VII SA/Wa 1140/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-05-09	
Data wpływu	2017-05-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Tomaszewska
Sławomir Fularski	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Nadzór budowlany	
Sygn. powiązane	II OSK 3239/18	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1332; art. 48 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi M M na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M M ("skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB") z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku o powierzchni zabudowy ok. 46,78 m2 i wysokości do kalenicy ok. 4,91 m, zrealizowanego samowolnie na działce oznaczonej nr [...], na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 1 czerwca 2016 r. przeprowadzono oględziny zabudowy na terenie ROD "[...]" przy ul. [...] w [...]. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że na terenie działki nr [...] istnieje budynek murowany, parterowy z poddaszem i dachem dwuspadowym, o podanych wyżej wymiarach. Zgodnie z oświadczeniem inwestora przedmiotowy budynek został wybudowany w 2016 r. i użytkowany jest jako budynek rekreacyjny.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. PINB nakazał skarżącej rozbiórkę ww. budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, [...]WINB, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., utrzymał w całości ww. decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40).

Zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, pod pojęciem altany działkowej należy rozumieć wolnostojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2.

Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi ok. 46,73 m2 (pow. budynku - ok. 8,07 m x 5,79), co nie pozwalało na zakwalifikowanie go jako altanę w rozumieniu ww. ustawy z powodu przekroczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy o ok. 11,73 m2.

[...]WINB wskazał, że ustawodawca nie sformułował legalnej definicji pojęcia "powierzchnia zabudowy", jednak w oparciu o praktykę i stosowane normy techniczne można sformułować ogólne twierdzenie, że powierzchnia zabudowy budynku jest to powierzchnia terenu zajęta przez budynek w stanie wykończonym, która wyznaczona jest przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Organ przywołał także orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące ponadto na odwołanie do Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997.

W związku z tym, organ odwoławczy stwierdził, że wykonana przez inwestora w 2016 r. budowa przedmiotowego obiektu powinna zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, którą skarżąca nie dysponuje.

[...]WINB podkreślił, że na podstawie art. 48-49 Prawa budowlanego, istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia łącznie wskazanych tam przesłanek. Brak spełnienia choć jednej z nich skutkuje nakazem rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, położony jest w obrębie oznaczonym na rysunku planu symbolami ZD 1 ÷ ZD 3 – przeznaczenie podstawowe – pracownicze ogrody działkowe. W § 159 ust. 4 pkt 2 planu wskazano, że na ww. terenie dopuszcza się realizację zabudowy wyłącznie gospodarczej, małogabarytowej, związanej z przeznaczeniem podstawowym, przy czym maksymalna wysokość zabudowy winna wynosić 5 m.

Z uwagi na fakt, że przedmiotowy obiekt nie spełnia wymogów wskazanych w art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, należało uznać, że traci on funkcję zabudowy związanej z podstawowym przeznaczeniem działki w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym i nie można było go uznać za altanę działkową, ale za obiekt wymagający stosownych pozwoleń. Ponadto, art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wyklucza sytuowanie na terenie działki altan działkowych niespełniających wymagań określonych w art 2 pkt 9a, tj. o powierzchni zabudowy ponad 35 m2 i wysokości przekraczającej 5 m.

Organ podkreślił, że w doktrynie wskazuje się, że budowa obiektu budowlanego o powierzchni zabudowy równej lub większej niż 35 m2 na terenie działki bez wymaganego pozwolenia, którego uzyskanie jest niemożliwe w świetle dyspozycji art. 13 ust 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, stanowi tzw. samowolę budowlaną. Jej konsekwencją jest wydanie przez organ nadzoru budowalnego nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M M, wnosząc o jej uchylenie, oraz poprzedzającej ją decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 48 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego obiektu budowlanego ze względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy plan ten nie wyklucza lokalizacji spornego obiektu; poprzez nierozważenie przez organ zasadności nałożenia na skarżącą wykonania robót w tym rozbiórki części obiektu mającej na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem; oraz poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy postępowanie w niniejszej sprawie winno toczyć się w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane,

b) § 18 ust. 1 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego poprzez zastosowanie jego treści poprzez powołanie nieobowiązującej Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 zastąpionej przez Polską Normę PN-ISO 9836:2015-12,

c) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie oraz nieuwzględnienie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie,

d) art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania oraz poprzez uznanie za strony postępowania podmiotów Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" oraz Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stron postępowania co prowadzi do uznania za strony podmiotów bez zbadania czy przysługuje im interes faktyczny oraz prawny do bycia stroną niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że żaden z parametrów wynikających z przywołanego wcześniej miejscowego planu nie został przekroczony poprzez wybudowanie spornego obiektu, niezależnie od przyjęcia czy powierzchnia zabudowy wynosi zgodnie ze stanowiskiem skarżącej blisko 35m2, czy też zgodnie ze stanowiskiem organu blisko 47 m2. Skarżąca stwierdziła również, że funkcja obiektu, tj. funkcja rekreacyjna, nie stoi w sprzeczności z funkcją podstawową, tj. pracowniczym ogrodem działkowym, bowiem na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego zgodnie z odrębnymi przepisami mogą być lokalizowane obiekty rekreacyjne służące korzystaniu z tego terenu.

Zdaniem skarżącej więc w przypadku uznania, że z odrębnych przepisów wynika, że obiekt przekracza powierzchnię zabudowy 35m2 organ, zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, winien również rozważyć, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, co w ogóle nie było przedmiotem badania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z ustaleniami organów na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w [...] istnieje budynek murowany, parterowy z poddaszem i dachem dwuspadowym, o podanych wyżej wymiarach. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej przedmiotowy budynek został wybudowany w 2016 r. i użytkowany jest jako budynek rekreacyjny.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40).

Sąd podziela stanowisko organów, że przedmiotowy obiekt budowlany o wymiarach w poziomie parteru-6,01 m x 5,79 m, w poziomie poddasza – 8,07 mx 5, 79 m ( na poziomie poddasza wysunięty wspornikowo- vide dokumentacja fotograficzna), został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Wbrew zarzutom skargi ustalony przez organy stan faktyczny nie budzi wątpliwości ani organów ani Sądu, co do konieczności wobec samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, trybu przewidzianego w art. 48, a nie jak tego chce skarżąca art. 50-51 Prawa budowlanego.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowi art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustęp drugi tego przepisu stanowi zaś, że jeżeli budowa, o której mowa w ustępie poprzednim jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności (pkt 1) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. a) albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lit. b) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Z oby tych przepisów wynika, że przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 ).

Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych określonych treścią art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 316/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 945/12).

Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, jako– przeznaczenie podstawowe wskazuje -pracownicze ogrody działkowe. W § 159 ust. 4 pkt 2 planu wskazano, że na ww. terenie dopuszcza się realizację zabudowy wyłącznie gospodarczej, małogabarytowej, związanej z przeznaczeniem podstawowym, przy czym maksymalna wysokość zabudowy winna wynosić 5 m.

Słusznie organy wskazują, że o tym czy przedmiotowy obiekt budowlany spełnia warunek planu miejscowego dotyczący związania z przeznaczeniem podstawowym ( pracownicze ogrody działkowe) decydują przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40).

W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wyklucza się realizację na terenie działki altan działkowych naruszających warunki określone w art 2 pkt 9a, tj. o powierzchni zabudowy ponad 35 m2 i wysokości przekraczającej 5 m.

Zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, pod pojęciem altany działkowej należy rozumieć wolnostojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2.

Kwestią więc zasadniczą w sprawie jest ustalenie czy powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku przekracza 35 m2

Wysokość budynku wynosi 4,91m spełniając normę wynikającą z przywołanego przepisu.

Przepisy prawa budowlanego, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie określają definicji powierzchni zabudowy. Pojęcie to określone zostało w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o) i jest jednym z charakterystycznych parametrów użytkowych w budownictwie, który znajduje również zastosowanie w przepisach prawa budowlanego (zob. art. 3 pkt 7a, ustawy). Polskie Normy nie są przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz.1386 ze zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 785/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 Normy, "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)"

Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wskazuje, by powierzchnię zabudowy i użytkową liczyć zgodnie z zasadami Polskiej Normy PN-ISO 9836: 1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Choć normę tę wycofano i zastąpiono normą PN-ISO 9836:2015-12, w projektach budowlanych nadal powierzchnie oblicza się według tej pierwszej, ponieważ to ona jest przywołana we wspomnianym i obowiązującym rozporządzeniu.

Jak więc wynika z orzecznictwa sądowego (np. II OSK 675/13, IV SA/Po 1226/12, IV SA/Po 648/11, II SA/Kr 774/10) przy ustalaniu powierzchni zabudowy powinniśmy kierować się wytycznymi Polskiej Normy PN-ISO 9836.

Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wynosi ok. 46,73 m2 (pow. budynku - ok. 8,07 m x 5,79), co nie pozwala na zakwalifikowanie go jako altany w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, co skutkuje przyjęciem, że na jego budowę wymagane było pozwolenie na budowę, a w konsekwencji potwierdza niezgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu ( przeznaczenie terenu) i wyklucza możliwość legalizacji na podstawie art 48 ust 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi , Sąd nie doszukał się naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego ani w istotny sposób przepisów postępowania (art. 7, art. 77 ust.1, art. 80 k.p.a.). Natomiast kwestia uznania ROD "[...]" oraz Polskiego Związku Działkowców za stronę postępowania pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organów.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i to w stopniu wymagającym usunięcia ich z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2017r., poz. 1369 ze zm.) – orzeczono jak w sentencji wyroku.