Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2025 r. znak DOR.7101.2.2025.BPI w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę

Przedmiotem skargi P. S.A. z siedzibą w W. ("skarżąca", "P. S.A.") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ zażaleniowy") z 3 marca 2025 r., znak DOR.7101.2.2025.BPI, wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 8 marca 2023 r. nr 19/I/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("ŁWINB", "organ wojewódzki") nakazał skarżącej (w terminie do 30 września 2023 r.) usunięcie nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym przejazdu kolejowo-drogowego, w ciągu ulicy [...] w [...] (w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...]), zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], poprzez dokonanie szczegółowo określonych w decyzji robót.

GINB decyzją z 18 maja 2023 r., znak DON.7100.85.2023.WEJ, uchylił ww. decyzję organu wojewódzkiego w części dotyczącej wyznaczonego terminu i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do 31 grudnia 2023 r., a w pozostałej części utrzymał rozstrzygnięcie ŁWINB w mocy.

Prawomocnym wyrokiem z 6 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1740/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej na decyzję GINB z 18 maja 2023 r.

Decyzją z 7 marca 2024 r., znak DOR.7202.2.2024.WEJ, GINB, po rozpatrzeniu wniosku P.S.A., odmówił zmiany własnej decyzji z 18 maja 2023 r.

Decyzją z 24 kwietnia 2024 r., znak DOR.7202.2.2024.KPI, GINB utrzymał w mocy własną decyzję z 7 marca 2024 r.

Wyrokiem z 8 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1542/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej na decyzję GINB z 24 kwietnia 2024 r.

Postanowieniem z 10 grudnia 2024 r. nr 258/I/2024, organ wojewódzki, na podstawie art. 3, art. 15, art. 20, art. 32, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") nałożył na P. S.A. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł z powodu uchylania się skarżącej od wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji ŁWINB z 8 marca 2023 r.; jednocześnie nałożył na skarżącą obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia oraz wezwano ją do wykonania określonego w tytule wykonawczym TW nr [...] z [...] listopada 2024 r. obowiązku oraz do wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty (pod rygorem ściągnięcia).

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wojewódzki podał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych 25 lipca 2024 r. ustalono, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym przedmiotowego przejazdu kolejowo-drogowego nie został wykonany. Co więcej stwierdzono, że stan techniczny nawierzchni asfaltowej w obrębie torowiska uległ niewielkiemu pogorszeniu (względem kontroli przeprowadzonej 10 sierpnia 2022 r.).

Organ podał też, że 21 sierpnia 2024 r. doręczono skarżącej pisemne upomnienie nr [...] oraz że wszczął postępowanie egzekucyjne poprzez wystawienie tytułu wykonawczego TW nr [...]z [...] listopada 2024 r.

Następnie ŁWINB scharakteryzował instytucję grzywny w celu przymuszenia.

Po przytoczeniu art. 121 § 2 u.p.e.a. wskazał, że to organ egzekucyjny jest tym, który decyduje o wysokości grzywny w konkretnym postępowaniu. Uznanie to nie oznacza jednak całkowitej dowolności, gdyż organ egzekucyjny musi trzymać się granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego, zwłaszcza zapisaną w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę racjonalnego działania, w myśl której organ egzekucyjny winien się posłużyć dolegliwością niezbędną do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku, co oznacza, że wysokość grzywny w celu przymuszenia musi uzasadniać stan faktyczny konkretnej sprawy.

Organ wojewódzki podał, że skarżąca jest jednym z największych właścicieli nieruchomości w Polsce. W jej zasobach znajduje się m. in. ok. 100 tys. ha gruntów oraz 57 tys. budynków i budowli. Jej znaczny majątek stanowią zarówno obiekty pełniące funkcje związane z transportem i obsługą podróżnych (dworce kolejowe), jak i nieruchomości stricte komercyjne. P. S.A. prowadzi aktywne działania jako zarządca, polegające m. in. na inicjowaniu inwestycji oraz szukaniu sposobów optymalnego zagospodarowania kolejowych gruntów.

ŁWINB wskazał, że wymierzając grzywnę w maksymalnej wysokości kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. W ocenie organu wysokość wymierzonej grzywny nie jest zbyt uciążliwa dla skarżącej, gdyż dysponuje ona znacznym kapitałem zakładowym (w wysokości 10 150 715 600 zł). Grzywna w wysokości 50 000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota winna zmotywować zobowiązaną spółkę do realizacji wymaganego obowiązku. ŁWINB podkreślił także, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości kilkukrotnego nakładania grzywny w celu przymuszenia, z uwagi na treść art. 121 § 4 u.p.e.a.

Organ wojewódzki zwrócił również uwagę na treść art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, opisanym na wstępie postanowieniem z 3 marca 2025 r., GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie organu wojewódzkiego z 10 grudnia 2024 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ zażaleniowy przytoczył art. 119 u.p.e.a. Podał, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania.

Po przytoczeniu art. 7 § 2 u.p.e.a. GINB przedstawił, że z zasady w tym przepisie unormowanej wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny i wyboru środka, powinnością organu jest odpowiednie uzasadnienie zajętego stanowiska z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Przytoczono art. 121 § 2 u.p.e.a.

Powołując się na judykaturę, GINB podał, że możliwość nałożenia grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem, w każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny czy kary, mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. To zaś wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Niewskazanie przez organ egzekucyjny przesłanek, jakimi kieruje się przy ustalania wymierzanej grzywny w celu przymuszenia oznaczałoby całkowitą dowolność w ustalaniu wysokości grzywny, a w istocie prowadziłoby do wyłączenia kontroli takich rozstrzygnięć.

Zaznaczył, że grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania określonego obowiązku. Organ egzekucyjny powinien doprowadzić do wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Szczególnie więc w sytuacji, gdy grzywna może być nałożona tylko raz, wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Grzywna ta nie jest przy tym karą i na jej wysokość nie powinny w istotny sposób wpływać okoliczności związane z cechami osobowymi zobowiązanego, w tym z jego sytuacją materialną.

GINB podkreślił, że organ egzekucyjny co do zasady nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W przypadku egzekucji obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, organ w zasadzie dysponuje tylko dwoma środkami egzekucyjnymi – grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym. Jednocześnie organ egzekucyjny obligowany jest do nałożenia grzywny w celu przymuszenia w pierwszej kolejności.

Organ zażaleniowy ocenił, że wysokość grzywny nałożona na skarżącą nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. Wynika z nich obowiązek zastosowania przez organ wobec zobowiązanych takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Zwrócił uwagę, że zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione.

Zdaniem GINB, nie było zasadne powołanie się przez organ wojewódzki na kapitał zakładowy skarżącej, niemniej jej wielkość i skala działalności jak najbardziej mogą być przesłankami uzasadniającymi wymierzenie grzywny w znacznej wysokości. Za wymierzeniem grzywny w maksymalnej wysokości przemawia także fakt, że stan torowiska ulega dalszemu pogorszeniu. Ponadto, od upływu terminu wykonania obowiązku, pomimo jego przedłużenia w postępowaniu odwoławczym, upłynęło już około roku.

Organ zażaleniowy zwrócił uwagę, że skarżąca nie akceptuje i nie zamierza wykonać nałożonych na nią obowiązków, co uzasadnia zwiększenie, a nie zmiarkowanie wysokości nakładanej grzywny.

Powyższe przesłanki uzasadniają wymierzenie skarżącej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł. Zważywszy na jednorazowość grzywny w przedmiotowej sprawie, środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Ponadto P. S.A. może uniknąć uiszczenia grzywny, jeśli wykona nałożony obowiązek.

GINB zaznaczył, że aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna winna być na tyle wysoka, by w ocenie zobowiązanego nieopłacalne było jej uiszczanie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Z tych przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Z tego względu kwestia posiadania przez zobowiązanego środków finansowych pozostaje poza badaniem organu nadzoru budowlanego.

Jednocześnie GINB zaznaczył, że zarzuty P. S.A. zmierzające do zakwestionowania ustalonego w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego oraz prawidłowości decyzji ostatecznej wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie

Postanowieniem z 4 marca 2025 r., sygn. akt II ONP 1/25, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi skarżącej o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2023 r., odrzucił skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku.

W skardze skarżąca, zastępowana profesjonalnie, zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 40 § 2 i art. 39 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie korespondencji w sprawie, w tym tytułu wykonawczego z pominięciem pełnomocnika skarżącej za pośrednictwem operatora wyznaczonego bezpośrednio do skarżącej w sytuacji, gdy przepisy k.p.a. określają, iż korespondencję doręcza się na adres do doręczeń elektronicznych (art. 39 § 1 k.p.a.), natomiast w przypadku ustanowienia pełnomocnika w sprawie adresatem korespondencji musi być pełnomocnik;

2) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. poprzez zaniechanie przez ŁWINB oraz GINB wezwania pełnomocnika skarżącej do złożenia odpisu pełnomocnictwa szczególnego do reprezentowania skarżącej w ramach postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy jest to odrębne postępowanie, do którego należy złożyć pełnomocnictwo, natomiast brak formalny w tym zakresie należy uzupełnić w trybie art. 64 k.p.a.;

3) art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. w zw. z art. 40 § 2 i art. 39 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie upomnienia z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika w sytuacji, gdy przepisy k.p.a. oraz obowiązujące orzecznictwo wprost określają, iż doręczenie korespondencji z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika powoduje, iż dokument nie wchodzi do obrotu prawnego;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia ŁWINB, w treści którego organ wojewódzki uzasadnił wysokość nałożonej na skarżącą grzywny poprzez stwierdzenie, iż skarżąca posiada kapitał zakładowy w wysokości 10 150 715 600 zł, w sytuacji gdy GINB w treści zaskarżonego postanowienia stwierdził, iż "wprawdzie nie było zasadne powołanie się przez organ wojewódzki na kapitał zakładowy skarżącej spółki", a tym samym uznał, iż jedyna przesłanka uzasadniająca wysokość nałożonej grzywny jest niezasadna, dlatego postanowienie organu I instancji jako nienależycie uzasadnione powinno zostać przez organ zażaleniowy uchylone w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu wojewódzkiego.

Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 marca 2025 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu wojewódzkiego z 10 grudnia 2024 r. o nałożeniu na skarżącą grzywny w wysokości 50 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją ŁWINB z 8 marca 2023 r. (którego to termin realizacji wynikał z decyzji GINB z 18 maja 2023 r., wydanej po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. od rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego).

Przed zaprezentowaniem motywów, które kierowały Sądem przy uznaniu skargi za bezzasadnej, konieczne jest wskazanie powodów, które uzasadniały – zdaniem składu orzekającego – brak odrzucenia rozpoznawanej skargi.

Zauważyć bowiem przyjdzie, że skarga została wniesiona 17 marca 2025 r. Zaskarżone postanowienie doręczono zaś pełnomocnikowi skarżącej spółki w dniu 18 marca 2025 r. Postanowienie to, z uwagi na treść art. 18 u.p.e.a., zostało doręczone w trybie, przewidzianym w art. 39 § 1 k.p.a., tj. na adres do doręczeń elektronicznych. W tych okolicznościach, zastosowanie znajdował art. 394 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1, do ustalenia dnia doręczenia korespondencji stosuje się przepis art. 42 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. W konsekwencji data odbioru (doręczenia) postanowienia przez pełnomocnika skarżącej spółki określona jest w dowodzie otrzymania w rozumieniu art. 40 powyższej ustawy o doręczeniach elektronicznych. Ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu "Potwierdzenia otrzymania" wynika zaś, że datą odbioru zaskarżonego postanowienia przez pełnomocnika skarżącej spółki jest 18 marca 2025 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowano wielokrotnie, że skarga wniesiona przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu, jako przedwczesna, jest niedopuszczalna. Sąd podziela jednak w pełni coraz częściej prezentowane poglądy, stojące w opozycji do powyższego. Zauważa, że w postanowieniu z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 246/21, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy o doręczeniach mają charakter procesowy. Pełnią one funkcję gwarancyjną. Ich prawidłowe stosowanie stabilizuje stosunki prawne. Zaistnienie decyzji (postanowienia) w obrocie prawnym rodzi istotne skutki materialnoprawne, związane z ukształtowaniem sytuacji prawnej strony, a także procesowe, związane z otwarciem się możliwości procesowego kwestionowania prawidłowości tej decyzji, poprzez wniesienie odwołania (zażalenia) oraz skargi lub sprzeciwu do sądu administracyjnego. Z drugiej strony powstają warunki do dobrowolnego lub przymusowego wykonania decyzji. W analizowanym przypadku należy dać pierwszeństwo wykładni funkcjonalnej. Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i zamknięcia drogi do Sądu stronie, która działała w dobrej wierze. Jeżeli strona nie kwestionuje skuteczności doręczenia, decyduje się na podjęcie procesowych czynności zmierzających do zaskarżenia decyzji, to należy dopuścić możliwość uznania konkretnej czynności procesowej za skuteczną. Przepisy o doręczeniach, jak wszystkie przepisy procesowe, mają funkcję wtórną, usługową wobec prawa materialnego. Celem przepisów procesowych jest skonkretyzowanie stosunku materialnoprawnego w ramach postępowania administracyjnego i zagwarantowanie tzw. sprawiedliwości proceduralnej. Przepisy te nie mają więc wartości samoistnej i nie są celem, lecz narzędziem postępowania administracyjnego. Terminy do wniesienia środka odwoławczego mają na celu dyscyplinowanie strony i zapewnienie stabilizacji stosunków prawnych. Sąd Naczelny podkreślił także, że termin liczony od daty doręczenia jest terminem maksymalnym, w którym strona może dokonać czynności procesowej.

Ponadto w powołanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (jak i orzeczeniach, wielokrotnie je przywoływanych) zauważa się, że ustawodawca w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") określił wyraźnie, że jeżeli chodzi o termin skargi, to tylko w sytuacji wniesienia jej z uchybieniem terminu podlega ona odrzuceniu. Nie zawarł przesłanki, z której wynika, że odrzuceniu podlega skarga wniesiona przed rozpoczęciem terminu do jej wniesienia. Przepis art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy jedynie skutków uchybienia terminu. Ustawodawca odrębnie uregulował wniesienie skargi po terminie od skargi niedopuszczalnej z innych przyczyn.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd przyjął, że skarga, choć wniesiona przed formalnym doręczeniem pełnomocnikowi skarżącej zaskarżonego postanowienia, nie kwalifikuje się do odrzucenia. Uwzględnił przy tym tryb jej doręczenia, jak i faktyczne możliwości zapoznania się z doręczaną za pośrednictwem Publicznej Usługi Rejestrowanego Doręczenia Elektronicznego korespondencją, pomimo dokonania formalnych czynności, skutkujących wygenerowaniem w stosownym systemie informatycznym daty odebrania korespondencji przez adresata. Przyjął wreszcie, że skoro pełnomocnik skarżącej otrzymał zaskarżone postanowienie, zapoznał się z nim (co wynika z faktu wniesienia skargi oraz podnoszonej w niej argumentacji) i nie kwestionuje prawidłowości doręczenia zaskarżonego postanowienia, to niedopuszczalne jest uznanie, że do doręczenia przed wniesieniem skargi w istocie nie doszło, zaś skarga, jako przedwczesna jest niedopuszczalna (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2022 r., sygn. akt III OZ 559/22).

Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia co do istoty, Sąd, uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne sprawy, stwierdził, że jest ono zgodne z prawem. Rację ma bowiem zarówno organ wojewódzki, jak i zażaleniowy, podnosząc, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym przedmiotowego przejazdu kolejowo-drogowego nie został wykonany; w takiej zaś sytuacji organ egzekucyjny (a zarazem wierzyciel), tj. ŁWINB, mógł wszcząć postępowanie egzekucyjne; w celu wyegzekwowania niewykonanych obowiązków mógł zaś - stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a. - zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Prawidłowo również organ zażaleniowy przyjął, że choć część argumentacji przedstawionej przez organ wojewódzki nie uzasadnia nałożenia na P. S.A. grzywny w maksymalnej wysokości, dopuszczonej przez u.p.e.a., to w kontrolowanej sprawie ujawniły się okoliczności (częściowo przywołane także i przez ŁWINB), które dawały podstawę do wymierzenia skarżącej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł. Dlatego też, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie organu zażaleniowego prawa nie narusza.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Zdaniem Sądu, z uwagi choćby na drugą z wymienionych przesłanek stosowania omawianego środka egzekucyjnego, wybór tego środka w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za prawidłowy, tj. najmniej uciążliwy dla skarżącej a jednocześnie mający stanowić wystarczającą formę przymusu do wykonania egzekwowanego obowiązku.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżąca, w terminie określonym w decyzji organu zażaleniowego z 18 maja 2023 r., nie zadośćuczyniła zobowiązaniu wynikającemu z decyzji ŁWINB z 8 marca 2023 r., tj. nie usunęła nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym przejazdu kolejowo-drogowego w ciągu ulicy [...] w [...] . Powyższe potwierdzają protokoły kontroli: z 25 lipca 2024 r., mającej miejsce niemal miesiąc przed skierowaniem do skarżącej przez organ wojewódzki w trybie art. 15 u.p.e.a. upomnienia; z 12 listopada 2024 r., mającej miejsce przed wystawieniem tytułu wykonawczego.

Co ważne, to przeprowadzone przez ŁWINB kontrole wykonania obowiązku wynikającego z pozostającej w obrocie prawnym (tj. w zakresie nałożonych na skarżącą obowiązków) decyzji tego organu, wyekspirowanie terminu do wykonania nakazanych P. S.A. obowiązków (wynikającego z decyzji GINB z 18 maja 2023 r.) i brak wykonania obowiązków w reakcji na upomnienie z 20 sierpnia 2024 r. (doręczone skarżącej 26 sierpnia 2024 r.), obligowały organ wojewódzki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania niewykonanego przez skarżącą obowiązku, a w ramach tego postępowania – stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a. – do zastosowania środka egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne zainicjowane w efekcie zostało tytułem wykonawczym TW-[...] nr [...]z [...]listopada 2024 r. wystawionym przez ŁWINB. Powyższy tytuł wykonawczy obejmuje obowiązek podlegający egzekucji i wynikający z ww. decyzji z 8 marca 2023 r., która stała się wymagalna. Podkreślenia również wymaga, że P. S.A. nie została objęta ochroną tymczasową na podstawie art. 61 p.p.s.a. w toku któregokolwiek, z zainicjowanych przez siebie postępowań sądowoadministracyjnych, dotyczących rozstrzygnięć pozostających w korelacji z nałożonym na nią decyzją ŁWINB z 8 marca 2023 r. obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym przedmiotowego przejazdu kolejowo-drogowego.

W takich warunkach, i wobec stwierdzenia, że obowiązek wynikający z decyzji ŁWINB z 8 marca 2023 r. nie został wykonany, zasadnym było wydanie postanowienia w trybie art. 122 u.p.e.a.

Stosownie do § 2 tego przepisu, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Stosownie zaś do § 2 art. 121, z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł.

Objęte kontrolą sądowoadministracyjną postanowienia organów nadzoru budowlanego powyższych regulacji prawnych nie naruszają. ŁWINB wezwał P. S.A. m.in. do wykonania nałożonego/egzekwowanego obowiązku, z określeniem daty, do której obowiązek ten powinien zostać ostatecznie wykonany. Wskazał również na rygor orzeczenia wykonania zastępczego.

Przechodząc do oceny zasadności nałożenia na skarżącą jednorazowej grzywny w kwocie 50 000 zł Sąd zauważa natomiast, że zastosowany w sprawie środek egzekucyjny w zestawieniu ze skierowaniem obowiązku do wykonania zastępczego, jest względniejszy dla skarżącej. Nałożenie grzywny jest bowiem - co do zasady - mniej uciążliwe, a jednocześnie stanowi wystarczającą formę przymusu do wykonania egzekwowanego obowiązku. Sąd stwierdza również, że wysokość orzeczonej grzywny nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a.

W przepisie tym ustawodawca wskazał wyłącznie górną granicę wymiaru grzywny w celu przymuszenia. Oznacza to, że organ egzekucyjny, w ramach uznania administracyjnego, samodzielnie ustala wysokość grzywny w zakresie określonym w art. 121 § 2 u.p.e.a. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny musi w szczególności uwzględnić, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku, który ten powinien wykonać. Nałożona w ten sposób grzywna nie może być karą za niewykonanie obowiązku, ale powinna stanowić dla zobowiązanego takie obciążenie, że wykona on nałożony na niego obowiązek i tym samym nie dojdzie do podjęcia dalszych czynności w ramach postępowania egzekucyjnego – np. wykonania zastępczego. Wymagane jest więc, aby jej dolegliwość zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy zastosowanie grzywny jest uzasadnione.

W ocenie Sądu, nakładając na skarżącą grzywnę w wysokości 50 000 zł nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Organ wojewódzki wskazał na przesłanki, którymi kierował się ustalając taką wysokość grzywny. Niewadliwie uwzględnił przy tym rozmiar działalności skarżącej. Przede wszystkim jednak zasadnie – w ocenie Sądu – zaakcentował zasady uzasadnionego uznania, celowości i skuteczności zastosowanego środka. Wykazał również mobilizujący charakter grzywny w celu przymuszenia, jak i podkreślił możliwość tylko jednokrotnego zastosowania tej instytucji w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnym. Również i organ zażaleniowy, przyjmując w ślad za ŁWINB, że w realiach niniejszej sprawy nałożenie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości znajduje uzasadnienie, trafnie ocenił (a ocena ta znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale aktowym), że stan przedmiotowego torowiska ulega dalszemu pogorszeniu. Prawidłowo również upatrywał zasadności nałożenia grzywny w kwocie 50 000 zł w znacznym upływie terminu do wykonania egzekwowanego obowiązku, jak i w prezentowanym przez P. S.A. stanowisku, permanentnie kwestionującym zasadność nałożenia na skarżącą obowiązku, określonego w decyzji ŁWINB z 8 marca 2023 r.

Powyższe okoliczności pozwalają zdaniem Sądu przyjąć, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości nie było arbitralne i niejako "automatyczne", lecz umotywowane okolicznościami, przedstawionymi przez organy orzekające. Powyższe determinowało uznanie, że ustalając zasadność nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł, nie naruszono prawa.

Zaznaczenia w tym kontekście wymaga – co też wielokrotnie akcentowano w judykaturze - że cel nałożenia grzywny realizuje się w wymuszeniu wykonania nałożonych obowiązków poprzez zagrożenie finansowe. Z tego też względu trudna sytuacja finansowa zobowiązanego nie ma znaczenia dla oceny celowości nałożenia grzywny. Grzywna musi zostać określona w takiej wysokości, by kalkulacja ekonomiczna z jednej strony kosztów wykonania obowiązków, a z drugiej zagrożenia ściągnięciem grzywny, przemawiała za wykonaniem obowiązków. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji obowiązku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2027/20; z 23 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1779/20). Nałożona w niniejszej sprawie na skarżącą grzywna, bezspornie powyższe dyrektywy realizuje.

I wreszcie Sąd zobligowany jest wyjaśnić (na skutek przeprowadzonej analizy podniesionych w skardze zarzutów), że zgodnie z treścią art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo równoległego zgłoszenia zarzutów oraz wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia. Alternatywne ujęcie ww. środków prawnych prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. W konsekwencji, z uwagi na rozróżnienie w u.p.e.a. dwóch środków zaskarżenia (tj. zarzutów i zażalenia na grzywnę w celu przymuszenia), w postępowaniu sądowym dotyczącym oceny legalności nałożenia grzywny przedmiotem weryfikacji może być jedynie zgodność z prawem zastosowania w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym tego konkretnego środka egzekucyjnego – grzywny, a nie dopuszczalność egzekucji w ogóle (por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2518/21; z 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3913/19).

W konsekwencji, w granicach rozpoznawanej sprawy, Sąd nie mógł weryfikować wyeksponowanych w pkt 1-3 skargi zarzutów, jak i szeroko opisanej argumentacji na ich poparcie. Tylko ubocznie Sąd zwraca uwagę, że skarżąca skorzystała (w toku postępowania egzekucyjnego, wszczętego z powodu niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji ŁWINB z 8 marca 2023 r.) z możliwości wniesienia do wierzyciela zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego wydane na skutek skorzystania przez P. S.A. z uprawnienia, unormowanego w art. 33 p.p.s.a., były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie, prowadzonej przed tutejszym Sądem pod sygn. akt VII SA/Wa 1680/25.

Podsumowując, Sąd przyjął, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa, które obligowałoby do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Dokonując – w granicach sprawy – oceny prowadzonego postępowania egzekucyjnego, znajdującego się obecnie na etapie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym przejazdu kolejowo-drogowego, Sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które obligowałyby do pozbawienia zaskarżonego postanowienia mocy wiążącej.

W tych warunkach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.