Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego - dotyczy to trybu zwykłego, jak i wznowieniowego. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy postępowanie legalizacyjne oraz proces inwestycyjny i wyklucza możliwość ponownego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 p.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] [...] z siedzibą w [...] na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki terenu utwardzonego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz [...] [...] z siedzibą w L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółki komandytowej z siedzibą w L. (dalej także jako: "inwestor" lub "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r., znak: [...], nakazującą spółce [...] Sp. z o.o. [...] Spółce Komandytowej, rozbiórkę terenu utwardzonego, wykonanego na działkach nr [...] i [...] przy Al. [...] w L., poprzez:

- usunięcie wykonanego utwardzenia gruntu w postaci żwiru oraz geokraty zasypanej żwirem z całości działki nr [...] (przewidzianej pod tereny miejskiej zieleni publicznej 'ZP') w taki sposób, aby teren całej działki o powierzchni 384 m2 stanowił teren biologicznie czynny,

- usunięcie wykonanego utwardzenia żwirowego z części działki nr [...] o powierzchni 94,74 m2 (przewidziana pod zieleń towarzyszącą "Z" terenom mieszkaniowym 'M2'), zlokalizowaną po stronie wschodniej działki, przy granicy z działka nr [...]/ [...], znajdującą się w granicy obszaru trójkątnego oznaczonego literami [...] na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do wydanej decyzji pozwolenia na budowę, w taki sposób, aby ta część działki stanowiła teren urządzony zielenią.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania działek nr: [...], [...], [...] przy al. [...] w L..

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że w dniu [...] r. spółka [...] Sp. z o.o. 2 Spółka Komandytowa uzyskała decyzję nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, grzewcza, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, elektroenergetyczną, teletechniczną, z zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektroenergetyczną; dojazdu, dojścia, parkingu, murów oporowych, wiaty śmietnikowej na działkach nr: [...], [...], [...] obręb [...] [...] arkusz [...] przy Al. [...] w L..

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy potwierdzającej wykonanie jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi we wskazanej powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzją nr [...], znak: [...] udzielił ww. spółce pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, grzewczą, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, elektroenergetyczną, teletechniczną, z zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektroenergetyczną, dojazdem, dojściem, parkingiem, murami oporowymi, - wiatą śmietnikową na działkach nr: [...], [...], [...] przy Al. [...] w L..

W dniu [...] r. upoważnieni pracownicy Inspektoratu w obecności właściciela przeprowadzili kontrolę sposobu użytkowania działek nr [...], [...] i [...] przy al. [...], [...] w L.. Podczas kontroli stwierdzono, że na działce nr [...] zlokalizowany jest parking oraz ustalono, że zagospodarowanie działki jest zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę (decyzja nr [...] z dnia [...] r.) i zatwierdzonym projektem budowlanym. Na działkach nr [...] i [...] stwierdzono wykonanie nasadzeń drzew i krzewów oraz ustalono, że teren przewidziany w projekcie zagospodarowania terenu, będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę, na powierzchnię biologicznie czynną (karta 21) został utwardzony żwirem. Na działce nr [...] stwierdzono ponadto dodatkowe wzmocnienie podłoża za pomocą ułożenia geokraty z tworzywa wypełnionej żwirem. Podczas kontroli na działce nr [...] nie stwierdzono stanowisk postojowych dla samochodów, które mogą określać znaki poziome i pionowe. W dniu [...] r. inwestor poinformował PINB miasta L. o umieszczeniu znaku zakazu wjazdu przed działką nr [...].

W toku postępowania PINB miasta L. ustalił, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu zlokalizowane są na terenach o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. część I (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r.) Część działki nr [...] o powierzchni [...] m2 (powierzchnie zgodne z opisem do projektu zagospodarowania terenu - karta 24) położona jest na terenie przeznaczonym pod tereny usług komercyjnych U (§ 36 ww. uchwały) oraz jej część o powierzchni 94,74 m2 przeznaczona jest pod zieleń towarzyszącą "z" terenom mieszkaniowym M2 (§ 25 ww. uchwały). Działka nr [...] o powierzchni 384 m2 przeznaczona jest natomiast pod tereny miejskiej zieleni publicznej ZP (§ 42 ww. uchwały). Ponadto działki nr [...] i [...] położone są w strefach polityki przestrzennej SRiKl (§ 79 uchwały) oraz Y2 (§ 82 uchwały).

Zgodnie z treścią § 25 ust. 3 pkt 2 ww. uchwały "Na terenach zrealizowanych osiedli mieszkaniowych ustala się: do bezwzględnego zachowania i bez prawa zmiany funkcji: ... stref zieleni ogólnodostępnej oznaczonych literą "z", na których możliwa jest realizacja placów zabaw dla dzieci oraz terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych".

Analizując powyższe organ I instancji uznał, iż zrealizowane roboty budowlane związane z utwardzeniem terenu w części zostały wykonane na nieruchomościach, które nie pełnią funkcji działek budowlanych, bowiem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. zawarte w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 29 sierpnia 2002 r. na części działki nr [...] dopuszczają strefę zieleni wydzieloną w granicach terenów o różnym przeznaczeniu, a na działce nr ewid. [...] teren miejskiej zieleni publicznej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod parki, skwery i zieleńce, zostały więc wykonane w ramach samowoli budowlanej. Tereny te nie są przeznaczone pod zabudowę, w tym wykonanie utwardzonej nawierzchni gruntu.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzją z dnia z dnia [...] r. nakazał inwestorowi rozbiórkę terenu utwardzonego, wykonanego na działkach nr [...] i [...] przy Al. [...] w L., poprzez:

- usunięcie wykonanego utwardzenia gruntu w postaci żwiru oraz geokraty zasypanej żwirem z całości działki nr [...] (przewidzianej pod tereny miejskiej zieleni publicznej 'ZP') w taki sposób, aby teren całej działki o powierzchni 384 m2 stanowił teren biologicznie czynny,

- usunięcie wykonanego utwardzenia żwirowego z części działki nr [...] o powierzchni 94,74 m2 (przewidziana pod zieleń towarzyszącą "Z" terenom mieszkaniowym 'M2'), zlokalizowaną po stronie wschodniej działki, przy granicy z działka nr [...]/ [...], znajdującą się w granicy obszaru trójkątnego oznaczonego literami [...] na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do wydanej decyzji pozwolenia na budowę, w taki sposób, aby ta część działki stanowiła teren urządzony zielenią.

W wyniku odwołania wniesionego przez inwestora w sprawie orzekał L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. w przedmiocie nakazania usunięcia wykonanego utwardzenia terenu.

Organ drugiej instancji wskazał, że wykonane przez inwestora prace budowlane polegały na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego (na którego wykonanie do [...] r. wymagane było zgłoszenie), przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1283/11 stwierdził, że utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego to urządzenie budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), a więc urządzenie techniczne, które jest związane z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Organ odwoławczy aprobując ustalenia organu pierwszej instancji wyjaśnił, że organ ten ustalił, iż część działki nr [...] o powierzchni 1252,26 m2 jest działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę usługową, dla której plan miejscowy nie wprowadza ograniczeń związanych z zachowaniem terenów biologicznie czynnych, wobec tego wykonane utwardzenie terenu nie jest sprzeczne z regulacjami prawa miejscowego. Natomiast część działki nr [...] o powierzchni 94,74 m2, zlokalizowana po stronie wschodniej działki, przy granicy z działka nr [...] przeznaczona jest pod zieleń towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, zatem wykonane utwardzenie terenu jest niezgodne z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L.. Dodatkowo działka nr [...] o powierzchni 384 m2 przeznaczona jest pod tereny miejskiej zieleni publicznej, zatem wykonane utwardzenie terenu jest niezgodne z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L..

Stąd też wobec nie dającej się usunąć niezgodności z przepisami prawa, w tym przypadku prawa miejscowego - obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie musiało być zakończone obligatoryjną rozbiórką, czyli decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Prowadzone bowiem postępowanie legalizacyjne nie mogło doprowadzić do zalegalizowania przedmiotowych robót budowlanych. Przepis art. 51 Prawa budowlanego, stosowany jest bowiem w sytuacji wykonywania robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4).

Organ, odwołując się do treści art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził, że skoro przedmiotowe roboty budowlane są niezgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przyjąć należy, że organ I instancji, zasadnie wydał decyzję nakazującą jego rozbiórkę. W konsekwencji należy stwierdzić, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo dokonał oceny stanu faktycznego, właściwie zastosował przepisy prawa materialnego i nie naruszył przepisów postępowania.

W zakresie w jakim strona skarżąca podnosiła, że w sprawie powinna zostać powołana opinia biegłego organ odwoławczy stwierdził, iż na stanowiskach inspektorów w powiatowych inspektoratach nadzoru budowlanego zatrudnione są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie, a zatem kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych są w stanie dokonać oceny prawidłowości ich wykonania.

Jak podkreślono zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany wszechstronnej analizie, a wyprowadzone wnioski należało uznać za spójne i logiczne. W sprawie nie zachodziły też przesłanki, o których mowa w art. 89 § 1 i § 2 k.p.a., przesądzające o konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej o co wnosiła strona skarżąca. Nie wymagał tego przepis prawa, gdyż nie zachodziła sytuacja, w której przeprowadzenie rozprawy przyspieszyłoby lub uprościło postępowanie, nie zachodziła też potrzeba uzgodnienia interesów stron, jak również nie było potrzeby wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, albo w drodze oględzin. Decyzja organu I instancji w sposób wyczerpujący przedstawiła podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia, a sformułowanym przez organ wnioskom nie można zarzucić, że są nielogiczne i naruszają zasady doświadczenia życiowego, a tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ nie naruszył zatem reguł prowadzenia postępowania dowodowego, ani zasad bezstronności, równego traktowania i pewności prawa, określonych w art. 8 k.p.a. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z taką oceną, nie świadczy o tym, że został naruszony obowiązek działania organu na podstawie przepisów prawa wynikający z art. 6 k.p.a., jak również obowiązek wszechstronnego zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego ustanowiony w art. 77 k.p.a. Organ I instancji ustaleń faktycznych dokonał w tej sprawie zgodnie z tymi regułami, przeprowadzając postępowanie z ich poszanowaniem. Stwierdzić zatem trzeba, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. należycie ustalił w sposób wymagany prawem stan faktyczny sprawy, która tym samym została wszechstronnie wyjaśniona i prawidłowo oceniona zgodnie z art. 80 k.p.a.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona skargą przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością 2 spółkę komandytową z siedzibą w L.. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucono decyzji:

- naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1) § 42 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że usypanie żwiru na działce [...] oraz zastosowanie geokraty nie spełnia warunków do uznania tej działki jako terenu miejskiej zieleni publicznej, kiedy to wskazane regulacje nie wykluczają zastosowania tej formy zagospodarowania, a tego rodzaju elementy jak żwir i geokrata mają jedynie charakter pomocniczy względem wykonanych nasadzeń drzew i innych roślin na nieruchomości;

2) § 42 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. i § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 poz. 1065) poprzez

a)błędną wykładnię definicji w nich zawartych - przyjęcie de facto, że teren biologicznie czynny to tylko nieruchomość pozbawiona jakiejkolwiek ingerencji człowieka, kiedy to bardzo drobne usypanie żwirkiem działki [...] i dokonanie nasadzeń drzew będące działaniem ludzkim nie zmienia charakteru nieruchomości jako terenu zieleni publicznej;

b) bezpodstawne przyjęcie, że czynności polegające na usypaniu żwirkiem działki [...] i zastosowaniu geokraty są działaniami powodującymi utwardzenie gruntu, podczas gdy są to typowe czynności ogrodnicze nie ingerujące w jakikolwiek sposób w infrastrukturę budynkową i techniczną nieruchomości - usypanie żwiru nie może być uznane jako jakakolwiek robota budowlana.

3) § 42 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. poprzez niezastosowanie przedmiotowej regulacji, kiedy to dopuszcza ona możliwość zabudowy usługowej na terenie zieleni miejskiej publicznej w celach obsługi funkcji podstawowej, w konsekwencji nawet gdyby przyjąć (czemu Skarżący stanowczo zaprzecza), że posypanie żwirem działki [...] zmienia przeznaczenie działki, to jednak § 42 ust. 4 umożliwia inwestorowi nie tylko tego rodzaju działanie, lecz szerzej usytuowanie innych obiektów spełniających funkcję usługową, w tym nawet parkingu (którego obecnie nie ma) czy innej infrastruktury towarzyszącej o charakterze usługowym;

4) § 25 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. poprzez niewłaściwe zastosowanie przedmiotowej regulacji do stanu faktycznego niniejszej sprawy, kiedy to dotyczy ona zabudowy mieszkaniowej, a przecież działki [...] i [...] nie są przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę budynków wielorodzinnych, w konsekwencji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji nakazującej [...] sp. z o.o. 2 sp.k. dokonania rozbiórki terenu utwardzonego wykonanego na działkach [...] i [...], kiedy to zarówno w świetle postanowień miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i norm prawa budowlanego nie doszło do fizycznej zmiany przeznaczonego terenu, a sam fakt posypania żwirem działki i użycia geokraty nie wyłącza przeznaczenia działki [...] na tereny zielone, a wobec działki [...] nie ingeruje w jej dotychczasowy charakter lecz uzupełnia usługi (do których ta działka jest przeznaczona) o wymiar ekologiczny nieruchomości;

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza:

1) art. 7 i 77 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. - poprzez prowadzenie przez Organ II instancji przedmiotowego postępowania w sposób opieszały oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, tj.:

a) brak wszechstronnego rozważenia zarzutów K. K. złożonych w odwołaniu od decyzji w szczególności tych odnoszących się do interpretacji treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. czy naruszeń przepisów postępowania;

b) brak przeprowadzenia specjalistycznej analizy charakteru geokraty z udziałem biegłego specjalisty prowadzące w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że doszło do naruszenia planu zagospodarowania przestrzennego;

c) brak odniesienia się przez Organ II instancji do przyjęcia przez PINB określonego metrażu działki [...], który powinien być zdaniem Organu I instancji przekazany pod tereny zielone, podczas gdy Organ nie wyjaśnił na jakiej zasadzie przyjął taki procent działki przeznaczonej pod ten cel, tym bardziej, że z aktualnego planu zagospodarowania wynika, że działka ta w całości przeznaczona jest pod zabudowę wyłącznie usługową bez przeznaczenia na tereny zielone;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji polegające na tym, iż Organ nie przeprowadził w ogóle jakiejkolwiek analizy zarzutów zgłoszonych przez stronę Odwołującą się od decyzji Organu I instancji, a nadto nie wyjaśnił szczegółowo w jaki sposób przeprowadził interpretację postanowień uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L..

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w niej bezpośrednio. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie nakazujące inwestorowi rozbiórkę terenu utwardzonego, wykonanego na działkach nr [...] i [...] przy Al. [...] w L., poprzez:

- usunięcie wykonanego utwardzenia gruntu w postaci żwiru oraz geokraty zasypanej żwirem z całości działki nr [...] w taki sposób, aby teren całej działki o powierzchni 384 m2 stanowił teren biologicznie czynny,

- usunięcie wykonanego utwardzenia żwirowego z części działki nr [...] o powierzchni 94,74 m2, zlokalizowaną po stronie wschodniej działki, przy granicy z działką nr [...], znajdującą się w granicy obszaru trójkątnego oznaczonego literami [...] na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do wydanej decyzji pozwolenia na budowę, w taki sposób, aby ta część działki stanowiła teren urządzony zielenią.

Decyzję tą wydano w tzw. postępowaniu naprawczym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b.").

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podlega uchyleniu pomimo, że wbrew odmiennym zarzutom skargi, podzielić należy co do zasady dokonane przez organy ustalenia i oceny, które legły u podstaw wydanego w sprawie nakazu rozbiórki.

W pierwszej kolejności za prawidłową uznać należy zasadniczą konstatację organów dotyczącego tego, że utwardzenie wykonane przez inwestora na działce nr [...] oraz na części działki nr [...] (obszarze oznaczonym literami [...] na projekcie zagospodarowania działki) jest niezgodne z regulacjami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L..

Ustalenia organów w tej części są prawidłowe albowiem wynikają one wprost z zapisów obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bez wpływu na takie stwierdzenia pozostają zarzuty skargi, które uznać należy za niezasadne.

Jeżeli chodzi o działkę nr [...] to w całości leży ona w obszarze przeznaczonym pod tereny miejskiej zieleni publicznej (ZP).

Tereny miejskiej zieleni publicznej (ZP) to tereny z przeznaczeniem podstawowym pod parki, skwery i zieleńce. Tereny te tworzą w obszarze miasta system terenów biologicznych czynnych, wspomagający podstawowy układ ekologiczny miasta (wypis i wyrys z planu miejscowego - k.70; § 2 ust. 4 pkt 4 i § 42 planu miejscowego - k.54v, 66v; rysunek planu - k.69; mapa - k.39; projekt zagospodarowania terenu - k.21 akt administracyjnych).

Z powyższych postanowień planu miejscowego wynika w sposób jednoznaczny, że działka nr [...] może być zagospodarowane w sposób zgodny z jej przeznaczeniem podstawowym, a więc jako park, skwer i zieleniec.

Wykonane przez inwestora utwardzenie działki żwirem jest więc niezgodne z przeznaczeniem podstawowym tego terenu, ustalonym w planie miejscowym.

Nie można przy tym podzielić twierdzeń skargi co do tego, że utwardzenie działki żwirem nie wpływa na charakter tego terenu jako terenu biologicznie czynnego.

Niewątpliwie ustalenia zawarte w protokołach z przeprowadzonych w sprawie kontroli (oględzin) są lakoniczne i fragmentaryczne. W szczególności zaś w trakcie oględzin terenu nie ustalono jaka jest grubość utwardzenia wykonanego ze żwiru, co może mieć istotne znaczenie przy ocenie charakteru robót zrealizowanych na działce.

Nie mniej jednak z materiału fotograficzne zgromadzonego w aktach sprawy, w tym także z fotografii przedstawionej przez samego skarżącego (k.31-32, 37 akt administracyjnych) jasno wynika, że działka nr [...] została utwardzona poprzez wysypanie żwiru na całej jej powierzchni, w taki sposób, że żwirem została pokryta całą powierzchnia działki.

Utwardzenia działki żwirem w taki sposób nie zapewnia naturalnej wegetacji roślin, o której mowa w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1065).

Nie można podzielić zarzutów skargi jakoby zastosowane przez inwestora elementy w postaci żwiru i geokraty miały jedynie charakter pomocniczy względem wykonanych nasadzeń drzew i innych roślin na nieruchomości.

Z przywołanej wyżej dokumentacji fotograficznej wynika, że utwardzenia działki żwirem wykonano nie tylko w obrębie nasadzeń drzew, które usytuowane są wyłącznie przy jednej z krawędzi działki, lecz na całym obszarze działki. Nie sposób jest więc uznać, że prace te miały jedynie charakter prac typowo ogrodniczych związanych z dokonanymi nasadzeniami.

Co do zasady zgodzić należy się ze skarżącym, że tereny biologicznie czynne to nie tylko nieruchomości pozbawione jakiejkolwiek ingerencji człowieka. Konstatacja ta sama w sobie nie ma większego znaczenia albowiem w sprawie nie są ważne oceny o charakterze ogólnym, lecz to jakiej konkretnie ingerencji w teren dokonał inwestor. Utwardzenie działki na całej jej powierzchni żwirem zaliczyć zaś należy do działań, które zmieniają charakter nieruchomości jako terenu zieleni publicznej.

Nie ma racji skarżący zarzucając, że usypaniu żwiru na działce [...] i zastosowaniu geokraty nie są działaniami powodującymi utwardzenie gruntu i nie mogą być uznane za roboty budowlane.

Wysypanie żwiru na całym obszarze działki prowadzi do utwardzenia jej powierzchni i może być kwalifikowane jako roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego.

Wbrew zarzutom skargi nie można także uznać, by działanie inwestora usprawiedliwiała treść § 42 ust. 4 planu miejscowego.

Opisane wyżej przeznaczenie działki nr [...] pod parki, skwery i zieleńce, jest podstawowym przeznaczeniem tego terenu. Możliwe jest uzupełnienie zabudowy tego terenu, ale wyłącznie w granicach określonych planem miejscowym.

Kwestii tej dotyczy przywoływany w skardze § 42 ust. 4 planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, że na terenach miejskiej zieleni publicznej dopuszcza się realizację terenowych urządzeń sportowa-rekreacyjnych (SR2) oraz usługowych (U) - związanych wyłącznie z obsługą funkcji podstawowej (k.54v akt administracyjnych).

Powyższa regulacja nie ma zastosowania w sprawie albowiem z akt sprawy nie wynika, by wykonane przez inwestora utwardzenie terenu miało charakter urządzenia sportowo-rekreacyjnego, bądź by było urządzeniem usługowym związanym z obsługą funkcji podstawowej. Podkreślić należy, że w § 42 ust. 4 planu miejscowego chodzi nie o usługi w szerokim tego słowa rozumieniu, lecz o usługi związane z obsługą funkcji podstawowej ZP.

Jeżeli chodzi o część działki nr [...] (obszar oznaczony literami [...] na projekcie zagospodarowania działki) to jest to strefa zieleni wydzielona w granicach terenów o różnych przeznaczeniach (Z), przeznaczona pod zieleń towarzyszącą terenom mieszkaniowym M2 (wypis i wyrys z planu miejscowego - k.70; § 2 ust. 4 pkt 4 i § 25 planu miejscowego - k.54v, 66v; rysunek planu - k.69; mapa - k.39; projekt zagospodarowania terenu - k.21 akt administracyjnych).

Teren ten to zatem również teren przeznaczony pod zieleń, przy czym w tym przypadku chodzi o zieleń towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, położoną w granicach terenów o różnych przeznaczeniach, tj. pomiędzy terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową (M2) a terenami usług komercyjnych (U).

Utwardzenie tego terenu żwirem pozostaje więc w sprzeczności z przeznaczeniem tego terenu, którym jest zieleń. W tym zakresie podzielić należy oceny przedstawione już wyżej w odniesieniu do działki nr [...].

Jeżeli chodzi o kwestię zastosowania w sprawie § 25 planu miejscowego to istotnie przepis ten dotyczy terenów mieszkaniowych M2 z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Regulacja ta dotyczy jednak także stref zieleni ogólnodostępnej Z, nakazując bezwzględne jej zachowanie, bez prawa zmiany funkcji (§ 25 ust. 3 pkt 2 lit. b planu miejscowego). Postanowienie to miało zatem zastosowanie co do opisywanej wyżej części działki nr [...].

Odnosząc się natomiast do przeznaczenia tego terenu to wynika ono z przepisów ogólnych (§ 2 ust. 4 pkt 4 i § 25 ust. 3 pkt 2 lit. b planu miejscowego) oraz części rysunkowej planu (k.69 akt administracyjnych), w których obszar ten zaliczono do strefy zieleni wydzielonej w granicach terenów o różnych przeznaczeniach (Z).

W tym kontekście podkreślić należy, że takie właśnie przeznaczenie części działki nr [...] (obszar oznaczony literami [...] na projekcie zagospodarowania działki) uwzględnione zostało także pierwotnie przez inwestora w planie zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do projektu budowlanego (k.26 akt administracyjnych).

Wielkość i granice tego obszaru, jak we wszystkich tego rodzaju sytuacjach, wynikają z porównania części rysunkowej planu miejscowego (k.69 akt administracyjnych) z mapą ewidencyjną (k.39 akt administracyjnych).

To, że na terenie przedmiotowej inwestycji wybudowano budynek usługowy nie oznacza, że teren całej inwestycji ma to samo przeznaczenie w planie miejscowym. Także bowiem tereny w obrębie tej samej działki ewidencyjnej mogą mieć różne przeznaczenie. Przeznaczenie to nie wynika z faktu ich zabudowy, lecz regulujących tą kwestię postanowień planu miejscowego. Z postanowień planu miejscowego obowiązującego na tym terenie wynika, że część działki nr [...] (obszar oznaczony literami [...] na projekcie zagospodarowania działki) przeznaczona została pod strefę zieleni wydzieloną w granicach terenów o różnych przeznaczeniach (Z). W istocie jak wynika z rysunku planu miejscowego obszar zieleni (Z) rozdziela tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (M2) od terenów usług komercyjnych (U).

Brak jest także podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia.

Podzielić należy także stanowisko organu co do tego, że kompetencje osób zatrudnionych na stanowiskach inspektorów w organach nadzoru budowlanego pozwalają na właściwą ocenę tego rodzaju nieskomplikowanych robót budowlanych jakimi pozostaje utwardzenie terenu żwirem i geokratą, w związku z czym nie było w sprawie podstaw do wywoływanie w tym zakresie opinii biegłego.

Pomimo takiej oceny zarzutów skargi zaskarżona decyzja podlega uchyleniu albowiem rozstrzygając w sprawie organy nie dokonały ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Organy nie ustaliły bowiem kiedy zostały wykonane przedmiotowe roboty budowalne polegające na utwardzeniu działek nr [...] i [...], czy też ściślej rzecz ujmując organy nie ustaliły okoliczności, które pozwalałyby wykluczyć to, że przedmiotowe roboty budowalne wykonane zostały w ramach robót budowalnych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] i objętych pozwoleniem na użytkowanie z dnia [...] r.

Jest to okoliczność istotna albowiem co do zasady budowa położonego na tym terenie budynku handlowo-usługowego wraz infrastrukturą była prowadzona na podstawie decyzji z dnia [...] r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, grzewcza, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, elektroenergetyczną, teletechniczną, z zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektroenergetyczną; dojazdu, dojścia, parkingu, murów oporowych, wiaty śmietnikowej na działkach nr: [...], [...], [...] przy Al. [...] w L..

Co istotniejszej w odniesieniu do tej inwestycji decyzją z dnia [...] r., znak: [...] pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, grzewcza, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, elektroenergetyczną, teletechniczną, z zewnętrznymi instalacjami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektroenergetyczną; dojazdem, dojściem, parkingiem, murami oporowymi, wiatą śmietnikową na działkach nr: [...], [...], [...] przy Al. [...] w L.. Decyzja ta jest ostateczna (k.26 akt administracyjnych).

Powyższe, tj. wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie czyniłoby niedopuszczalnym prowadzenie postępowania naprawczego z art. 50-51 budowlanego i wydanie w tym trybie nakazu rozbiórki, gdyby przedmiotowe utwardzenie wykonane zostało w ramach procesu budowlanego prowadzonego na podstawie wydanego pozwolenia na budowę, choć rzecz jasna w takiej sytuacji z odstępstwem od wydanego pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowalnego.

Jak wskazuje się w utrwalonym w tej kwestii orzecznictwie sądowym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu i czyni bezprzedmiotowym ewentualne niezakończone postępowanie nadzorcze dotyczące procesu budowlanego oraz ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego - dotyczy to trybu zwykłego, jak i wznowieniowego. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy postępowanie legalizacyjne oraz proces inwestycyjny i wyklucza możliwość ponownego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 p.b. (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 1051/18, z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1628/17 i z dnia 18 stycznia 2018 r. , sygn. akt II OSK 807/16, wszystkie opublikowane: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Organy powinny zatem dokonać ustaleń dotyczących tego kiedy i w jakich okolicznościach zostało wykonane przez inwestora utwardzenie na działce nr [...] i opisywanej wyżej części działki [...], w szczególności po to, by wykluczyć, iż utwardzenie to zostało wykonane w ramach procesu budowlanego prowadzonego na podstawie pozwolenia na budowę. Powyższe warunkowało bowiem możność prowadzenia postępowania naprawczego z art. 50-51 prawa budowlanego i wydania nakazu rozbiórki w tym trybie.

Organy nie dokonały takich ustaleń. Okoliczności te nie wynikają także z żadnego z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Także treść wystąpienia Zarządu Wspólnoty Właścicieli Nieruchomości przy ul. [...] w L. z dnia [...] r. (k.2 akt administracyjnych), w którym mowa jest o dokonanej zmianie sposobu użytkowania choć sugerowałaby, że zmiany tej dokonano już po zakończeniu procesu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę, nie uprawnia do wyciągnięcia aż tak kategorycznego wniosku.

Obowiązek ustalenia takich okoliczności odnosił się także do rozpoznającego odwołanie organu drugiej instancji.

Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej.

Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji.

W tej sytuacji obowiązkiem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy powinien zatem dokonać ustalenia i oceny wszystkich kwestii istotnych do nakazania rozbiórki w trybie postępowania naprawczego.

Przedstawione argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie zebrał całego materiału dowodowego i nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wadliwości te dotyczyły ustaleń warunkujących możność wydania w sprawie nakazu rozbiórki, a zatem było to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem drugiej instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu będzie ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących konieczności ustalenia kiedy i w jakich okolicznościach zostało wykonane przez inwestora utwardzenie na działce nr [...] i części działki [...], w szczególności po to, by wykluczyć, iż utwardzenie to zostało wykonane w ramach procesu budowlanego prowadzonego na podstawie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze, że ustalenia zawarte w protokołach z przeprowadzonych w sprawie oględzin są lakoniczne i fragmentaryczne, organ odwoławczy rozważy konieczność ponowienia w sprawie takiej czynności, po by w sposób wyczerpujący i wnikliwy ustalić wszystkie okoliczności dotyczące wykonanego utwardzenia.

Organ rozpatrzy następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ zadba o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o wydaniu nakazu rozbiórki, o ile rzecz jasna nakaz taki zostanie sprawie orzeczony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącego składała się kwota [...]zł uiszczonego wpisu od skargi (k.26 akt sądowych), [...] zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwo oraz [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).