II GSK 280/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-09-04	
Data wpływu	2022-03-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj
Wojciech Maciejko	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport
Kara administracyjna	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 1668/21	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151, art. 174, art. 183, art. 188; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1371; art. 4 ust. 1, art. 28, art. 64; Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 919; lp. 2.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1, 4, art. 20 ust. 1a,  art. 87 ust. 1 pkt; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Wojciech Maciejko Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1668/21 w sprawie ze skargi "P." Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 marca 2021 r. nr BP.501.485.2020.1284.WA7.1723 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od "P." Sp. z o.o. w G. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1960 (słownie: jeden tysiąc dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1668/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi "P.." Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Spółka, Strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 29 marca 2021 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od GITD na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 8 października 2019 r. w M. przy przystanku komunikacyjnym (parking przy Centrum Handlowym [...]) inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki S. o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem wykonywany był krajowy transport drogowy osób na trasie [...], w imieniu i na rzecz Spółki. Kierujący pojazdem w toku kontroli nie okazał zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego w krajowym transporcie drogowym lub zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób lub innego dokumentu uprawniającego do wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, oświadczając, że nikt z firmy nie wyposażył go w taki dokument.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: MWITD), po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o protokół kontroli, informację Starostwa Powiatowego w G. o posiadaniu przez Spółkę licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób od 9 grudnia 2003r., do której zgłosiła 27 sierpnia 2019 r. pojazd marki S. o nr rej. [...], informacji z 28 października 2019 r. Burmistrza Miasta Z. o wykonywaniu przez Spółkę w dniu kontroli przewozów na linii "[...]" na podstawie zawartej z Miastem Z. krótkookresowej umowy pomostowej w celu zachowania ciągłości świadczenia usługi przewozu na linii, na czas niezbędny do powtórzenia procedury zamówienia publicznego i zawarcia nowej umowy wieloletniej (wcześniej Spółka świadczyła usługi przez okres 3 lat i miała wydane zaświadczenie na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego), do której Spółce wydano zatwierdzony rozkład jazdy i na podstawie której Spółka posiadała status operatora publicznego transportu zbiorowego do obsługi linii "[...]" oraz że wniosek o wydanie spornego zaświadczenia Spółka złożyła 8 października 2019 r., a wydano je 10 października 2019 r. - decyzją z 28 stycznia 2020 r. nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, GITD zaskarżoną decyzją na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję MWITD. Uznał, że organ I instancji prawidłowo nałożył na Stronę karę pieniężną 8.000 zł, na mocy art. 92a ust. 1, 3 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) oraz lp. 2.1.2. załącznika nr 3 do tej ustawy. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że w chwili zatrzymania do kontroli kierowca wykonywał przewóz regularny osób i nie okazał wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, a Spółka nie posiadała ważnego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, co sama przyznała, uważając jednak, że obowiązek wydania zaświadczenia spoczywał na Urzędzie Miasta Z. Podniósł GITD, że w świetle przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2021r., poz. 1371 z późn. zm., dalej: u.p.t.z.) nie zachodził przypadek wykonywania przez Stronę transportu drogowego bez wymaganych uprawnień. Podnosił, że jednak, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.t.z., po zawarciu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego organizator wydaje operatorowi zaświadczenie, o ile jest wymagane. Organ uznał obowiązek posiadania przez kierującego Spółki podczas kontroli zaświadczenia jako dowodu wymaganego w publicznym transporcie zbiorowym, co miały potwierdzać kolejne jednostki redakcyjne art. 28 u.p.t.z. w powiązaniu z art. 87 ust. 1 i 2 u.t.d. Dlatego nałożono na Stronę karę za brak wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, który to dokument Strona powinna uzyskać przed realizacją przewozu i który wraz z aktualnym rozkładem jazdy powinien znajdować się w kontrolowanym pojeździe.

W ocenie GITD materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdzał żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarga Spółki zasługuje na uwzględnienie. Doszedł do wniosku, że GITD, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się, mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 15, art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 138 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, jak również w konsekwencji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 87 ust. 1 i 2 u.t.d.

Nie podzielił opinii GITD, że obowiązek posiadania przez Stronę zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, nakłada właśnie art. 87 ust. 1 i 2 u.t.d., gdyż art. 87 ust. 1 pkt f) u.t.d. nie określa konkretnych dokumentów, wymaganych w publicznym transporcie drogowym, których brak, podlega sankcjonowaniu. Jedynym przepisem, przywołanym przez GITD, jako ujmującym w swej treści obowiązek dysponowania przez spółkę zaświadczeniem, potwierdzającym uprawnienie do wykonywania publicznego transportu zbiorowego, był art. 28 ust. 1 u.p.t.z.

Sąd I instancji analizując treść art. 28 u.p.t.z. zauważył, że w ustępach 2 – 9 szczegółowo ten przepis reguluje wszystkie kwestie dotyczące treści ww. zaświadczenia oraz trybu jego uzyskiwania, a dopełnieniem powyższej regulacji jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 lutego 2011 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie dokumentów związanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego oraz wzorów tych dokumentów (Dz.U. z 2018 r., poz. 383) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 u.p.t.z. Jednakże, zdaniem WSA, wszystkie wymagania wynikające z powołanych uregulowań znajdą zastosowanie jedynie w przypadkach, gdy wydanie operatorowi omawianego zaświadczenia jest wymagane, co wprost wynika z ust. 1 art. 28 u.p.t.z.

Spółka podniosła w odwołaniu zarzut braku wskazania właściwej podstawy materialnoprawnej co do nałożenia na nią obowiązku dysponowania zaświadczeniem na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego. Organ odwoławczy do zarzutu tego nie odniósł się w zaskarżonej decyzji w sposób właściwy, czyli poprzez stosowną analizę przepisów, celem jednoznacznego wskazania podstawy materialnoprawnej statuującej obowiązek posiadania ww. zaświadczenia w realiach stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Za niewystarczające WSA uznał przywołanie przez GITD przepisu art. 87 ust. 1 i 2 u.t.d. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.t.z. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zatem powinno uzasadnienie zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazywać związek między tą oceną a rozstrzygnięciem, skoro zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też uzasadnienie powinno umożliwiać zarówno organom nadzoru jak również sądom administracyjnym sprawdzenie, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń okoliczności faktycznych, a także rozważenie toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenie motywów rozstrzygnięcia. Podstawa prawna decyzji organu odwoławczego musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz ma obowiązek sprawę rozpoznać ponownie.

Tymczasem, w ocenie WSA, zaskarżona decyzja nie zawierała podstawy prawnej nakładającej obowiązek dysponowania przez Spółkę zaświadczeniem na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego. Obowiązek ten materializuje się bowiem, jako korelacja ciążącego z kolei na organizatorze, obowiązku wydania zaświadczenia operatorowi, po zawarciu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Tym samym konieczne było jednoznaczne wyjaśnienie przez GITD źródła wspomnianego obowiązku, skoro art. 28 ust. 1 u.p.t.z. wyraźnie wiąże konieczność wydania przez organizatora zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego z wymogiem ujętym w przepisach prawa. Sąd I instancji podkreślił, że zarówno z zasad ogólnych postępowania administracyjnego - art. 8, 9 i 11 k.p.a., jak i z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wynika wyjaśnienia Stronie podstawy faktycznej i prawnej wydanej w sprawie decyzji.

W tej sytuacji Sąd uznał za konieczne uchylenie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonej decyzji.

Z powyższym wyrokiem WSA nie zgodził się organ – GITD i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zaskarżył w całości to orzeczenie. Powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 107 § 1 i 3 i art. 138 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie wskazał podstawy faktycznej i prawnej na jakiej wydano decyzję, podczas gdy:

a) organ w sposób niebudzący wątpliwości ustalił stan sprawy, który polegał na ustaleniu braku wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego poprzez pozyskanie stosownych informacji od Burmistrza Miasta Z. oraz Starosty Powiatu G. na podstawie, których ustalono, że skarżąca spółka nie posiadała zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, ani nie posiadała zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób,

b) organ w sposób wyczerpujący wskazał na okoliczności faktyczne nałożenia kary pieniężnej oraz podstawę prawną wymogu posiadania zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.t.d. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140) w zw. z Ip. 2.1.2 załącznika nr 3 do u.t.d., w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1-5 u.p.t.z. (Dz. U. 2020 r. poz. 1944) poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przywołane w zaskarżonej decyzji przepisy nie stanowią podstawy prawnej wymogu posiadania zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, podczas gdy przepisy, na podstawie których orzekał organ w uchylonej decyzji jednoznacznie wskazują na obowiązek posiadania przez podmiot wykonujący przewóz zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego wraz z rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do zaświadczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie GITD wnosił o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o oddalenie tej skargi.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu -GITD jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (punkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (punkt 2). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W świetle powyższych kryteriów, skarga kasacyjna GITD uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie ww. wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Spółkę za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie wykonywania przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przypisanie Spółce deliktu administracyjnego opisanego pod lp. 2.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d., za który została nałożona kara pieniężna w wysokości 8.000 zł po kontroli przeprowadzonej w dniu 8 października 2019 r., było przedwczesne wobec braku przedstawienia przez organ w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej obowiązku dysponowania przez Spółkę zaświadczeniem na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego i wobec tego powinnością okazywania go podczas kontroli, co miało wpływ na niepełne ustalenia faktyczne, znajdujące potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w której nie wyjaśniono jednoznacznie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi, należy zakreślić, że po przeprowadzeniu kontroli drogowej w dniu 8 października 2019 r. w Markach na przystanku komunikacyjnym bezspornie ustalono wykonywanie przez Spółkę regularnego przewozu drogowego będącego też publicznym transportem zbiorowym, realizowanego przez Stronę na podstawie umowy zawartej z Miastem Z. Do umowy załącznikiem był rozkład jazdy (okazany przez kierującego podczas kontroli). Spółka nie posiadała ani zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego (i tym samym nie wyposażyła w ten dokument kierującego), ani zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym.

Skarżący kasacyjnie organ zasadnie zarzucił Sądowi I instancji wadliwe podejście do rozumienia przepisu art. 28 ust. 1 u.p.t.z. i jego pozostałych ustępów w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. f) w zw. z lp. 2.1.2. załącznika nr 3 do u.t.d., a w konsekwencji wadliwe ich zastosowanie w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Definicję publicznego transportu zbiorowego wprowadza art. 4 ust. 1 pkt 14 u.p.t.z., stanowiąc że jest to powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej. Jest więc jedna z form regularnego przewozu osób, zdefiniowanego w z kolei w art. 4 pkt 7 u.t.d. jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie - Prawo przewozowe, co potwierdza także odesłanie w art. 4 ust. 1 pkt 18 u.p.t.z., że transport drogowy oznacza transport w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, do którego dołącza się obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.).

Z kolei w przypadku publicznego transportu zbiorowego regułą jest – w myśl rozdziału 3 u.p.t.z. - zawieranie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego przez organizatora publicznego transportu zbiorowego (zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 9 u.p.t.z. jako właściwa jednostka samorządu terytorialnego albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze; organizator publicznego transportu zbiorowego jest "właściwym organem", o którym mowa w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1370/2007) z operatorem publicznego transportu zbiorowego (wg art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z. jest nim samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie). Następnie, jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.t.z., po zawarciu umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego organizator wydaje operatorowi zaświadczenie, o ile jest wymagane. Załącznikiem do zaświadczenia jest rozkład jazdy, zgodnie z art. 28 ust. 3 u.p.t.z. Zaświadczenie to, w myśl art. 28 ust. 4 u.p.t.z., potwierdza posiadanie przez operatora uprawnień do wykonywania publicznego transportu zbiorowego na danej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej i wraz z aktualnym rozkładem jazdy powinny znajdować się w środku transportu, w którym wykonywany jest publiczny transport zbiorowy w transporcie drogowym i powinny być okazywane na żądanie uprawnionego organu kontroli.

Zatem dla potwierdzenia, że wykonuje publiczny transport zbiorowy nie umową, a zaświadczeniem powinien przewoźnik legitymować się podczas kontroli, co także potwierdza ust. 5 art. 28 u.p.t.z., że właściwy organizator wydaje zaświadczenia w liczbie odpowiadającej liczbie środków transportu, którymi będzie wykonywany publiczny transport zbiorowy w transporcie drogowym.

Podobna regulacja obowiązuje na gruncie u.t.d., w której art. 18 ust. 4 stanowi, że organy właściwe do wydania zezwolenia, określone w ust. 1 pkt 1, i Główny Inspektor Transportu Drogowego wydają przedsiębiorcy wypis albo wypisy z zezwoleń w liczbie określonej we wniosku przedsiębiorcy.

Z przepisu art. 87 ust. 1 pkt 2 u.t.d. wynika, że wykonując przewóz drogowy osób kierowca pojazdu ma obowiązek posiadania i okazywania podczas kontroli przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy (lit. a) bądź dokumenty wymagane w publicznym transporcie zbiorowym (lit. f), czyli w kontrolowanej sprawie - zaświadczenie i rozkład jazdy.

Nie ma podstaw do interpretacji art. 28 ust. 5 u.p.t.z., że wynika z niego obowiązek organizatora do wydania zaświadczenia z urzędu. Przepis ten należy traktować jako regułę kompetencyjną, szczególnie że za wydanie zaświadczenia, wtórnika zaświadczenia oraz za zmianę zaświadczenia, właściwy organizator pobiera opłaty (art. 28 ust. 8 u.p.t.z.), a ponadto to na operatorze ciąży obowiązek wystąpienia do właściwego organizatora z wnioskiem o zmianę treści zaświadczenia, o którym mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia zmiany danych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich wystąpienia (art. 28 ust. 6 cyt. aktu), co jest także konsekwencją zasady uregulowanej w art. 217 § 1 k.p.a., że zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

Mimo że rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za wydanie dokumentów związanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego oraz wzorów tych dokumentów ma charakter wykonawczy, to we wzorze zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego na podstawie umowy (załącznik nr 1) jako podstawę wydania zaświadczenia wskazuje się art. 28 ust. 1 u.p.t.z., co znajduje oparcie w delegacji ustawowej, a konkretnie w art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z., w którym jest mowa o określeniu w drodze rozporządzenia wzoru zaświadczenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.t.z.

Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że GITD odwołał się w zasadzie tylko do art. 28 ust. 1 u.p.t.z., gdyż uszło uwadze WSA, że przytaczał także pozostałe jednostki redakcyjne omawianego art. 28 (s. 5 decyzji). Organ wskazywał także na przepisy karne ujęte w art. 64 u.p.t.z., które miały potwierdzać obowiązek operatora wystąpienia do organizatora o zaświadczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, jak i o zmiany w tymże zaświadczeniu, czego WSA nie dostrzegł przy ocenie stanowiska GITD.

Brak analizy przez WSA wszystkich powołanych przez GITD uregulowań ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i ustawy o transporcie drogowym doprowadził Sąd do nieprawidłowego stanowiska, że organ nie wykazał obowiązku wskazania podstawy prawnej decyzji - podania podstaw obowiązku posiadania przez Spółkę zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, a tym samym podstaw obowiązku okazania tego dokumentu podczas kontroli drogowej, jak należy rozumieć art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.t.d.

Konsekwencją nieposiadania i nieprzedstawienia przez kierowcę omawianego zaświadczenia było stwierdzenie naruszenia opisanego w lp. 2.1.2. zał. nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego) i nałożenie kary 8.000 zł.

Owszem, można mieć zastrzeżenia do organu, że nie przeprowadził wyczerpującej interpretacji przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, jednak przywołanych w zaskarżonej decyzji, ale nie twierdzić, że zaskarżona decyzja nie zawierała podstawy prawnej. Do tego w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji może być naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Po analizie decyzji GITD brak jest podstaw do twierdzenia, że powoływane przepisy i ich interpretacja w rozstrzygnięciu stanowiły naruszenie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., gdyż pozwalały na ocenę stanowiska GITD, że Spółka miała obowiązek posiadać omawiane zaświadczenie i wyposażyć w nie kierującego wykonującego przewóz regularny będący wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego.

W sytuacji, gdy organ w pkt II. petitum skargi kasacyjnej zasadnie podważył stanowisko WSA, że nie wykazał w zaskarżonej decyzji obowiązku posiadania przez kierującego w pojeździe i okazania podczas kontroli zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.t.z., to trafne okazały się zarzuty podnoszone w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Organ przeprowadził wyczerpujące ustalenia co do dokumentów, które posiadała Spółka w związku z wykonywaniem publicznego transportu drogowego na trasie [...], zresztą nie kwestionowane przez Spółkę, która po kontroli wystąpiła do organizatora o stosowne zaświadczenie i otrzymała je niezwłocznie (10 października 2019 r.). Argumentacja przedstawiana przez Spółkę była jej linią obrony, zwłaszcza że jest doświadczonym przewoźnikiem, a wykonując wcześniejszą umowę zawartą z tym samym organizatorem, legitymowała się wymaganym zaświadczeniem potwierdzającym posiadanie przezeń uprawnień do wykonywania publicznego transportu zbiorowego.

W tych warunkach należało uznać zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego za zgodną z prawem i brak było podstaw do jej uchylenia przez Sąd I Instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ.

Zatem skarga kasacyjna w pełni zasadnie, a co za tym idzie skutecznie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, który podlega uchyleniu. W związku z tym również, że istota sprawy oraz spornej w niej kwestii – jak wynika to okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – jest dostatecznie wyjaśniona, należało stwierdzić, że zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi strony na decyzję GITD wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, a o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).