Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako "MWINB" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z 19 kwietnia 2022 r. nr [...]działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "Kpa") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M. B. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") nr [...] z [...] lutego 2022 r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej

w miejscowości C. [...] gm. [...] do czasu prawomocnego zakończenia sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. pod sygn. akt [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 24 maja 2021 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącej w sprawie wykonania przez S. P. samowoli budowlanej na części działki o nr ew. [...] (należącej do skarżącej) w miejscowości C. -[...] [...] gm. S.. W dniu 10 czerwca 2021 r. do organu I instancji wpłynął kolejny wniosek skarżącej "o ponowne sprawdzenie budynku gospodarczego (tzw. szopa o konstrukcji drewnianej) położonej w miejscowości C.- [...][...] gm. S. (działka o nr ew. [...]) własność P. S. P.". Wobec powyższego organ I instancji przeprowadził w dniu 18 czerwca 2021 r. czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że w skład budynku gospodarczego (szopy drewnianej) wchodzi spichlerz wykonany na podwalinie z półbali. W dalszej części szopa wykonana jest z desek bez podwaliny i fundamentu. Pod podwalinami podłożone są polne kamienie. Dach obiektu jest dwuspadowy pokryty dachówką cementową. Wymiary budynku wynoszą ok. 3,4 m 14,2 m. Budynek jest w złym stanie technicznym - przeciekający dach, wybrzuszone murłaty, wygięte, zmurszałe krokwie posiadają ugięcia. Dachówka cementowa jest popękana, obicie szopy z desek jest zmurszałe

i przegnite od gruntu na wysokości ok. 0,5 m. E. P. deklaruje chęć rozbiórki szopy drewnianej.

Organ odwoławczy wskazał, że powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia pismem z 1 lipca 2021 r. stron o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. budynku gospodarczego. Następnie PINB przeprowadził w dniu 26 lipca 2021 r. rozprawę administracyjną, w trakcie której świadek A. P. oświadczył, że sporny spichlerz został przeniesiony w miejsce rozebranej obory i usytuowany na istniejących (pozostałych po rozbiórce obory) kamieniach oporowych w latach 70-tych ubiegłego wieku. Według oświadczenia K. P. - [...] obecnie toczy się sprawa cywilna w Sądzie Rejonowym w R. o wydanie gruntu. Na podstawie nieprawomocnego wyroku o sygn. akt [...] sąd oddalił częściowo powództwo. K. P.- [...] oświadczył, że może przeprowadzić drobny remont spichlerza, który jest w dobrym stanie technicznym, a szopa znajdująca się w złym stanie technicznym przewidziana jest do rozbiórki po zakończeniu postępowania sądowego m.in. o rozgraniczenie. Obecnie granica nie jest ustalona.

W dalszej kolejności organ I instancji pismem z 2 września 2021 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w R. o udzielenie informacji, czy prowadzone jest postępowanie sądowe o sygn. akt [...] i na jakim jest etapie. W odpowiedzi na ww. pismo Prezes Sądu Rejonowego w R. wskazał, że ww. sprawa nie została prawomocnie zakończona, obecnie toczy się postępowanie międzyinstancyjne.

PINB postanowieniem nr [...] z [...] października 2021 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości C. [...] gm. S. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy

w R. pod sygn. akt [...]. W wyniku postępowania zażaleniowego MWINB postanowieniem nr [...] z 1 grudnia 2021 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie organ I instancji pismem z 27 grudnia 2021 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w R. o przesłanie postanowienia wraz z uzasadnieniem w sprawie

o sygnaturze [...]. W dniu 10 lutego 2022 r. do PINB wpłynęło ww. orzeczenie sądu (nieprawomocne). PINB pismem z 14 lutego 2022 r. zwrócił się do Sądu Okręgowego w R. o przekazanie opinii biegłego geodety sądowego Ł. Ć. wraz z załącznikiem graficznym. W dniu 18 lutego 2022 r. do organu I instancji wpłynęła wymagana ww. pismem dokumentacja.

Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2022 r., PINB działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości C. [...] gm. S. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. pod sygn. akt [...].

Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie organu I instancji winno zostać utrzymane w mocy jako odpowiadające przepisom prawa. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. W świetle powyższego przed zawieszeniem prowadzonego postępowania organ administracji publicznej jest zobowiązany ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym, co sprowadza się do ustalenia, czy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.

MWINB wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1435/10 stwierdził, że: "O zagadnieniu wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa mówić można, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi poprzedzać rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na zależność rozstrzygnięcia w zawieszanej sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego". Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 711/11: "Zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa stanowi zatem pewną kwestię prejudycjalną, co do zasady o charakterze materialnoprawnym, której rozstrzygnięcie przez określony organ lub sąd warunkuje załatwienie określonej sprawy indywidualnej. Kwestia ta musi posiadać charakter otwarty, tj. nie może być przedtem prawomocnie przesądzona na właściwej drodze. Ponadto, z uwagi na tryb w jakim następuje zawieszenie postępowania w razie wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu, ocena czy w danym postępowaniu występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania stanowi powinność organu prowadzącego postępowanie i każdorazowo powinna być wyjaśniona w motywach podejmowanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Ocena ta sprowadza się do ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej".

MWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że postępowanie prowadzone

o wydanie gruntu i rozgraniczenie działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości C. [...] gm. S. stanowi zagadnienie wstępne w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej

w miejscowości C. [...] gm. S.. Sąd Rejonowy w R. I Wydział Cywilny wyrokiem z [...]czerwca 2021 r. sygn. akt i [...] m.in. dokonał rozgraniczenia działek o nr ew. [...] i [...] i nakazał S. P. wydanie skarżącej pasa gruntu o powierzchni 81,0 m2 przedstawionego w opinii z 10 stycznia 2020 r. sporządzonej przez biegłego geodetę uprawnionego Ł. Ć.. Rozstrzygnięcie to jest nieprawomocne. W ww. opinii geodeta uprawniony wskazał, że: "W mojej ocenie przebieg granicy wskazany przez Wnioskodawczynię, oznaczony na szkicu kolorem czerwonym, nie znajduje potwierdzenia w istniejących dokumentacjach określających przebieg granicy ewidencyjnej pomiędzy działkami [...] oraz [...]. Przebieg granicy wskazany przez Pozwanego, linia niebieska, również nie pokrywa się

z przebiegiem linii granicznej na podstawie operatu założenia ewidencji gruntów, jednak w znakomitej większości (za wyjątkiem punktu 9A) mieści się

w odległości poniżej 0,30 m od linii granicznej (...) można uznać za wskazanie granicy znacząco zbliżone do granicy ewidencyjnej".

W ocenie organu odwoławczego bez ostatecznego ustalenia granic pomiędzy ww. nieruchomościami nie można jednoznacznie stwierdzić, na kogo ostatecznie nałożyć obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego (np. nakaz rozbiórki). W omawianej sprawie występuje bezpośredni związek pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez Sąd Okręgowy w R. a PINB. Jest to istotne zagadnienie, gdyż dopóki nie jest wskazana prawna granica pomiędzy nieruchomościami organ I instancji nie ma możliwości ustalenia, czy ewentualna rozbiórka obiektu winna być skierowana jedynie na S. P. czy również na skarżącą.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu MWINB wskazał, że pozostają one bez wpływu na prawidłowo wydane w omawianej sprawie postanowienie organu I instancji. Wydanie pasa gruntu, na co sama wskazuje skarżąca oznaczać będzie zmianę prawną granic pomiędzy nieruchomościami, stąd zawieszenie postępowania było zasadne.

Pismem z 25 maja 2022 r. skarżąca wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie MWINB. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego jego wydanie postanowienia PINB, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa

w zakresie bezpodstawnego uznania, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącej budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości C. [...] gm. S. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. pod sygn. akt [...].

W uzasadnieniu skargi wskazała, że powyższe rozstrzygnięcie należy uznać za niesłuszne. W ocenie skarżącej organy administracyjne obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że objęty przedmiotem postępowania budynek gospodarczy (szopa

o konstrukcji drewnianej) znajduje się na części nieruchomości skarżącej, co wynika

z protokołu czynności kontrolnych podjętych na wymienionej nieruchomości. Podkreśliła, że postępowanie o sygn. akt [...]toczące się przed Sądem Rejonowym w R. dotyczy powództwa skarżącej o wydanie części jej nieruchomości. W sprawie tej nikt nie kwestionował, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się częściowo na nieruchomości skarżącej. Nadto przedmiotowe postępowanie nie doprowadzi do zmiany granic działek nr [...] i [...], a tym samym nie ma wątpliwości co zakresu prawa własności działek, na których znajduje się szopa.

Skarżąca wskazała, że organ administracyjny nie wyjaśnił jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej ma postępowanie prowadzone pod sygn. akt [...]. Powołana przez organ administracyjny opinia biegłego geodety sądowego Ł. Ć. dotycząca rozgraniczenia nieruchomości stron została zakwestionowana przez strony w toku postępowania sądowego. Nadto opinia ta nie może stanowić podstawy ustalenia granicy działki skarżącej, bowiem sprawa o sygn. akt [...] nie dotyczy rozgraniczenia nieruchomości stron. Jej przedmiotem jest żądanie skarżącej wydania spornego pasa gruntu objętego przedmiotem postępowania.

W ocenie skarżącej przedmiotem badania w niniejszej sprawie winno być, czy budynek gospodarczy kwalifikuje się do rozbiórki z uwagi na jego stan techniczny. Okoliczność na czyjej działce znajduje się szopa ma znaczenie wtórne, bowiem właściciel tego budynku jest znany i nie zachodzą żadne wątpliwości kto będzie adresatem decyzji wydanej przez organ I instancji dotyczącej przedmiotowego obiektu budowlanego. Z uwagi na brak związku pomiędzy postępowaniem prowadzonym

w sprawie [...] a sprawą niniejszą, zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazała, że Sąd Rejonowy w sprawie [...]wskazał, że granice działek [...] i [...]nie uległy zmianie, zatem nie ma podstaw do kwestionowania prawa własności skarżącej do części działki na której usytuowany jest budynek gospodarczy. Nie można zatem podzielić ustaleń organu odwoławczego, że postępowanie o wydanie gruntu i rozgraniczenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości C. [...] gm. S. stanowi zagadnienie wstępne w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego. W sprawie cywilnej obie strony potwierdziły, że budynek gospodarczy znajduje się częściowo na nieruchomości skarżącej. Ustaleń tych nie zmieniła opinia biegłego geodety Ł. Ć.. Z tych też powodów już na obecnym etapie postępowania można rozstrzygnąć na kogo nałożyć obowiązki wynikające z przepisów Prawa Budowlanego (nakaz rozbiórki). Brak jest zaś na gruncie niniejszej sprawy bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez Sąd Okręgowy w R. a PINB, bowiem kwestia ustalenia granicy pomiędzy nieruchomościami stron nie ma znaczenia dla ustalenia prawa własności budynku gospodarczego. Z akt sprawy wiadomo jest kto jest właścicielem przedmiotowego budynku.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy

w trybie uproszczonym zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżone postanowienie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie MWINB z 19 kwietnia 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] lutego 2022 r. o zawieszeniu

z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości C. [...] gm. S. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy

w R. pod sygn. akt [...].

Na wstępie wyjaśnić wypada, że zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie.

W związku z wnioskiem skarżącej zawartym w skardze Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem

w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że kwestie dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 97 - art. 103 Kpa. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stosownie zaś do art. 100 § 1 Kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej

w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu

o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to

w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w ww. przepisie, rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, to jest sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia.

W świetle art. 97 § 1 pkt 4 Kpa od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, co błędnie przyjęły organy w kontrolowanej sprawie, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa (por. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 oraz wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 248/21. Zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ

i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej

i ekonomiki postępowania.

Przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa odwołuje się do prejudycjalności, która zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Przy tym prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. W sytuacji, gdy dana okoliczność może zostać oceniona we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie - co należy do jego podstawowych obowiązków - nie może ona stanowić przyczyny zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3377/18; wyrok WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 152/16). Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.

W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. O zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, a zależność musi być bezpośrednia. Jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Nie ma wówczas podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Aby dane zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne

w rozumieniu ww. przepisu to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA

z 19 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 541/18, wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3377/18).

Tak więc, stwierdzić należy, że na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowanie administracyjne może zostać zawieszone wyłącznie ze względu na przeszkodę

o charakterze materialnoprawnym. Organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 78/98; ONSA 2000 r. nr 4 poz. 164). Należy mieć ponadto na uwadze, że zgodnie

z brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa podstawą do zawieszenia postępowania jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, niż organ prowadzący postępowanie w sprawie.

Powyższe potwierdza orzecznictwo sądowo-administracyjne (por. wyrok NSA

z 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08 ) wskazujące, że np. kwestia przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego nie jest zagadnieniem wstępnym

w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

Wracając na grunt niniejszej sprawy, za bezsporną należy uznać okoliczność, że wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie dotyczy samowoli budowlanej - budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości C. [...] gm. S..

Sporne w niniejszej sprawie jest zaś czy organy obu instancji zasadnie uznały za konieczne zawieszenie przedmiotowego postępowania z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Organy obu instancji stwierdziły bowiem, że postępowanie prowadzone

przed sądem powszechnym o wydanie pasa gruntu i rozgraniczenie działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości C. [...] gm. S. stanowi zagadnienie wstępne w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego.

W ocenie Sądu, zgodzić się należy ze skarżącą, że wskazane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji powyższe okoliczności, nie uniemożliwiają rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej samowoli budowlanej przedmiotowego budynku gospodarczego. Poza sporem w niniejszej sprawie jest bowiem, że objęty przedmiotem postępowania budynek gospodarczy znajduje się na części nieruchomości skarżącej. Powyższe wynika z protokołu czynności kontrolnych podjętych na wymienionej nieruchomości. Postępowanie o sygn. akt [...]toczące się przed Sądem Rejonowym w R. dotyczy powództwa skarżącej o wydanie części jej nieruchomości. W sprawie tej nikt nie kwestionował, że przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się częściowo na nieruchomości skarżącej. Nadto przedmiotowe postępowanie nie doprowadzi do zmiany granic działek nr [...] i [...], a tym samym nie ma wątpliwości co do zakresu prawa własności działek, na których znajduje się przedmiotowy budynek.

Słusznie skarżąca wskazuje, że organy obu instancji nie wyjaśniły jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej ma postępowanie prowadzone pod sygn. akt [...]. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest zaś ustalenie, czy budynek gospodarczy kwalifikuje się do rozbiórki z uwagi na jego stan techniczny. Okoliczność na czyjej działce znajduje się przedmiotowy budynek ma jedynie znaczenie drugorzędne, bowiem właściciel tego budynku jest znany. Na podstawie akt sprawy możliwe jest ustalenie właściciela przedmiotowego budynku. Nie zachodzą tym samym żadne wątpliwości kto winien być adresatem decyzji wydanej przez organ I instancji dotyczącej przedmiotowego obiektu budowlanego. W zaskarżonym i poprzedzającym go postanowieniu nie wykazano więc, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, a dana okoliczność nie może zostać oceniona we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie.

Z uwagi na powyższe zasadnym jest uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Nie można bowiem podzielić ustaleń organu odwoławczego, że postępowanie o wydanie gruntu

i rozgraniczenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości C. [...] gm. S. stanowi zagadnienie wstępne w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego. Brak jest bowiem bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed sądem powszechnym a postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. W konsekwencji stwierdzić należy, że brak jest podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Działając w ten sposób organy obu instancji naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego zastosowanie w sprawie. Powyższe naruszenie przepisów prawa miało zaś wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł.