Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. R. i E. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2024 r. nr SKO.4172/6/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia 28 grudnia 2023 r. nr GN.6123.614.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących M. R. i E. R. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi ER i MR (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 31 stycznia 2024 r. nr SKO.4172/6/2024, wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 22 września 2023 r. Skarżący zwrócili się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt"), o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. W piśmie z 6 grudnia 2023 r. Wójt zwrócił się do Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Postanowieniem z [...] grudnia 2023 r. nr [...] Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Organ I instancji podał, że planowany do zabudowy teren obejmujący część działki nr [...], określony na załączniku graficznym do decyzji, stanowi użytki rolne III klasy, oznaczone w operacie ewidencji gruntów symbolem RIIIa - grunty orne. W projekcie decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że obszar objęty wnioskiem w liniach rozgraniczających teren inwestycji nie posiada zgody ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskanej przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 997 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.".

Starosta wskazał, że 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Podkreślono, iż przepis art. 14 pkt 2 lit. a ww. ustawy, zmienił przepis art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie grantów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 82 z późn. zm.) –

dalej: "u.o.g.r.". Organ I instancji zauważył, że brak jest przepisów przejściowych dla ww. zmiany art. 7 ust. 2a u.o.g.r., pomimo, iż przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p., stanowi, iż "do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym" .Organ wskazał przy tym, że przepis ten dotyczy jednak wyłącznie u.p.z.p. zmienianej w art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Organ podniósł też, że ustawodawca nie przewidział w tekście ustawy nowelizującej przepisu przejściowego dla regulacji zmieniającej art. 7 ust. 2a u.o.g.r. Wskazano, iż aktualnie z treści art. 7 ust. 2a u.o.g.r. wynika, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A contrario, dla wszystkich innych gruntów rolnych klasy bonitacyjnej I-III, które nie zostały w planie ogólnym objęte obszarem uzupełnienia zabudowy, będzie trzeba uzyskać zgodę ministra.

Organ I instancji podniósł, że dla postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed 24 września 2023 r., organ może stosować przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzmieniu aktualnie obowiązującym dopiero w momencie uchwalenia przez gminę planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do momentu wprowadzenia przez gminę planu ogólnego, przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze będzie, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.r.g., wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Starosta podał, że w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] uchwalonym uchwałą [...], a uchylonym na mocy art. 88 ust. 1 u.p.z.p., obszar objęty wnioskiem położony był w terenie oznaczonym jako A1.09.R - teren użytków rolnych z zakazem realizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy. W związku z tym, iż teren nie jest objęty zgodą, o której mowa wyżej dokonano analizę na podstawie art. 7 ust. 2a u.o.g.r., która wykazała, że wnioskowana działka nie spełnia wymogów stawianych wskazaną regulacją. Oznacza to, że obowiązkiem inwestorów było uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Skarżący takiej zgody nie uzyskali, wobec czego brak było podstaw prawnych do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżących, postanowieniem z 31 stycznia 2024 r. nr SKO.4172/6/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie Wójta.

Organ odwoławczy podniósł, że Starosta prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, jak też zastosował prawidłowo normy prawa materialnego oraz dokonał prawidłowej subsumpcji. Podzielając w całości stanowisko Organu I instancji Kolegium podało, że ustawodawca nie przewidział w tekście u.p.z.p. przepisu przejściowego dla zmiany art. 7 ust. 2a u.o.g.r. Oznacza to, że od 24 września 2023 r. istnieje obowiązek stosowania prawa nowego, a więc stosowania art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w nowym brzmieniu. To z kolei, prowadzi do dalszego wniosku, że wyjątek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r. będzie mógł zostać zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra).

Kolegium podało, że Wójt w przesłanym Staroście projekcie decyzji o warunkach zabudowy błędnie zastosował art. 7 ust. 2a u.o.r.g. w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r. W ocenie Organu odwoławczego, przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r. nie budzi wątpliwości i taki był cel nowej regulacji prawnej - możliwość ustalania warunków zabudowy na gruntach rolnych klas I-III wyłącznie na podstawie planu ogólnego gminy i w ramach wyznaczonych obszarów uzupełnienia zabudowy. W przeciwnym razie ustawodawca wskazałby przepis przejściowy dla nowego brzmienia art. 7 ust. 2a u.o.g.r. pozwalający na odpowiednie stosowanie zapisów studium do gruntów rolnych klas I-III. Dlatego też, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie, Starosta, wobec stwierdzenia, iż nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2a u.o.g.r., zasadnie odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ER i MR wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzmieniu po 24 września 2023 r. i częściowym wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie poprzez przyjęcie, że w wydając zaskarżone postanowienie należy oprzeć się na nowym brzmieniu przepisu art. 7 ust. 2a u.o.g.r., nadanemu poprzez zmianę ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy organ winien zastosować przepisy obowiązujące przed 24 września 2023 r.;

2. art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego nieprawidłową interpretację, co doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o nowe przepisy, które weszły w życie 24 września 2023 r., w sytuacji gdy organ powinien zastosować przepisy z przed ww. daty;

3. art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "K.p.a." poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść strony, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem sprawa Skarżących winna zostać rozstrzygnięta na ich korzyść.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga okazała się zasadna w wyniku czego została uwzględniona przez Sąd.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a.

Należy na wstępie zaznaczyć, iż przedmiotem skargi do WSA jest postanowienie SKO w Rzeszowie akceptujące na podstawie przepisów K.p.a. postanowienie Starosty [...] wydane m.in. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji skarżących o nazwie: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w miejscowości [...].

Realia prawne tej sprawy odpowiadają tym, które stanowiły już przedmiot oceny WSA w sprawie o sygn. II SA/Rz 225/25 (LEX), także dotyczącej kontroli postanowienia SKO w Rzeszowie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się na aktualne brzmienie art. 7 ust. 2a u.o.g.r. W uzasadnieniu w/w wyroku wskazano na wstępie, że ustawą dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 z późn. zm.; zwana dalej ustawą zmieniającą), wprowadzono szereg zmian dotyczących tej ustawy, jak i innych ustaw, w tym ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 14 tej ustawy zmienił dotychczasowe brzmienie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej u.o.g.r.). Otóż w dotychczasowym brzmieniu ten przepis u.o.g.r. stanowił:

"Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815, 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Natomiast treść przepisu po zmianie dokonanej dnia 24 września 2023 r. mocą ustawy zmieniającej to:

"nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

"Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym".

W oparciu o te regulacje słusznie w przytoczonym judykacie stwierdzono, że sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy, to również sprawy dotyczące wydawanych w ich obrębie uzgodnień. Wniosek ten jest uzasadniony w przypadku ochrony gruntów rolnych, gdyż art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie u.p.z.p. odnosi się do pojęć wprowadzonych i definiowanych przez tą ustawę. Stanowiska organów nie można uzasadniać twierdzeniem, że art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej odnosi się tylko do ustawy zmienianej w art. 1, czyli tylko do u.p.z.p. Ustawodawca użył bowiem zwrotu "dotyczących ustalenia warunków zabudowy" co należy odczytywać nie tylko jako w sprawie o wydanie warunków zabudowy, ale również w sprawach związanych z wydaniem warunków zabudowy. W niniejszej sprawie dotyczących uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Podobne stanowisko zajął WSA w Rzeszowie w wyroku z 16 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Rz 237/24, z którym skład orzekający także się identyfikuje.

Analogiczny kierunek interpretacji nowych regulacji u.o.g.r.l. przyjęto również w wyroku WSA w Poznaniu z dnia z 24 kwietnia 2024 r., sygn. IV SA/Po 184/24, LEX nr 3713475. Według orzekającego Sądu, dla zachowania spójności systemowej i funkcjonalnej przepisów u.p.z.p. oraz przepisów u.o.g.r., należy na płaszczyźnie postępowania wpadkowego (uzgodnieniowego), o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., stosować przepisy u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (tj. o treści obowiązującej do dnia 24 września 2023 r.). Skoro bowiem do decyzji o warunkach zabudowy nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. wprowadzającego wymóg, by działka, dla której ustalane są warunki zabudowy, stanowiła teren położony na obszarze uzupełnienia zabudowy, to konsekwentnie powinien to respektować również organ współdziałający w wydaniu decyzji. Ponadto, organ uzgadniający projekt decyzji, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. nie jest organem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., i nie rozstrzyga o kwestiach, o których mowa w art. 7 u.o.g.r.l. oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Za błędny uznano pogląd SKO co do tego, że do czasu uchwalenia planu ogólnego z wyznaczonymi obszarami uzupełnienia zabudowy na gruntach chronionych I-III klasy, które nie były objęte zgodą, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., brak jest możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., powinno uwzględniać całokształt przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przedstawione stanowisko orzecznictwo jako zgodne z obowiązującymi regulacjami, a także odpowiadające zasadzie pewności prawa wywodzonej z ustroju demokratycznego państwa prawnego, WSA w całości podziela i uznaje za własne. Wobec tego zauważyć należało, iż ze znajdującego się w aktach sprawy projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez skarżących dnia 22 września 2023 r., a więc jeszcze przed datą wejścia w życie przepisów o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli przed 24 września 2023 r. W świetle powyższego należało przyjąć, że uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinno zostać wydane w oparciu o przepisy u.o.g.r. w brzmieniu sprzed dokonanej zmiany. Jest prawdą, że z uwagi na brak przepisów przejściowych zmiany wprowadzone do ustawy wchodzą w życie w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej zgodnie z regułą bezpośredniego działania nowego prawa. Jednak nie można zapominać, że gdy zachodzą ważne racje systemowe i aksjologiczne, a takie pojawiają się w przypadku spraw rozstrzyganych w wyniku wystąpienia luki konstrukcyjnej spowodowanej brakiem obowiązywania planów ogólnych, za konieczne uznać należy kierowanie się przepisami starymi, które zdatne są do wypełnienia tej luki w prawie – zob. wyroku TK z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt: K 30/06 (OTK-A 2006, nr 10, poz. 149.). Przepisem posiadającym zdolność do zastosowania w obrębie spraw wszczętych przed dniem 24 września 2023 r., jest art. 7 ust. 2a u.g.o.r. jednak w brzmieniu obowiązującymi na dzień złożenia wniosku przez skarżących o wszczęcie postępowania.

Z uwagi na odmienne stanowisko SKO i wydanie zaskarżonych postanowień w oparciu o treść przepisu w brzmieniu obowiązującym po dacie wejścia w życie przepisów zmieniających, postanowienia Organów obu instancji należało uchylić. Naruszono bowiem zarówno przepisy prawa materialnego w postaci art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2a u.o.g.r., a w ich konsekwencji również przepisy postępowania – art. 106 § 3 i 5, art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 K.p.a. - w sposób, który miał istotny wpływ na ustalony w postanowieniu SKO wynik sprawy. Nie wyjaśniono także, tego czy w realiach faktycznych i prawnych sprawy projekt decyzji może być uzgodniony z uwagi na treść art. 7 ust. 2a u.o.g.r.

Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. i art. 135 P.p.s.a. Sąd zobligowany był uchylić zaskarżone postanowienie SKO, jak również postanowienie je poprzedzające.

Zadaniem Organów będzie przyjęcie jako podstawy prawnej rozpoznania wniosku art. 7 ust. 2a u.o.g.r. w brzmieniu sprzed zmiany z 24 września 2023 r. i dokonanie uzgodnienia, także w oparciu o wskazane w nim przesłanki.

Natomiast orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 P.p.s.a. i obejmuje kwotę pokrytego przez Strony wpisu sądowego w wysokości 200 zł