Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. O. na bezczynność Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. z siedzibą w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Zakład Usług Komunalnych Sp. z o.o. z siedzibą w M. do załatwienia pkt 1, 2, 4, 5, 6, 8, 9 i 11 wniosku J. O. z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej (uzupełnionego pismem z dnia [...] października 2021 r.), w terminie 14 dni od dnia doręczenia temu zakładowi odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Zakład Usług Komunalnych Sp. z o.o. z siedzibą w M. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. z siedzibą w M. na rzecz skarżącego J. O. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z [...] kwietnia 2022 r. J. O. (dalej jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wniósł skargę na bezczynność Zarządu Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w M. (zwanej dalej "Spółką" lub "ZUK") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 1-2, 4-6, 8-9 i 11 wniosku z [...] października 2021 r. Zarzuciwszy naruszenie

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej w skrócie "u.d.i.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. – w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są osoby prawne, w których pozycję dominującą posiadają jednostki samorządu terytorialnego – przez błędne zastosowanie polegające na braku udostępnienia informacji na wniosek z [...] października 2021 r.,

2) art. 61 ust. 1 oraz ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczenia prawa do informacji – przez błędne zastosowanie, polegające na nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa do informacji w niniejszej sprawie oraz na ograniczeniu prawa do informacji, które nie spełnia warunku konieczności,

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – w zakresie w jakim stanowi on o tym, że informacja przetworzona jest udostępniania w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego – przez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że wniosek w zakresie punktów 1 i 2 dotyczy informacji przetworzonej, jak również polegające na błędnym przyjęciu, że w sprawie nie zrealizowano przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego,

4) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. – w zakresie, w jakim z przepisu wynika, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w przypadku nieposiadania takowej informacji zobowiązany jest do uwiarygodnienia tego faktu – przez błędne zastosowanie polegające na braku uprawdopodobnienia, że nie znajduje się w posiadaniu informacji wskazanych w punktach 9 i 11 wniosku z [...] października 2021 r.

5) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p. – w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że podmiot zobowiązany jest w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji, poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji – przez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej zawierającej odmowę udostępnienia informacji publicznej w określonym ustawowo terminie,

autor skargi wniósł o: (i) zobowiązanie Zarządu ZUK do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] października 2021 r. w drodze decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; (ii) orzeczenie, że Zarząd ZUK dopuścił się bezczynności; (iii) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności przedstawiono stan faktyczny sprawy – relacjonując w szczególności, że wnioskiem z [...] października 2021 r. Skarżący wniósł o udostępnienie następujących informacji publicznych:

1) roczne zużycie oleju napędowego w latach 2010-2020 w ZUK oraz od momentu powstania w Przedsiębiorstwie Usług Komunalnych w M. (dalej jako "PUK"), z podziałem na ZUK i PUK;

2) wskazanie zamówień publicznych w ZUK w latach 2010-2020 oraz w PUK od momentu jego powstania, z pominięciem tych na olej napędowy;

3) informacji, czy w latach 2010-2020 w ZUK i PUK funkcjonowały regulaminy zakupów podprogowych, nieobjętych ustawą Prawo zamówień publicznych (dalej w skrócie "p.z.p.");

4) na jakich zasadach odbywały się zamówienia i do ilu oferentów były kierowane;

5) czy w latach 2010-2020 miały miejsce zamówienia dzielone, zwłaszcza na sprzęt, pojazdy, gdzie łączna wartość zamówienia (gdyby nie zostało podzielone) mogła przekroczyć próg objęty p.z.p. (pytanie dotyczyło sytuacji, w których np. osobno było kupowane podwozie, a osobno zabudowa śmieciarki), jeżeli tak, to w przypadku jakich zakupów i jakie podmioty uczestniczyły w transakcjach;

6) transakcji ZUK i PUK, w których uczestniczyła A. S. F. (lub pod inną firmą), wraz z podaniem, czego dotyczył zakup, kwoty zakupu i daty oraz wskazaniem, czy spółki kierowały oferty do p. S. , czy to ona przesyłała swoje oferty do spółek oraz czy była ona właścicielką sprzętu, czy pośrednikiem i czy we wszystkich tego typu przypadkach oferty ZUK i PUK zostały skierowane też do innych podmiotów;

7) kiedy i za jaką łączną kwotą, od jakiego podmiotu lub podmiotów została nabyta śmieciarka M. o numerach rejestracyjnych [...], jakie były koszty jej napraw oraz zakupu części dla niej w 2019 r.;

8) od kogo i za ile został zakupiony M. nr VIN [...], kto był jego poprzednim właścicielem i do ilu oferentów została skierowana oferta nabycia autobusu;

9) wskazanie wszystkich przypadków nabywania sprzętu przez spółki ZUK i PUK, w których uczestniczyli pośrednicy, ze wskazaniem podmiotów pośredniczących;

10) informacje w jakiej firmie, przez jakiego agenta lub brokera ZUK/PUK zawierał w latach 2020- 2021 umowy ubezpieczenia pojazdów, mienia i pracowników;

11) wykaz zużycia oleju napędowego w miesiącach od stycznia do grudnia 2019 r. oraz 2020 r. oraz od stycznia do końca września 2021 r.

W piśmie z [...] października 2021 r. Zarząd ZUK odpowiedział, że:

ad 3 – w spółkach obowiązuje regulamin zamówień poniżej progów określonych ustawą p.z.p. od 31 grudnia 2020 r.;

ad 4 – zakupy poniżej progów określonych ustawą p.z.p. są dokonywane na zasadzie rozeznania rynku, od dnia wskazanego w odpowiedzi ad 3, na podstawie regulaminu, natomiast zamówienia powyżej wskazanego progu odbywają się na podstawie przepisów p.z.p.;

ad 5 – we wskazanym okresie nie stwierdzono zamówień dzielonych,

ad 6 i 7 – odpowiedź na te pytania została udzielona w piśmie z [...] czerwca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na poprzedni wniosek o udzielenie informacji publicznej z [...] maja 2021 r.;

ad 8 – pojazd został zakupiony od [...],

ad 9 – nie posiadamy takich informacji;

ad 10 – w latach 2010-2020 Spółka korzystała z usług brokera C. Sp. z o.o. oraz M. Sp. z o.o.;

ad 11 – nie posiadamy takiego wykazu.

Natomiast w przedmiocie pkt 1 i 2 wniosku, Zarząd ZUK stwierdził, że żądane informacje stanowią informacje przetworzone, w związku z czym wezwał Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Pismem z [...] października 2021 r. Skarżący odpowiedział na ww. wezwanie, a także poprosił o doprecyzowanie informacji w następującym zakresie:

ad. 4 – na jakich zasadach odbywały się zamówienia podprogowe do 31.12.2020 r.? Czy odbywało się to na zasadzie uznaniowości, czy spółki zwracały się do wielu oferentów czy do jednego? Czy były akceptowane oferty wpływające do spółek? Proszę o wskazanie przykładu zamówienia zrealizowanego do 31.12.2020 r., w którym spółka zwracała się do wielu oferentów;

ad 5 – jeśli nie stwierdzono we wskazanym okresie zamówień dzielonych, to proszę się ustosunkować do odpowiedzi z [...] czerwca 2021 r. (pismo PUK znak l.dz. [...]);

ad 6 – poprzednie odpowiedzi nie dotyczyły tego, czy p. Sobolewska była właścicielem sprzętu, czy pośrednikiem, a zwłaszcza tego czy spółki ZUK/PUK zwracały się o ofertę do tej pani, czy też p. Sobolewska przesyłała oferty do spółek. Proszę o odpowiedź na wszystkie kwestie poruszone w pytaniu nr 6, bo odpowiedź jest wymijająca i sugeruje chęć objęcia tajemnicą interesów ww. osoby ze spółkami ZUK i PUK;

ad 8 – proszę uzupełnić odpowiedź o kwotę zakupu i kosztów napraw po zakupie;

ad. 11 – proszę o uzupełnienie odpowiedzi o to, czy spółka miała jakąkolwiek kontrolę nad zużyciem oleju napędowego, na czym ona polegała, jeśli nie jest znane jego zużycie w poszczególnych okresach. Proszę o jakiekolwiek informacje na temat zużycia oleju napędowego za lata 2015-2020, które znajdują się w posiadaniu spółki.

Pismem z [...] listopada 2021 r. Zarząd ZUK wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji w zakresie punktów 1 i 2, którą następnie wysłał na adres e-mail Skarżącego. W związku z tym [...] stycznia 2022 r. Skarżący wezwał do prawidłowego doręczenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w odpowiedzi, na co poinformowano go, że zdaniem Zarządu ZUK Wnioskodawca uzyskał odpowiedzi na wszystkie swoje pisma w przepisanej formie, zaś spółka prawa handlowego nie jest organem, w związku z czym nie wydaje decyzji administracyjnych.

Pismem z [...] lutego 2022 r. Skarżący ponownie wezwał do wydania i prawidłowego doręczenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji, na co [...] marca 2022 r. otrzymał odpowiedź, że Zarząd ZUK podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie.

W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor umotywował podniesione zarzuty, podkreślając na wstępie, że pomimo iż ZUK i PUK funkcjonują jako spółki prawa handlowego, to reprezentujące je podmioty są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p., względnie odmowy jej udostępnienia, w drodze decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący zakwestionował przy tym uznanie informacji wskazywanych w pkt 1 i 2 wniosku jako informacji przetworzonych, a niezależnie od tego wywodził istnienie szczególnego interesu publicznego w ich udostępnieniu. W zakresie punktów 4-6 i 8 wniosku zaznaczył, że organ udzielił informacji niepełnych, wymijających. Co do punktów 9 i 11 stwierdził, że organ winien wykazać przyczynę braku posiadania określonej informacji.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, jako złożonej po upływie przepisanego terminu, ewentualnie oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyjaśniła, że Skarżący uzyskał odpowiedź na swój wniosek, której nie zakwestionował, tj. nie zaskarżył w ustawowym terminie, co przyznaje w skardze. Zarówno udzielona Skarżącemu pismem z [...] października 2021 r. informacja, jak i odmowa w dniu [...] listopada 2021 r. zostały dokonane w odpowiedniej formie, zgodnie z żądaniem Skarżącego, tj. w formie e-mail. Skarżący miał więc możliwość złożenia skargi na postępowanie Spółki w przepisanym terminie, a nie po upływie ponad pół roku od odmowy. Dlatego, zdaniem Spółki, skargę należy odrzucić. Niezalenie od tego Spółka zaznaczyła, że nigdy nie pozostawała w bezczynności na składane przez Skarżącego wnioski, które nasiliły się po rozprawie sądowej w sprawie cywilnej, jaką Skarżący wytoczył przeciwko Spółce. Zdaniem ZUK, Skarżący otrzymał odpowiedź na swoje pytania, z wyjątkiem informacji uznanych za informację przetworzoną, a to z powodów przytoczonych w dalszej części odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4).

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. – ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępny Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a.) – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18, CBOSA).

Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11; dostępne w CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA) Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie" (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19, CBOSA).

W świetle powyższych uwag wniosek Spółki o odrzucenie skargi jest niezasadny. I to także w zakresie obejmującym pkt 1 i 2 wniosku Skarżącego z [...] października 2021 r. Wprawdzie bowiem co do tych punktów Spółka sporządziła rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej (przetworzonej), ale dotychczas nie weszło ono do obrotu prawnego, z uwagi na brak przynajmniej jednego prawidłowego (skutecznego) doręczenia tego rozstrzygnięcia (o czym niżej). Zatem w tym zakresie sprawa nie może być jeszcze uznana za "załatwioną poprzez wydanie decyzji" w powyższym rozumieniu.

Brak również podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność w odniesieniu do pozostałych punktów wniosku zaskarżonych w skardze (tj. do pkt 4-6, 8-9 i 11). Albowiem nawet udzielenie pełnych, wyczerpujących odpowiedzi na pytania zadane przez Skarżącego (co, zaznaczmy już w tym miejscu, wbrew twierdzeniom Spółki, w niniejszej sprawie nie nastąpiło) musiałoby skutkować uznaniem skargi za "niezasadną", a nie "niedopuszczalną", i w konsekwencji – oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem.

Mając to wszystko na uwadze (a co jeszcze zostanie rozwinięte poniżej, zwłaszcza w odniesieniu do decyzji-rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej), Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez J. O. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Zarządu Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. z siedzibą w M. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] października 2021 r. w zakresie punktów 1-2, 4-6, 8-9 i 11.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że ów wniosek miał swoją kontynuację i rozwinięcie w piśmie Skarżącego z 29 października 2021 r. – szczegółowo w tym zakresie zreferowanym w skardze – w którym to piśmie Skarżący zwrócił się expressis verbis o "doprecyzowanie" oraz "uzupełnienie" określonych kwestii poruszonych w odpowiedzi Spółki na ww. wniosek.

W konsekwencji należało uznać, że przedmiotem skargi jest w istocie bezczynność w załatwieniu (rozpoznaniu) wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] października 2021 r., uzupełnionego pismem Skarżącego z [...] października 2021 r.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy niezbędne jest rozważenie następujących kwestii:

i) czy Spółka (jej zarząd) jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej;

ii) czy taką informację (publiczną) stanowią informacje żądane przez Skarżącego;

iii) czy Spółka (jej zarząd) prawidłowo załatwiła sprawę ww. wniosku Skarżącego.

Ad (i)

Jest poza sporem, że można skutecznie żądać zapewnienia dostępu do informacji publicznej tylko od takich podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępnienia ww. informacji. Podmioty te zostały wymienione przede wszystkim w art. 4 ust. 1u.d.i.p., który stanowi, że: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów."

Nie ulega wątpliwości, że jednoosobowa, komunalna (gminna / miejska) spółka kapitałowa, jaką jest ZUK (będący spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym udziałowcem jest Gmina M., co wynika odpisu z KRS) – a ściślej: prezes zarządu tej spółki, uprawniony do jej reprezentacji (jednoosobowo) – jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

Pewne wątpliwości może jedynie nasuwać zakwalifikowanie takiej spółki do właściwej grupy podmiotów spośród wyszczególnionych w cytowanym art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Istota tych wątpliwości zawiera się w pytaniu, czy ZUK – jako jednoosobowa spółka z o.o. utworzona przez Gminę M. – jest "osobą prawną samorządu terytorialnego" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., czy może jednym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a w szczególności wzmiankowaną w tym punkcie: "osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Źródłem sygnalizowanych wątpliwości jest nieostrość pojęcia "osoba prawna samorządu terytorialnego". Można bowiem uznać, że w pojęciu tym mieszczą się – obok jednostek samorządu terytorialnego, do których zalicza się m.in. gmina (por. wyrok SN z 19.11.2015 r., IV CSK 11/15; dostępny w Bazie Orzeczeń Sądu Najwyższego, http://www.sn.pl/orzecznictwo/SitePages/Baza_orzeczen.aspx, w skrócie "BOSN") – także spółki kapitałowe, w których taka jednostka jest jedynym wspólnikiem (por. np. wyroki WSA: z 15.02.2007 r., II SAB/Ke 3/07; z 05.04.2018 r., II SAB/Sz 18/18; z 15.07.2021 r., IV SA/Po 354/21; dostępne w CBOSA; por. też B. Wilk, Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, "Rejent" 2015, nr 8, ss. 105-106). W orzecznictwie zdaje się jednak przeważać pogląd, że spółki komunalne – w tym także te jednoosobowe – zaliczają się do grupy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. I to nie tylko ze względu na to, że taka (tu: jednoosobowa) spółka komunalna jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą, ale również dlatego, że wykonuje ona zadania publiczne (tu: w zakresie usług komunalnych) oraz dysponuje majątkiem publicznym (por. wyroki NSA: z 02.06.2015 r., I OSK 1608/14; z 25.04.2018 r., I OSK 1221/16; por. też wyroki WSA: z 13.12.2005 r., II SA/Ol 799/05; z 05.01.2006 r., II SA/Ol 894/05; z 15.10.2015 r., II SAB/Po 81/15; z 02.02.2017 r.; IV SA/Gl 970/16; z 07.09.2017 r., II SA/Sz 649/17; z 15.01.2018 r., II SAB/Wa 471/17; z 22.08.2019 r., IV SA/Po 229/19; z 22.05.2020 r., II SAB/Wa 41/20 – dostępne w CBOSA). Wreszcie, niekiedy w takich przypadkach przywoływane są obie podstawy prawne – z art. 4 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.d.i.p. – jako źródła obowiązku udostępnienia informacji publicznej przez podmioty reprezentujące jednoosobowe spółki komunalne (por. np.: wyrok NSA z 10.01.2018 r., I OSK 724/16; wyrok WSA z 02.06.2021 r., II SAB/Po 40/21; dostępne w CBOSA).

W świetle powyższych uwag Prezes Zarządu ZUK jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznych, które znajdują się w jego posiadaniu (zob. art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Wypada zauważyć, że kwestia ta nie była pomiędzy stronami sporna co do zasady. Dostrzegalna rozbieżność dotyczyła jedynie dookreślenia podmiotu zobowiązanego – czy mianowicie jest nim spółka (tu: ZUK) jako osoba prawna, jak przyjmowała sama Spółka, czy osoby fizyczne tworzące jej zarząd (tu: prezes zarządu), jak konsekwentnie uznawał Skarżący.

Ad (ii)

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostawała również kwestia kwalifikacji prawnej żądanej informacji – jako informacji publicznej. Spółka w odpowiedzi na skargę nie kwestionowała bowiem, że mamy w tym przypadku do czynienia z tego rodzaju informacją.

Mimo to Sąd był zobligowany z urzędu zweryfikować także status prawny żądanych informacji.

Rozważając ten aspekt sprawy, wypada wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP).

Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych".

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu – w którym znalazły się m.in. informacje: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), tudzież o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c (tj. w szczególności majątkiem jednostek samorządu terytorialnego), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (zob. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d), a także o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (zob. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e).

W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

W ocenie Sądu nie ma najmniejszych wątpliwości, że żądane przez Skarżącego informacje mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej" jako, najogólniej rzecz ujmując, informacje dotyczące majątku publicznego – majątku spółki komunalnej.

Ad (iii)

Przechodząc do oceny prawidłowości załatwienia wniosku Skarżącego, należy wskazać, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się w istocie do trzech zasadniczych kwestii, tj.:

(a) prawidłowości rozstrzygnięcia ("decyzji") o odmowie udostępnienia informacji publicznej uznanej przez organ za przetworzoną (dot. pkt 1 i 2 wniosku) oraz doręczenia tego rozstrzygnięcia ("decyzji") Skarżącemu;

(b) udzielenia przez Spółkę odpowiedzi wymijających lub niepełnych (dot. pkt 4, 5, 6, 8 i 11 wniosku);

(c) niewykazania przez Spółkę przyczyn nieposiadania określonych informacji (dot. pkt 9 i 11 wniosku).

Przed przystąpieniem do bardziej szczegółowych analiz, wypada zaznaczyć, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie tzw. czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, następuje "zwykłym" pismem. W takiej samej formie ("zwykłego" pisma) organ powinien poinformować wnioskodawcę o tym, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Natomiast obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział jedynie w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (zob. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, które nie są organami władzy publicznej, w wyżej opisanych przypadkach nie wydają decyzji administracyjnych, lecz "rozstrzygnięcia", do których odpowiednio stosuje się przepisy o decyzjach. Wynika to jasno z art. 17 u.d.i.p. – którego treść najwyraźniej uszła uwagi obu stron niniejszego postępowania sądowego – a który stanowi, że:

"1. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

2. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania."

W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Ad (a)

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii spornej opisanej wyżej w pkt (a), należy wyjść od stwierdzenia, że w świetle art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – a więc w szczególności do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z niewielkimi modyfikacjami, polegającymi na tym, że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przywołaną regulację stosuje się odpowiednio do "rozstrzygnięć" o odmowie udostępnienia informacji publicznej podejmowanych przez podmioty niebędące organami władzy publicznej.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 06 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2523/17 (CBOSA), w myśl którego: "Spółka nie jest organem władzy publicznej, jakkolwiek pozostaje podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zatem zastosowanie przez nią przepisów k.p.a. przy odmowie udostępnienia informacji publicznej może nastąpić wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to zgodne z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o odstępie od informacji publicznej (...), w tym nie podważa jej założeń. Minimum stanowi jedynie zachowanie formy decyzji administracyjnej jako pisma procesowego oraz zagwarantowanie możliwości dwukrotnego rozpatrzenia wniosku przez jego adresata (po nowelizacji przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r. poz. 935, tryb ten nie jest wymagany), a następnie ochrony sądowoadministracyjnej".

Nie ulega również wątpliwości, że ustawodawca dla wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych (poza utrwaleniem go w postaci pisemnej), co w szczególności oznacza, że możliwe jest jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Co do zasady wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi "podania" w rozumieniu art. 63 k.p.a., ponieważ na tym etapie postępowania przepisów k.p.a. się nie stosuje. Minimalne wymogi w odniesieniu do takiego wniosku sprowadzają się do jasnego sformułowania, co jest przedmiotem żądania. W konsekwencji brak np. podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA: z 16.03.2009 r., I OSK 1277/08; z 30.11.2012 r., I OSK 1991/12; z 27.03.2018 r., I OSK 1701/16; z 29.04.2020 r., I OSK 3085/19; dostępne w CBOSA).

Sytuacja ulega jednak istotnej zmianie z chwilą, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – organ rozpatrujący wniosek o udostępnienia informacji publicznej dojdzie do przekonania o konieczności załatwienia tego wniosku przez wydanie decyzji administracyjnej (odpowiednio: "rozstrzygnięcia", o jakim mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Wówczas bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi już spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. W konsekwencji ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) uzasadnia wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. W takiej bowiem sytuacji, z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji (odpowiednio: do "rozstrzygnięcia" z art. 17 u.d.i.p.) – a w konsekwencji i do postępowania poprzedzającego jej (odpowiednio: jego) wydanie – znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu wydania decyzji (por. wyrok NSA z 19.06.2020 r., I OSK 1342/19, CBOSA). Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 (CBOSA): "Wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in.: postanowienie NSA z 29.02.2012 r., I OW 196/11; a także wyroki NSA: z 04.02.2016 r., I OSK 873/15; z 26.05.2017 r., I OSK 2534/16; z 27.09.2017 r., I OSK 7/17; z 12.10.2017 r., I OSK 430/17; z 10.01.2018 r., I OSK 758/16; z 19.06.2020 r., I OSK 1342/19; dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że wniosek Skarżącego z [...] października 2021 r., przesłany drogą e-mail, nie zawierał autoryzowanego podpisu wnioskodawcy, wymaganego w świetle art. 63 § 3 zdanie pierwsze k.p.a. Zatem Prezes Zarządu Spółki, powziąwszy zamiar odmowy udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 1-2 ww. wniosku, powinien był, przed wydaniem odnośnej decyzji ("rozstrzygnięcia"), wezwać Skarżącego, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do podpisania wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania – czego błędnie nie uczynił. W konsekwencji wydana przezeń decyzja-rozstrzygnięcie z 04 listopada 2021 r. obarczona jest istotną wadą prawną (por. np.: wyroki NSA: z 26.05.2017 r., I OSK 2534/16; z 27.09.2017 r., I OSK 7/17; z 12.10.2017 r., I OSK 430/17; z 10.01.2018 r., I OSK 758/16; z 19.06.2020 r., I OSK 1342/19; dostępne w CBOSA).

Wskazana wadliwość pozostaje jednak bez wpływu na wynik niniejszej sprawy o bezczynność, gdyż w tego rodzaju sprawie sąd administracyjny bada jedynie, czy została wydana decyzja załatwiająca sprawę, a już nie – czy decyzja ta jest prawidłowa (zgodna z prawem). Ta ostatnia kwestia może być badana jedynie w przypadku wniesienia skargi na wydaną decyzję.

Należy zaznaczyć, że aby można było uznać, że w danej sprawie została "wydana" decyzja załatwiająca tę sprawę, nie wystarczy samo sporządzenie decyzji, ale musi ona jeszcze zostać wprowadzona do obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany. Co do zasady warunkiem wejścia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego – a co za tym idzie: wywoływania przez tę decyzję skutków prawnych – jest jej skuteczne doręczenie przynajmniej jednemu z adresatów decyzji, czyli zwykle przynajmniej jednej ze stron postępowania (por. wyroki NSA z 12.01.2017 r., I OSK 675/16; z 06.03.2018 r., I OSK 2523/17; dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie do takiego doręczenia decyzji-rozstrzygnięcia Spółki z [...] listopada 2021 r. (l.dz.[...]) – warunkującego wejście tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego, a co za tym idzie: wywołanie skutku prawnego w postaci "załatwienia" sprawy żądania udostępnienia informacji publicznej z pkt 1 i 2 wniosku Skarżącego z [...] października 2021 r. (umożliwiającego, w dalszej kolejności, zaskarżenie ww. rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego; por. np. postanowienie WSA z 22.09.2021 r., IV SA/Po 474/21, CBOSA) – nie doszło.

Wbrew bowiem twierdzeniom Spółki, nie mogło zostać uznane za "załatwienie" ww. sprawy wysłanie skanu rozstrzygnięcia Spółki z 04 listopada 2021 r. na podany we wniosku Skarżącego adres e-mail.

Jak bowiem trafnie skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 171/17 (CBOSA): "Określona we wniosku forma przekazania (przesłania) informacji wiąże organ jedynie co do czynności materialno-technicznej, w wyniku której następuje udostępnienie żądanej informacji, natomiast w przypadku, gdy organ dopatrzył się podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zastosowanie będą miały przepisy k.p.a. Skoro tak, to wówczas decyzja taka, aby stanowiła wiążące rozstrzygnięcie, winna być doręczona stronie na zasadach określonych przepisami k.p.a. ze wszystkimi tego konsekwencjami. To zaś oznacza, że brak prawidłowego doręczenia decyzji, przy jednoczesnym braku innych czynności ze strony organu zmierzających do załatwienia wniosku skarżącego, przesądzałby o bezczynności tego organu".

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w istocie nie chodzi w tym przypadku o jednostkową kontrolę prawidłowości doręczenia załatwiającej sprawę decyzji (rozstrzygnięcia) konkretnemu adresatowi (stronie skarżącej) – która to kontrola zasadniczo jest dokonywana w ramach rozpatrywania skargi na daną decyzję (por. postanowienie WSA z 22.07.2021 r., IV SAB/Po 94/21, CBOSA) – lecz o zbadanie, czy ta decyzja (rozstrzygnięcie) w ogóle weszła do obrotu prawnego – czego warunkiem jest, jak to już wyżej wskazano, doręczenie tej decyzji (rozstrzygnięcia) przynajmniej jednemu z adresatów (niekoniecznie stronie skarżącej). A ponieważ w kontrolowanej sprawie decyzja-rozstrzygnięcie Spółki z [...] listopada 2021 r. miało tylko jednego adresata – w osobie Skarżącego – to, siłą rzeczy, zbadanie, czy rozstrzygnięcie to weszło do obrotu prawnego, wymagało dokonania oceny prawidłowości jego doręczenia, w świetle odnośnych przepisów k.p.a., właśnie Skarżącemu.

Zgodnie z regułą wysłowioną w art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie (określony w art. 109 § 2 k.p.a. wyjątek od tej reguły, przewidujący możliwość ustnego ogłoszenia decyzji stronom, nie znajduje w tej sprawie zastosowania). Z kolei użyte w cytowanym przepisie określenie "na piśmie" należy interpretować zgodnie z ogólną zasadą pisemności postępowania administracyjnego, którą obecnie (od [...] października 2021 r.) wysłowia art. 14 § 1a k.p.a., w myśl którego: "Sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią."

W świetle cytowanych przepisów, aby doszło do skutecznego doręczenia Skarżącemu decyzji-rozstrzygnięcia z [...] listopada 2021 r. – które to doręczenie zarazem, jak to już wyżej wyjaśniono, warunkowało wejście tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego – należało ww. rozstrzygnięcie doręczyć "na piśmie" (zob. art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 in principio u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), a więc:

- w postaci papierowej, opatrzonej podpisem własnoręcznym,

albo

- w postaci elektronicznej, opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.

Przesłanie skanu decyzji-rozstrzygnięcia z [...] listopada 2021 r. na adres e-mail Skarżącego – jak to uczyniła Spółka (bezsporne) – nie spełnia żadnego z ww. kodeksowych warunków doręczenia "na piśmie", w tym także doręczenia w postaci elektronicznej.

W konsekwencji należy uznać, że przedmiotowe rozstrzygnięcie z [...] listopada 2021 r. nie zostało doręczone Skarżącemu i nie weszło do obrotu prawnego.

Oznacza to, że wniosek Skarżącego w zakresie pkt 1 i 2 formalnie nie został załatwiony – co trafnie wytknięto w skardze – i to do dnia wydania wyroku.

Natomiast odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi dotyczących meritum ww. rozstrzygnięcia – tj. niezasadności, zdaniem Skarżącego, uznania informacji, których ono dotyczyło, za informację publiczną "przetworzoną" – wypada ograniczyć się do stwierdzenia, że: "Sąd administracyjny w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do oceny prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, bowiem następuje to w sprawie wszczętej skargą na decyzję o odmowie udostępnienia tej informacji" (zob. wyrok NSA z 09.11.2021 r., III OSK 4287/21, CBOSA).

Ad (b)

W zakresie drugiej kwestii spornej – dotyczącej udzielenia przez Spółkę odpowiedzi niepełnych, wymijających – w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że "[p]ozytywne załatwienie wniosku, tj. udostępnienie żądanej informacji nie wymaga formy decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) i uwalnia organ od ewentualnego zarzutu bezczynności. Konstatacja taka dotyczy jednak tylko sytuacji kiedy odpowiedź jest pełna. Udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej" (zob. wyrok NSA z 07.04.2022 r., III OSK 4455/21, CBOSA). Nadto "organ udzielając informacji publicznej powinien czynić to dokładnie i precyzyjnie, tak aby podmiot wnioskujący nie miał jakichkolwiek wątpliwości, że uzyskana odpowiedź stanowi realizację jego żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, i tym samym niewyczerpującej żądania wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p." (zob. wyrok NSA z 23.02.2021 r., III OSK 2559/21, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie Skarżący, w swym piśmie z [...] października 2021 r. – dotyczącym wykazania przez Skarżącego szczególnego interesu publicznego mającego uzasadniać udostępnienie mu danych z pkt 1 i 2 wniosku z [...] października 2021 r., a także doprecyzowującym lub uzupełniającym pkt 4, 5, 6, 8 i 11 tego wniosku, w nawiązaniu do treści odpowiedzi Spółki z [...] października 2021 r. – domagał się w szczególności: (ad pkt 4) wskazania zasad udzielania zamówień "podprogowych" przed 31 grudnia 2020 r.; (ad pkt 5) ustosunkowania się do pisma PUK z [...] czerwca 2021 r.; (ad pkt 6) udzielenia odpowiedzi na pierwotne pytanie; (ad pkt 8) podania kwoty zakupu wskazanego pojazdu oraz kosztów napraw po zakupie; (ad pkt 11) podania, czy Spółka miała jakąkolwiek kontrolę nad zużyciem oleju napędowego, a jeśli tak, to na czym ona polegała, względnie udostępnienia jakichkolwiek informacji na temat zużycia oleju napędowego w latach 2015-2020.

W odpowiedzi Spółka, w załączniku do wiadomości e-mail z [...] listopada 2021 r. przesłała jedynie skan decyzji-rozstrzygnięcia z [...] listopada 2021 r. Z kolei w piśmie z [...] stycznia 2022 r., stanowiącym reakcję na wystosowane przez Skarżącego wezwanie z [...] stycznia 2022 r. do prawidłowego doręczenia ww. decyzji – ogólnikowo stwierdziła, że Skarżący "uzyskał odpowiedzi na wszystkie swoje pisma w przepisanej formie i czasie, w sposób odpowiadający żądaniom wskazanym" w jego pismach. To stanowisko Spółka podtrzymała w piśmie z [...] marca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na kolejne wezwanie Skarżącego (z [...] lutego 2022 r.).

W tym stanie faktycznym Sąd doszedł do przekonania, że Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na pkt 4, 5, 6, 8 i 11 wniosku [...] października 2021 r. – przynajmniej w zakresie uszczegółowionym i uzupełnionym pismem z [...] października 2021 r. Ponadto wypada zauważyć, że wątpliwości może budzić już sama klarowność i zupełność odpowiedzi nawet na ww. punkty wniosku w ich pierwotnym brzmieniu. Przykładowo, w odpowiedzi na pkt 4 wniosku podmiot obowiązany nie podał, do ilu oferentów były kierowane zamówienia, zaś w zakresie pkt 8 nie udzielił odpowiedzi na pytanie o cenę zakupu oraz liczbę oferentów, do których skierowano ofertę nabycia autobusu.

Ad (c)

W zakresie ostatniej ze wskazanych powyżej kwestii spornych – która dotyczyła niewykazania przez podmiot obowiązany przyczyn nieposiadania żądanych informacji publicznych, o których była mowa w pkt 9 i 11 wniosku – w orzecznictwie sądowym zasadnie wskazuje się, że "[o]dpowiedź podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej udzielona w formie zwykłego pisma w istocie nie może sprowadzać się wyłącznie do stwierdzenia o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej, lecz powinna zawierać dostateczne wyjaśnienie przyczyny takiego stanu rzeczy" (zob. wyrok NSA z 16.03.2021 r., III OSK 71/21, CBOSA). Innymi słowy, "gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej, powinien to wyraźnie wyartykułować w piśmie do wnioskodawcy i przedstawić argumentację na potwierdzenie tej okoliczności. Nie można bowiem zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynności w rozpoznaniu wniosku jedynie wówczas, gdy wyraźnie powiadomił wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji oraz wyjaśnił dlaczego" (zob. wyrok NSA z 06.10.2021 r., III OSK 3463/21, CBOSA).

W niniejszej sprawie Spółka jedynie lakonicznie i bez bliższego wyjaśnienia stwierdziła – w odpowiedzi na żądania z pkt 9 i 11 wniosku – że nie posiada "takich informacji" (dot. pkt 9 wniosku) oraz "takiego wykazu" (dot. pkt 11 wniosku). W konsekwencji nie wiadomo – w odniesieniu do pkt 9 wniosku – czy np. ZUK (oraz PUK) w żadnym przypadku nie nabywał sprzętu poprzez pośredników, czy może tylko obecnie nie dysponuje żadnymi danymi w tym zakresie. Podobnie nie jest jasne – w odniesieniu do pkt 11 wniosku – czy Spółka nie dysponuje obecnie danymi źródłowymi, które umożliwiłyby przygotowanie wykazu zużytego oleju w podanych okresach, czy dane takie posiada, ale ich opracowanie w formie żądanego wykazu stanowiłoby np. informację przetworzoną (wtedy jednak Spółka winna wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego).

Przechodząc do finalnej oceny, czy podmiot obowiązany – Spółka (a ściślej: Prezes jej Zarządu) – pozostawał w niniejszej sprawie bezczynny w załatwieniu zaskarżonych punktów 1, 2, 4, 5, 6, 8, 9 i 11 wniosku Skarżącego z [...] października 2021 r. (uzupełnionego pismem z [...] października 2021 r.), należy wskazać, że skoro przedmiotowy wniosek wpłynął do Spółki drogą mejlową w dniu [...] października 2021 r., to 14-dniowy termin na jego załatwienie upływał z dniem [...] października 2021 r., a na udzielenie dodatkowych odpowiedzi na pismo Skarżącego z [...] października 2021 r., które wpłynęło do ZUK [...] listopada 2021 r. – z dniem [...] listopada 2021 r. Tymczasem Organ nie tylko w ww. terminach, ale nawet do dnia wydania niniejszego wyroku, nie wprowadził do obrotu prawnego rozstrzygnięcia odmawiającego udzielenia informacji w zakresie pkt 1 i 2 wniosku, a nadto – nie uzupełnił odpowiedzi na punkty 4, 5, 6, 8 i 11 wniosku, ani nie wyjaśnił przyczyn nieposiadania informacji, których dotyczyły pkt 9 i 11 wniosku.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Wobec powyższego, Sąd – stwierdziwszy bezczynność Organu (tu: Spółki reprezentowanej przez Prezesa jej Zarządu) w załatwieniu zaskarżonych punktów wniosku Skarżącego z [...] października 2021 r. (uzupełnionego pismem Skarżącego z [...] października 2021 r.) – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p. zobowiązał Organ do załatwienia pkt 1, 2, 4, 5, 6, 8, 9 i 11 ww. wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia ZUK odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku).

Zarazem, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p., Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku w zaskarżonym zakresie (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu "rażącym naruszeniem prawa" jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu ocenianego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie sytuacja taka, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Organ zareagował bowiem na wniosek Skarżącego terminowo, natomiast pozostawał jedynie w błędnym przekonaniu co do braku konieczności doręczenia podjętego rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sposób określony w k.p.a. dla decyzji administracyjnych, nadto na część wniosku udzielił informacji niepełnej – co jednak, zdaniem Sądu, nie wynikało ze złej woli Organu, lecz błędnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w kwocie 100 zł.