tych opłat czym naruszyła art. 34a ustawy Prawo przewozowe. Jednocześnie organ nadzoru zalecił zbadanie, czy wcześniej obowiązujące uchwały nie zawierały podobnych zapisów naruszających art. 34a ustawy Prawo przewozowe.

Pismem z dnia 26 września 2016 r. Wiceprezydent Miasta Łodzi uznał za uzasadnione zastrzeżenia zgłoszone do uchwały Nr XXIX/754/16 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 maja 2016 r. i jednocześnie poinformował, że zostanie przygotowany projekt uchwały zmieniającej ww. nie odnosząc się do wcześniej obowiązujących uchwał regulujących przedmiotową problematykę i zawierających zapisy kwestionowane przez organ nadzoru.

Wobec powyższego organ nadzoru dokonał ponownej kontroli uchwały Nr XXXI/551/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi stwierdzając, że zawiera ona postanowienia naruszające prawo.

W skardze z dnia 15 listopada 2016 r. Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2012 r. nr XXXI/551/12 w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi w części dotyczącej § 9 ust.3 i § 10 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały ustalającego przepisy taryfowe dotyczące przewozu osób w środkach komunikacji lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi zarzucając jej istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz

2) art. 34a ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo

przewozowe.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że Rada Miejska w Łodzi ustalając wysokość opłaty dodatkowej oraz wysokość opłaty manipulacyjnej przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 34a ust. 2 w związku z art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe. Organ wskazał, że realizacja ustawowego upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego powinna mieć charakter ścisły i precyzyjnie odnosić się do zakresu umocowania ustawowego. Upoważnienie z art. 34 a Prawa przewozowego obejmuje wyłącznie wydawanie przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych. Zdaniem organu nadzoru brak jest podstaw do uznania, że dopuszczalne było i jest takie konstruowanie przepisów lokalnych, aby określały one nie sposób ustalania wskazanych wyżej opłat, ale ich wysokość. Skoro zatem Rada Miejska w Łodzi, w zakwestionowanych przepisach uchwały ustaliła kwotowo wysokość opłaty dodatkowej i manipulacyjnej, to w ocenie skarżącego, przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 34a ust. 2 w zw. z art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe. Uchwała w zaskarżonym zakresie jest niezgodna z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ w demokratycznym państwie prawnym nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania.

Ponadto w ocenie Wojewody Łódzkiego pomimo uchylenia przedmiotowej uchwały przez uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 maja 2016 r. NR XXIX/754/16 ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Zaskarżona uchwała była stosowana w okresie od 1.03.2012 r. do 16.06.2016 r., stanowiąc wówczas podstawę do naliczania i pobierania wskazanych w niej opłat.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że z dniem 1 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym określająca zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanego na terytorium RP oraz w strefie przygranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym (...). Rada Miejska w Łodzi podkreśliła, że stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 10 tej ustawy organizowanie publicznego transportu drogowego polega w szczególności na ustalaniu opłat za przewóz oraz innych opłat o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Zdaniem Rady przepis ten jest przepisem szczególnym do regulacji ustawy Prawo przewozowe, w tym regulacji art. 34 a tej ustawy, dlatego zaskarżona uchwała mogła określać kwotowo wysokość opłat dodatkowych i opłaty manipulacyjnej.

Rada Miejska zaakcentowała, że zważywszy na fakt, iż przepisy zaskarżonej uchwały odnoszą się wyłącznie do przewozów, których organizatorem jest Miasto Łódź, określanie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych w sytuacji, gdy regulacja taka ma dotyczyć wyłącznie podmiotów działających na zlecenie jednego organizatora transportu jest nieuzasadnione.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki stwierdził, że przywołany przez Radę Miejską art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym jest przepisem ogólnym i nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do tworzenia przepisów prawa miejscowego. Podkreślił, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym w art. 66 wprowadziła zmiany do ustawy Prawo przewozowe w tym zmiany do art. 34 a ust. 2 . Zmiana miała charakter dostosowawczy bowiem w miejsce wyrażenia "transport zbiorowy" wprowadzono wyrażenie "regularny przewóz osób". Gdyby natomiast, jak twierdzi Rada Miejska, intencją prawodawcy było upoważnienie rady gminy do ustalania wysokości opłat dodatkowych czy opłaty manipulacyjnej to taki zamiar zostałby ujawniony w nowym brzmieniu art. 34 a ust. 2. Taka zmiana art. 34 a ust. 2 ustawy nie nastąpiła. Wojewoda Łódzki wskazał również, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania jest gmina na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich. Zatem argument, że przepisy zaskarżonej uchwały odnoszą się wyłącznie do przewozów, których organizatorem jest Miasto Łódź, a zatem określanie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych w sytuacji, gdy regulacja taka ma dotyczyć wyłącznie podmiotów działających na zlecenie jednego organizatora transportu jest nieuzasadnione, w ocenie Wojewody jest bezpodstawny. To, że Gmina Łódź jest jedynym organizatorem gminnego transportu zbiorowego wynika bowiem wprost z ustawy i dotyczy każdej gminy w Polsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., "dalej p.p.s.a."), a także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 powołanej ustawy).

W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy - nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS z 1998 r. Nr 3, poz. 79).

Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi Nr XXXI/55/12 z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi.

W skardze z dnia 15 listopada 2016 r. Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2012 r. NR XXXI/551/12 w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi w części dotyczącej § 9 ust.3 i § 10 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały ustalającego przepisy taryfowe dotyczące przewozu osób w środkach komunikacji lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi zarzucając jej istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:

1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz

2) art. 34a ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo

przewozowe.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że Rada Miejska w Łodzi ustalając wysokość opłaty dodatkowej oraz wysokość opłaty manipulacyjnej przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 34a ust. 2 w związku z art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe. Organ wskazał, że realizacja ustawowego upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego powinna mieć charakter ścisły i precyzyjnie odnosić się do zakresu umocowania ustawowego. Upoważnienie z art. 34 a Prawa przewozowego obejmuje wyłącznie wydawanie przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych. Zdaniem organu nadzoru brak jest podstaw do uznania, że dopuszczalne było i jest takie konstruowanie przepisów lokalnych, aby określały one nie sposób ustalania wskazanych wyżej opłat, ale ich wysokość. Skoro zatem Rada Miejska w Łodzi, w zakwestionowanych przepisach uchwały ustaliła kwotowo wysokość opłaty dodatkowej i manipulacyjnej, to w ocenie skarżącego, przekroczyła upoważnienie ustawowe z art. 34a ust. 2 w zw. z art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe.

Sąd podziela zaprezentowane stanowisko Wojewody Łódzkiego. Zakwestionowane przez skarżącego § 9 ust.3 i § 10 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały z dnia 25 stycznia 2012 r. NR XXXI/551/12 określają wysokość opłaty dodatkowej za przejazd bez ważnego biletu, za przejazd bez dokumentu uprawniającego do przejazdu ulgowego lub bezpłatnego oraz opłatę za spowodowanie zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny oraz wysokość opłaty manipulacyjnej. Kwestie związane z ustaleniem opłaty dodatkowej oraz opłaty manipulacyjnej reguluje art. 34a ustawy Prawo przewozowe. Przepis art. 34a ust. 1 tej ustawy upoważnia ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych, wskazania sytuacji, w których opłaty dodatkowe mogą być pobierane mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty. W ust. 2 art. 34a ustawy powyższa kompetencja została przyznana radom gmin, powiatu i sejmikowi województwa w odniesieniu odpowiednio do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób. Powyższy przepis stanowi zatem upoważnienie ustawowe dla rady gminy do stanowienia prawa miejscowego w zakresie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych. Realizacja ustawowego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego musi mieć charakter ścisły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ustawowe upoważnienie określone w art. 34a ust. 2 w zw. z art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe obejmuje wyłącznie upoważnienie do wydania przepisów określających sposób ustalania opłat dodatkowych, nie wysokość opłaty. Brak jest podstaw do konstruowania przepisów prawa miejscowego określających nie sposób ustalenia wysokości opłaty, ale jej wysokość. Upoważnienia dla ustalenia wysokości opłaty nie można wyprowadzić też z przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. Nr 5 poz. 13). Zgodnie z art. 7 tej ustawy właściwa jednostka samorządu terytorialnego jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego. Zadaniem organizatora jest organizowanie publicznego transportu zbiorowego, polegającego miedzy innymi na ustalaniu opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, za usługę świadczenia przez operatora w zakresie publicznego transportu (art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym). Wskazany przez Rade Miejską przepis art. 15 ust. 1 pkt 10 nie jest upoważnieniem ustawowym (delegacją ustawową) w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, ponieważ nie spełnia wymagań zawartych w tym przepisie. Przepis ten określa jedynie zadania jakie wchodzą w zakres pojęcia organizowania publicznego transportu zbiorowego, zaś w sprawie ustalenia opłat odsyła wprost do unormowań ustawy Prawo przewozowe. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, że w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym ustawodawca przewidział delegację dla właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego ale tylko w zakresie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6. Zasadnie Wojewoda Łódzki podnosi, że dokonując zmiany art. 34 a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe mocą art. 66 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym ustawodawca zdecydował się jedynie na zmianę o charakterze dostosowawczym. W art. 34 a ust. 2 w miejsce wyrażenia "transport zbiorowy" wprowadzono wyrażenie "regularny przewóz osób". Oznacza to, że jedynym przepisem zawierającym upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego dotyczącego sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie braku odpowiedniego dokumentu przewozu, braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu, a także sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej – jest art. 34 a ust. 2 w związku z art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe. Konieczne jest w tym miejscu podkreślenie, że Rada Miejska w Łodzi prawidłowo w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały wskazała, na art. 34 a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe.

Niewątpliwie akt prawa miejscowego musi być wydany na podstawie i w granicach zakreślonych przez ustawodawcę. To ustawodawca wskazuje na sposób ingerowania w sferę adresata w drodze aktu prawa miejscowego. W tym zakresie nie obowiązuje domniemanie i nie może być stosowana wykładnia rozszerzająca. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała z dnia 25 stycznia 2012 r. Nr XXXI/551/12 stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Podjęcie przez Radę Miejska w Łodzi uchwały określającej sposoby ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, o których mowa w art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo przewozowe, nastąpiło w oparciu o ustawowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że realizacja ustawowego upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego powinna mieć charakter ścisły, precyzyjnie odnosić się do zakresu ustawowego umocowania. Skoro ustawodawca wskazał w art. 34a ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe, iż upoważnienie to obejmuje wyłącznie wydanie przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, to brak jest podstaw do uznania, iż dopuszczalne było takie konstruowanie przepisów lokalnych, aby określały one nie sposób ustalania wysokości wskazanych wyżej opłat, ale ich wysokość (tak też: w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2232/14, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).).

W tym kontekście bezpodstawny jest argument Rady, że zważywszy na fakt, iż przepisy zaskarżonej uchwały odnoszą się wyłącznie do przewozów, których organizatorem jest Miasto Łódź, określanie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych w sytuacji, gdy regulacja taka ma dotyczyć wyłącznie podmiotów działających na zlecenie jednego organizatora transportu jest nieuzasadnione. Powyższe stanowisko nie może być uznane za trafne, gdyż zdaje się nie dostrzegać w pełni, że w rozpatrywanej sprawie podstawową kwestią do rozstrzygnięcia było ustalenie, czy Rada Miejska w Łodzi realizując ustawowe upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego nie przekroczyła zakresu tego umocowania. Z tego punktu widzenia, dla oceny zaskarżonych przepisów uchwały, powyższy argument Rady Miejskiej w Łodzi jest bez znaczenia.

Skoro zatem Rada Miejska w Łodzi, w zakwestionowanych przepisach uchwały ustaliła (kwotowo) wysokość opłaty dodatkowej oraz opłaty manipulacyjnej, to prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że organ tym samym przekroczył upoważnienie ustawowe z art. 34 a ust. 2 w zw. z art. 34a ust.1 ustawy Prawo przewozowe. Ponieważ akt normatywny (w omawianym zakresie) został wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego. Jest on niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawnym nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania. W konsekwencji należy uznać, że zasadnie Wojewoda Łódzki wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały w takim zakresie w jakim Rada kwotowo ustaliła wysokość opłaty dodatkowej i opłaty manipulacyjnej.

Ustalając wysokość opłaty dodatkowej oraz opłaty manipulacyjnej, w ocenie Sądu, organ przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z art. 34 a ust. 2 w zw. z art. 34 a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe, co skutkuje stwierdzeniem nieważności § 9 ust. 3 i § 10 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały nr XXXI/551/12 z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ustalenie wysokości opłaty manipulacyjnej i opłaty dodatkowej przez Radę Miejską w Łodzi z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności i jest istotnym naruszeniem prawa, obligującym Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, tylko w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Należy wyjaśnić, że wynikająca z art. 94 ust 1 zasada, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie roku od jej podjęcia nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego. Skoro przedmiotowej uchwale w całości a zatem w części obejmującej § 9 ust.3 i § 10 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały nadano przymiot prawa miejscowego Sąd był upoważniony, przy badaniu jej zgodności z prawem, zastosować zapis odnoszący się do eliminowania z obrotu aktów prawa miejscowego.

Dla konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów bez znaczenia jest również fakt, iż uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr XXXI/551/12 z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi utraciła moc w związku z podjęciem przez Radę Miejską w Łodzi uchwały NR XXIX/754/16 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi, która z kolei utraciła moc w związku z podjęciem przez Radę Miejską w Łodzi uchwały NR XLII/108/17 z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Łodzi. Z uwagi na objęcie skargą przepisów kontrolowanej uchwały, które już nie obowiązują, wyjaśnić trzeba, że przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą wywołać skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W orzeczeniu zaś z 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Pogląd ten jest szeroko uznawany także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10; postanowienie NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1681/14, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1574/11) słusznie zauważył, że uchylenie danej uchwały kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego kolejnego aktu. Innymi słowy, wywołuje skutki ex nunc. Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo do unieważnienia nieobowiązujących przepisów zaskarżonej uchwały posiada tylko sąd administracyjny. Zauważyć trzeba, że w okresie obowiązywania spornych przepisów pobierano na ich podstawie opłaty dodatkowe i opłatę manipulacyjną. Tak więc, pomimo że skarżone przepisy przestały być elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu na ich podstawie mogą być rozstrzygane zdarzenia prawne, które zaszły w czasie ich stosowania. Taki stan rzeczy czyni zasadną kontrolę ich legalności. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie, czy zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Stąd też Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie.

Z powyższych względów Sąd uznając, że zaskarżona uchwała we wskazanym (zaskarżonym) zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność § 9 ust.3 i § 10 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi NR XXXI/551/12 z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.