Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Rada gminy nie ma kompetencji do przyznawania wójtowi /burmistrzowi, prezydentowi miasta/ dodatku specjalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z 4 lutego 2002 r. (...) w sprawie stwierdzenia nieważności par. 1 uchwały (...) Rady Gminy w M. z 28 grudnia 2001 r. w sprawie wynagrodzenia Wójta Gminy M. w roku 2002 - oddala skargę.

Wojewoda D., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność par. 1 uchwały (...) Rady Gminy w M. z 28 grudnia 2001 r. w sprawie wynagrodzenia Wójta Gminy M. w roku 2002. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że podczas sesji z 28 grudnia 2001 r. Rada Gminy M. podjęła m.in. uchwałę (...) w sprawie wynagrodzenia dla Wójta Gminy M. w roku 2002. W par. 1 tej uchwały znalazło się następujące postanowienie:

"1. Przyznaje się Wójtowi Gminy dodatek specjalny w wysokości 1.405 zł stanowiący 25 procent wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego.

2. Dodatek, o którym mowa w ust. 1 przyznaje się na okres od 1 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2002".

W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, iż treść jej par. 1 w istotny sposób narusza przepis par. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 61 poz. 707/.

Art. 2 ust. 1 lit. "c" ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 22 marca 1990 r. /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ wskazuje, iż wójt gminy jest pracownikiem samorządowym /z wyjątkiem sytuacji, gdy pełni swoją funkcję społecznie/. Art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż obowiązki pracodawcy wobec wójta /do których należy wyznaczanie jego wynagrodzenia/ pełni rada gminy. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich w par. 7 stanowi, że pracownikowi samorządowemu przysługuje dodatek specjalny, ale jedynie w ściśle określonych okolicznościach. Należą do nich: okresowe zwiększenie obowiązków służbowych; powierzenie zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności; zakres wykonywania zadań i charakter pracy. Pismem Przewodniczącego Rady Gminy w M. z 17 stycznia 2002 r. do organu nadzoru wpłynęło uzasadnienie przedmiotowej uchwały. Czytamy w nim m.in., iż: "(...) przyznanie tego dodatku na rok 2002 wyżej cytowaną uchwałą Rady Gminy było uzasadnione dużym zaangażowaniem jakie przejawia Wójt Gminy w bieżącą działalność, zwłaszcza, że gmina rozpoczęła nową inwestycję "Budowa kanalizacji sanitarnej wsi K. i G.", gdzie ponownie przejawiało się duże zaangażowanie Wójta Gminy, jeszcze w ubiegłym roku, równolegle z prowadzeniem inwestycji dotyczącej budowy gimnazjum. W tej sytuacji przyznanie dodatku specjalnego w trybie par. 7 wyżej cytowanego rozporządzenia, mając na uwadze "zakres wykonywanych zadań i charakter pracy" jest w pełni zasadne. Ponadto chcę podkreślić, że Rada Gminy nie przyznała tego dodatku w pełnej 40 procent wysokości, na co pozwalają przepisy".

Zdaniem organu nadzoru, w każdym przypadku przyznanie dodatku specjalnego musi mieć szczególne uzasadnienie. Z jego konstrukcji wynika, iż jest on przyznawany w związku z okresowym /nie dłuższym niż rok/ zwiększeniem obowiązków pracownika, powierzeniem mu specjalnych zadań lub zmianą zakresu zadań i charakteru pracy. A zatem, każdorazowe przyznanie tego dodatku musi być uzasadnione faktyczną zmianą sytuacji pracownika. Wymienione w stanowisku Rady Gminy M., przedstawionym przez jej Przewodniczącego, okoliczności nie uzasadniają przyznania Wójtowi dodatku specjalnego. Jak stanowi art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt organizuje pracę zarządu, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zagadnienia związane z nadzorowaniem przebiegu gminnych inwestycji z całą pewnością mieszczą się w zakresie pojęcia "bieżące sprawy gminy". Nie sposób więc uznać, iż zajmowanie się nimi może stanowić podstawę przyznania dodatku specjalnego, skoro obowiązek taki nakłada na wójta ustawa. Jeżeli z ustawy lub innych przepisów wynika, iż wójt, również jako członek zarządu, zobowiązany jest do wykonywania określonych zadań, to nie sposób uznać je za dodatkowe, choćby nawet ich realizacja wymagała większej aktywności niż przeciętna. Z okresowym zwiększeniem obowiązków, uzasadniającym przyznanie dodatku specjalnego, nie mamy też do czynienia w sytuacji, gdy określone zadania zawsze znajdowały się w zakresie obowiązków pracownika, choćby nawet faktycznie wcześniej nie były realizowane. Organ dodaje, iż z praktyki działania Gminy M. wynika, iż dodatek specjalny traktuje ona jako zwykły składnik wynagrodzenia Wójta. Uprzednio dodatek ten, w wysokości 23 procent wynagrodzenia, w kwocie 1.292 zł, został przyznany Wójtowi na okres od 1 września 2001 r. do 31 grudnia 2001 r. Także w tym przypadku Przewodniczący Rady Gminy na uzasadnienie przyznania tego dodatku uznał "duże zaangażowanie osobiste Wójta w bieżącej pracy, szczególnie w realizacji zadań inwestycyjnych". W związku z powyższym należy stwierdzić, iż Rada Gminy M, w par. 1 uchwały w istotny sposób naruszyła przepis par. 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Nie miało bowiem miejsca okresowe zwiększenie obowiązków służbowych Wójta, powierzenie mu dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności ani też zakres wykonywanych przez niego zadań i charakter pracy nie zmieniły się w taki sposób, by uzasadniało to przyznanie specjalnego dodatku do wynagrodzenia.

Na wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina M. Zdaniem strony skarżącej, zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo. W skardze podnosi ona, że wprawdzie zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji działalność samorządu podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, jednak zakres tego nadzoru nie może być rozumiany rozszerzająco. W konsekwencji, nie każde działanie /nawet irracjonalne/ czy błędne z punktu widzenia organizacji pracy, ekonomiki itp. oznacza naruszenie prawa. Naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy narusza zakaz ustawowy lub nie wykonuje nakazu ustawowego. Nadzór powinien być realizowany poprzez kontrolę uchwał podjętych przez organy samorządu. Jest oczywiste, co wynika z istoty niektórych stosunków prawnych, że nie można skorzystać z uprawnień nadzorczych w stosunku do czynności prawnych nie mających charakteru aktów administracyjnych. Takimi czynnościami wyłączonymi z nadzoru wojewody są uchwały, w wyniku których dochodzi do powstania, ustania lub zmiany stosunków cywilnoprawnych, uchwały rozstrzygające indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej czy będące czynnościami z zakresu prawa pracy, podlegające kognicji sądów powszechnych. O ile bowiem uchwała o wyborze wójta może być uznana z akt noszący cechy aktu administracyjnego, albowiem oprócz nawiązania stosunku pracy kreuje organ administracji samorządowej, o tyle uchwała w sprawie przyznania wójtowi wynagrodzenia lub urlopu wypoczynkowego takich cech nie posiada. W tej sferze podlega ona orzecznictwu sądu pracy, na mocy art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./. Tak kwestię tę postrzega NSA w uchwale z 16 grudnia 1996 r. /ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/. Podobnie J. Jagoda, w glosie do uchwały SN z dnia 22 grudnia 1997 r. III CZP 57/97.

Wkroczenie organu nadzoru w tę problematykę stanowi czyn ograniczający samodzielność /autonomię/ gminy. Jak dalej wskazano w skardze, wykładnia par. 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 61 poz. 707/ nie znajduje oparcia w literalnym brzmieniu tego przepisu prawa. Wbrew supozycji organu nadzoru, ustawodawca nie uzależnia przyznania dodatku specjalnego na tej podstawie /ust. 2/ od "zmiany /podkr. Sądu/ zakresu zadań i charakteru pracy". Dosłowne brzmienie tego ustępu jest następujące: "2. Dodatek specjalny może być przyznawany na czas określony, nie dłuższy niż rok, również ze względu na zakres wykonywanych zadań i charakter pracy" /podkr. Sądu/. Nie sposób znaleźć w tym przepisie obowiązku "zmiany" zakresu zadań i charakteru pracy. Ustawodawca ustanawiając odrębną - od przesłanek z ust. 1 - przesłankę przyznania dodatku specjalnego, wyróżnił tę kategorię pracowników samorządowych, których zakres wykonywanych zadań jest większy w sensie ilościowym i jakościowym niż innych pracowników. Jest oczywiste, że zakres uprawnień /i towarzyszącym im obowiązków/ wójtów jest identyczny - wynika bowiem z przepisów prawa. Nie oznacza to, że wójtowie jednakowo uprawnienia te wykonują, zarówno z przyczyn obiektywnych, np. wielkość gminy, jak i subiektywnych, np. szczególna aktywność wójta, zdolności organizatorskie itp.

Gmina M. jawi się na mapie regionu wśród gmin aktywnych, odnotowujących sukcesy w zapewnieniu mieszkańcom dobrych warunków życia. Wykonano wodociągi we wszystkich wsiach, wybudowano oczyszczalnię ścieków i skanalizowano cześć Gminy. Spowodowano, że baza materialno-techniczna oświaty gminnej jest na dobrym poziomie, a w ostatnim roku wybudowano jedno z najnowocześniejszych gimnazjów na Dolnym Śląsku. Tylko w tej Gminie w skali kraju realizuje się wzorcowy program przebudowy wsi.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ nadzoru wskazuje, że stwierdzając nieważność zakwestionowanej uchwały posługiwał się jedynie kryterium legalności. Nie badał więc "zaangażowania wójta gminy w sprawy gminy", a jedynie żądając uzasadnienia zakwestionowanej uchwały pragnął ustalić, czy po jego stronie zaistniały przesłanki z par. 7 wskazanego wcześniej rozporządzenia. Strona przeciwna wskazuje, że sam charakter pracy wójta, jego odpowiedzialność, zakres zadań i kompetencji zostały docenione przez ustawodawcę możliwością wysokiego jego wynagradzania.

Przystępując do sprawy, Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniosła o uwzględnienie skargi, bowiem jej zdaniem brzmienie par. 7 rozporządzenia jest na tyle niejednoznaczne, że nie sposób przyjąć, aby dokonana przez Gminę interpretacja rażąco naruszała prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustęp 2 powołanego przepisu określa, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Zdaniem komentatora /Konstytucje Rzeczpospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod red. Jana Bocia, Wrocław 1998, str. 270 i nast./, "kategoryczne sformułowania art. 171 ukazują, iż niezależnie od ilości poziomych organizacji samorządu terytorialnego dwa tylko organy administracji rządowej będą kompetentne w nadzorze weryfikacyjnym: wojewoda i Prezes Rady Ministrów. Ujęcie to wzmacnia w sposób szczególny pozycję wojewody w terenie, nawet w razie kreacji takich organów terenowych, które będą mieć pozycję od niego wyższą. Tak więc biorąc pod uwagę treść art. 171 możemy skonstatować, że lista organów przeprowadzających nadzór weryfikacyjny jest zamknięta: Sejm, Prezes Rady Ministrów, wojewoda, regionalna izba obrachunkowa.

Zakresem wyróżnionego nadzoru weryfikacyjnego, jak i określonej wyżej kontroli, objęte są wszystkie działania organów samorządu terytorialnego, również te, które są podejmowane w ramach współpracy ze społecznościami lokalnymi /i regionalnymi/ innych państw. (...) Zważywszy możliwość bezpośredniego stosowania Konstytucji skonstatować trzeba poważną rolę tego artykułu w wyznaczaniu tych granic decentralizacji, które wyraźnie wynikają z ustaw, jak i tych, które przez te ustawy nie są ściśle ustalone".

Konstytucja RP unormowała zatem dwa zasadnicze elementy nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego: po pierwsze, kryterium ingerencji nadzorczej - z punktu widzenia legalności, po drugie - organy powołane do sprawowania nadzoru, przyznając w tym zakresie kompetencję wojewodzie. O tej kompetencji stanowi również art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./: "Wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, na zasadach określonych w ustawach". Ustawa o administracji rządowej w województwie odsyła w zakresie unormowania kompetencji wojewody do sprawowania nadzoru nad organami gminy, powiatu i samorządu województwa do ustaw. A zatem, zasady sprawowania nadzoru nad samorządem gminnym określa ustawa o samorządzie gminnym. W myśl art. 85 tej ustawy, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Zakwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda D., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały szczegółowo opisanej w części wstępnej uzasadnienia. W myśl powołanego przepisu, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. W myśl zaś ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa.

Istotą spora, wymagającą jednoznacznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest udzielenie odpowiedzi na pytanie: czy Rada Gminy mogła /w obowiązującym stanie prawnym/ podjąć uchwałę o przyznaniu Wójtowi tej Gminy dodatku specjalnego w rozumieniu par. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 61 poz. 707/? Powołany przepis w ust. 1 wskazuje, że z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu może przyznać pracownikowi na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny, z zastrzeżeniem ust. 4.

Zgodnie z ust. 2, dodatek specjalny może być przyznawany na czas określony, nie dłuższy niż rok, również ze względu na zakres wykonywanych zadań i charakter pracy.

Z kolei ustęp 3 określa dopuszczalną wysokość dodatku specjalnego, stanowiąc, że jest on wypłacany w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia, w kwocie nie przekraczającej 40 procent łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracownika, a w urzędach: miasta stołecznego Warszawy, miast /miast na prawach powiatu/ powyżej 300 tys. mieszkańców i gminy Warszawa-Centrum - w kwocie nie przekraczającej 50 procent łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracownika. Na koniec unormowania w ustępie 4 wyłącza stosowanie przepisów ust. 1-3 do pracowników zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi.

W tym miejscu wypada dodać, że wskazane wyżej rozporządzenie jest aktem wykonawczym do art. 20 ust. 2 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1593/. W myśl art. 4 pkt 1 tej ustawy, czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta gminy dokonuje organ stanowiący gminy, czyli rada, lub w zakresie ustalonym przez radę w odrębnej uchwale jej przewodniczący. Przy dokonywaniu tych czynności organ stanowiący powinien stosować się do wymogów, które istnieją w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Zakres podmiotowy rozporządzenia określa par. 1 w ustępie 1, w myśl którego rozporządzenie reguluje zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych, zwanych dalej "pracownikami", zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych, urzędach marszałkowskich oraz biurach /odpowiednikach biur/, o których mowa w art. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.

W świetle dotychczasowych rozważań trzeba przyznać, iż wójt gminy należy do pracowników samorządowych, do których ma zastosowanie omawiane rozporządzenie.

Pracownikom zatrudnionym w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru, a także innym pracownikom samorządowym przysługuje wynagrodzenie określone według stawki wynagrodzenia zasadniczego właściwej dla danej kategorii zaszeregowania oraz dodatki - takie jak dodatek funkcyjny, służbowy, za wysługę lat - w wysokości właściwej dla danego stanowiska, określonej w załącznikach do omawianego rozporządzenia. Na wynagrodzenie wójta składa się zatem: wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem funkcyjnym, ustalonym zgodnie z kategorią zaszeregowania oraz stawką dodatku funkcyjnego, wynikającą z tabel stanowiących załączniki do rozporządzenia.

Natomiast rozważenia wymaga kwestia, czy w przypadku określonym w par. 7 rozporządzenia rada gminy może przyznać także, w razie zaistnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, na czas określony, nie dłuższy niż rok, dodatek specjalny.

Wykładnie systemowa i językowa omawianego przepisu wskazują, że możliwość przyznania dodatku specjalnego nie dotyczy pracowników samorządowych, dla których obowiązki pracodawcy spełnia rada gminy, a zatem w konsekwencji nie dotyczy wójtów gmin. Wskazać bowiem wypada, że w ustępie pierwszym par. 7 rozporządzenie posługuje się wyrażeniem "kierownik urzędu może przyznać" /dodatek specjalny/ przy zaistnieniu określonych w tym przepisie okoliczności. Ustęp drugi nie określa wprost podmiotu, który może przyznać omawiany dodatek, natomiast podaje inne niż w ustępie pierwszym okoliczności, które również uprawniają pracodawcę do przyznania dodatku specjalnego. Zdaniem Sądu, analiza tych dwóch przepisów jednoznacznie wskazuje, że dodatek specjalny został w rozporządzeniu ograniczony do tych pracowników, w stosunku do których obowiązki pracodawcy wykonuje wymieniony w ustępie pierwszym kierownik urzędu.

Jak stanowi art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/, organem wykonawczym gminy jest zarząd, zaś ustęp 2 tego przepisu wyjaśnia, że w skład zarządu wchodzą: wójt albo burmistrz /prezydent miasta/ jako przewodniczący zarządu, ich zastępcy oraz pozostali członkowie.

Art. 33 ust. 1 z kolei wyjaśnia, że zarząd wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, a kierownikiem urzędu jest wójt lub burmistrz /podkr. Sądu/.

Skoro zatem w myśl art. 18 ust. 2 ustawy ustrojowej do wyłącznej właściwości rady gminy należy /m.in./ ustalanie wynagrodzeń przewodniczącego zarządu, to nie ma ona prawnych kompetencji do przyznawania przewodniczącemu zarządu /wójtowi, burmistrzowi/ dodatku specjalnego. Identyczne sformułowanie zawiera wskazany wcześniej art. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, który powiela to postanowienie, wskazując, iż czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za podmioty określone w art. 1, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi", dokonuje za organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale jego przewodniczący - wobec przewodniczącego tej jednostki - w formie uchwały /podkr. Sądu/.

Inaczej można powiedzieć, że Rada Ministrów ustalając w rozporządzeniu, stanowiącym podstawę materialnoprawną zakwestionowanej uchwały, składniki wynagrodzenia wielu pracowników samorządowych, nie przewidziała dodatku specjalnego dla przewodniczącego zarządu.

Można jeszcze zwrócić uwagę na fakt, że omawiany przepis znajduje się w grupie przepisów, które wskazują także na inne kompetencje "kierownika urzędu" /par. 4 i par. 5/. Powyższe potwierdza więc wyłączną kompetencję do przyznawania wskazanego dodatku podmiotowi tam wymienionemu.

Podsumowując, mimo błędnego uzasadnienia, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a w konsekwencji skarga, wobec bezzasadności, podlega oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.