Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] r. Spółka A. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu infrastruktury technicznej – zespołu paneli fotowoltaicznych o mocy znamionowej do 10 MW, tj. zespołu paneli fotowoltaicznych, urządzeń technicznych wraz niezbędną infrastrukturą energetyczną typu stacje transformatorowe, przetworniki czy inwertery

na działce nr [...] w obrębie [...] .

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) – dalej "K.p.a.", w związku 7 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wniosek dotyczy budowy obiektu infrastruktury technicznej – zespołu paneli fotowoltaicznych, tymczasem inwestycja ta nie jest "obiektem infrastruktury technicznej" lecz zakładem produkcyjnym, określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako "urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW". Dla takich inwestycji obowiązkowe jest wskazanie obszarów rozmieszczenia tych urządzeń w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 2 pkt 16 i art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z przepisów tych wynika, zdaniem organu I instancji, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, ponieważ rozstrzygniecie takie byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka A. podniosła, że organ błędnie zakwalifikował inwestycję objętą wnioskiem jako zakład produkcyjny. Fakt produkowania, wytwarzana czegoś nie oznacza jeszcze, że dana inwestycja jest zakładem produkcyjnym. Według definicji ekonomicznych zakład produkcyjny to nie tylko obiekt, budynki, urządzenia ale też kadra pracowników oraz procesy produkcyjne, czyli wytwarzanie z surowców określonych produktów wraz z wszelkimi aspektami niematerialnymi związanymi z tym procesem (np. system logistyczny, uzyskanie wartości dodanej, procesy ekonomiczno - społeczne w tym organizacja hierarchiczna personelu pracującego). W ujęciu planowania przestrzennego zakład produkcyjny stanowi kompleks zabudowy kubaturowej, wraz z infrastrukturą, obiektami budowlanymi i odpowiednim właściwym zagospodarowaniem terenu, który zgodnie z ustawą oznacza się jako teren zabudowy przemysłowej. W przypadku obiektu infrastruktury technicznej, jego definicja wywodzi się z przepisów m.in. ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie wskazuje się obiekty infrastruktury technicznej jako te, które mogą stanowić inwestycje celu publicznego. Natomiast w prawie budowlanym obiekty infrastruktury technicznej określa się jako budowle wolno stojące, instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne

(art. 3 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane). Wydanie decyzji negatywnej z powołaniem się na naruszenie art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym jest niezasadne, bowiem przepisy tej ustawy nie wymagają, aby decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z ustaleniami studium. Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje aktualnie plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tymczasem organ I instancji wydał decyzję negatywną nie przedstawiając analizy funkcji oraz powołał się na naruszenie przepisów odrębnych, nie wskazując tych przepisów i nie wyjaśniając na czym naruszenie to polega. Ewentualne naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być bowiem traktowane jako naruszenie przepisów odrębnych, ponieważ ustawa ta jest podstawowym źródłem prawa w przedmiotowej sprawie. Ponadto, przepisy powołane przez organ I instancji dotyczą zasad sporządzania studium i planu miejscowego i nie mogą mieć zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy, którą wydaje się w razie braku planu miejscowego. Nie ma też żadnych podstaw prawnych, aby żądać zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze studium.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 59 i 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium zauważyło, że obecnie brakuje wyraźnych, jednoznacznych przepisów regulujących status elektrowni fotowoltaicznych, bowiem nie uchwalono dotychczas ustawy o odnawialnych źródłach energii. Niewątpliwie jednak farma fotowoltaiczna jest urządzeniem (instalacją) należącą do odnawialnych źródeł energii, tj. wykorzystującym energię promieni słonecznych. Planowana inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej

o mocy znamionowej 10 MW należy do tzw. "dużych" instalacji, dla których

w odróżnieniu od instalacji "małych" do 100 kW ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje obowiązku ustalenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów, na których będą rozmieszczone te urządzenia (art. w art. 10 ust. 2a). Oczywiście od uznania gminy zależy wyznaczenie terenów pod te inwestycje. Jeżeli gmina nie wyznaczy takich terenów, możliwa będzie tylko budowa urządzeń o mocy do 100 kW. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, bowiem farmy fotowoltaiczne o mocy powyżej 100 kW mogą być rozmieszczane tylko na obszarach wskazanych w studium, jeżeli oczywiście dana gmina przewiduje budowę na swoim terenie takich urządzeń. Następnie, w zależności od potrzeb, w miejscowym planie określa się granice terenów przeznaczonych pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znacznego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zatem, planując realizację przedmiotowej inwestycji należy przede wszystkim dążyć do zmiany zapisów studium w kierunku wyznaczenia obszarów pod rozmieszczenie urządzeń,

o których mowa w art.10 ust. 2a ustawy, a następnie do zamieszczenia takiego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 3a), który umożliwiałby budowę farmy fotowoltaicznej. Oczywiście poprzedzone to będzie musiało być decyzją środowiskową. Organ zauważył, że na budowę farmy o planowanej mocy należy przeznaczyć powierzchnię około 20h. Kolegium nie podzieliło stanowiska inwestora, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowią tzw. przepisów odrębnych. Przepisy te w znacznej części regulują zasady postępowania przy ustalaniu warunków zabudowy, ale też zawierają przepisy szczególne takie jak art.10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a, dające możliwość realizacji przedmiotowych instalacji (powyżej 100 kW) tylko wówczas, gdy w planie miejscowym wyznaczono granice terenów, na których takie urządzenia mogą być lokalizowane. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać decyzję pozytywną, jeżeli wnioskowane zamierzenie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Przesłanki które nie zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie wynikają z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3

pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Spółka A., reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła

o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, jako wydanych

z naruszeniem prawa materialnego, oraz naruszeniem przepisów postępowania

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Spółka wskazała, że decyzja narusza

art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż dla sytuowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organ odwoławczy uznał, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z powodu braku planu miejscowego, mimo braku przepisu powszechnie obowiązującego prawa w szczególności o randze ustawowej, który wprowadza obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanej inwestycji. Stosownie do art. 14 ust. 7 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, gdy przewidują to przepisy szczególne. Przepisami takimi nie są art. 10 ust. 2a ani art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy. Z art. 14 ust. 7 ustawy wynika, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego musi wynikać z odrębnej ustawy, a nie z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zaskarżona decyzja narusza art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi, w sytuacji gdy z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu dla wnioskowanej inwestycji. Brak też podstaw do przyjęcia, że ogniwa fotowoltaiczne wraz z infrastrukturą energetyczną, tj. stacje transformatorowe, przetworniki lub inwertery nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej, co narusza art. 61 ust. 3 ww. ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną

w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy o odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu paneli fotowoltaicznych o mocy znamionowej do 10 MW na działce nr [...] w obrębie [...] z tej przyczyny, że na terenie tym nie obowiązuje plan miejscowy, co uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) powoływanej

w dalszej części uzasadnienia jako: "u.p.z.p." zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, w tym przeznaczenie określonego obszaru pod inwestycje mające na celu wytwarzanie energii elektrycznej, takie jak instalacje baterii słonecznych do produkcji energii elektrycznej ekologicznej, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W świetle art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu

i użytkowaniu terenu, ustala się ich rozmieszczenie w studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Konsekwentnie, jak wynika

z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., również w projekcie planu miejscowego określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje

w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez wójta, burmistrza, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego w rozumieniu przepisów tejże ustawy oznacza działania o znaczeniu lokalnym (gminnym)

i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Celem publicznym w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zaś w szczególności budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2).

Z powołanych przepisów wynika zatem, że budowa obiektów i urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, w tym również energii uzyskiwanej z odnawialnych źródeł energii, nie została zaliczona do inwestycji celu publicznego. Tym samym realizacja takiej inwestycji, w przypadku braku planu miejscowego, wymaga uzyskania warunków zabudowy w drodze decyzji.

W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że na terenie, na którym leży działka objęta wnioskiem, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji organy właściwe do rozpoznania tego wniosku winny były przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie, czy inwestycja jest zgodna z u.p.z.p., stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organy orzekające w sprawie odmówiły wydania decyzji pozytywnej z uwagi na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, ale nie wskazały tych przepisów. Z całą pewnością przepisem takim nie jest art. 10 ust. 2a u.p.z.p. który nakłada na gminy obowiązek wyznaczenia w studium obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100 kW, jeżeli na terenie gmina przewiduje rozmieszczenie takich urządzeń. Nie oznacza to jednak, że niewyznaczenie w studium takich obszarów uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego typu inwestycji, w sytuacji gdy nie obowiązuje plan miejscowy. Studium nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy i nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej. Ustalenia studium są natomiast wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), a projekt planu miejscowego powinien być zgodny

z zapisami studium. Jeżeli w studium wyznaczono obszary, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Dopiero niezgodność zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych z obowiązującym planem miejscowym stanowi podstawę do wydania decyzji negatywnej. W żadnym razie brak planu miejscowego, czy ewentualna niezgodność planowanej inwestycji z zapisami studium nie uzasadnia wydania decyzji odmownej. Stanowisko organów orzekających w sprawie sprowadzające się do zapatrywania, że brak planu miejscowego, który wyznacza obszary rozmieszczenia urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a, uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W sytuacji, gdy na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym plan miejscowy obowiązuje, decyzji takiej nie wydaje się. W takim przypadku organ administracji budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę, sprawdzą zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ustawy Prawo budowlane; Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.).

Wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, wymienionej w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Z tego powodu organy ponownie rozpoznają wniosek skarżącego po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 59 i następnych u.p.z.p. Przy czym należy zwrócić uwagę, że wniosek ten dotyczy budowy urządzeń infrastruktury technicznej i stąd też inwestycja nie musi spełniać warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd, uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 145

§ 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. W konsekwencji co do wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 tej ustawy,

a o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na uwadze wniosek skarżącej Spółki w tym zakresie oraz uwzględniając poniesione przez Spółkę koszty sądowe i fakt ustanowienia w sprawie zawodowego pełnomocnika.