Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia Nadleśnictwa [...] na postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r., nr [...] o obciążeniu stron postępowania rozgraniczeniowego kosztami rozgraniczenia nieruchomości:

I. uchyliło postanowienie z [...] marca 2019 r. w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie:

1. zobowiązało Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości [...] zł.

2. zobowiązało [...] S.A. do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości [...] zł.

II. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] marca 2019 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...] Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości oznaczonej, jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], gmina [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną, jako działki ew.: nr [...], [...], [...] z obrębu [...], gmina [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] SA, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Wójt Gminy [...] obciążył w całości kosztami rozgraniczenia nieruchomości, tj. kwotą [...] zł, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w przypadku wszczęcia rozgraniczenia na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia. Takie stanowisko przedstawiła strona – [...] SA - w pismach z [...] września 2018 r. i z [...] listopada 2018 r. W ocenie organu I instancji całością kosztów postępowania powinien zostać obarczony wnioskodawca, gdyż miał interes prawny w ustaleniu spornej granicy. Zażalenie na postanowienie Wójta Gminy [...] złożył Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...]. Skarżący zarzucił błędne uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinno ponieść jedynie Nadleśnictwo skoro, zgodnie z art. 152 k.c., obowiązek prawidłowego utrzymania granic i stałych znaków granicznych obciąża wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że dokonując rozliczenia kosztów postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie należy uwzględnić przepisy art. 261-267 kpa, jak również przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152-153 k.c.). Kolegium wyjaśniło, że powyższy pogląd został zaaprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, a wynika z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt 1 OPS 5/06. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy wszakże mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustała zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę /strony/ a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego."

Kolegium podniosło, że przepis art. 152 k.c. wprost stanowi, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 153 k.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Organ podkreślił, że w sposób pośredni wykładnia zaprezentowana w uchwale ma charakter wiążący dla organów administracji, których akty administracyjne podlegają kontroli sądowej. Kolegium wyjaśniło, że koszty są rozliczane po połowie także w przypadku postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości stoi na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie z tego powodu, że nie kwestionował on przebiegu granic. Zdaniem Kolegium wobec treści powołanej wyżej uchwały brak jest podstaw aby uznać, że organom przysługuje jakakolwiek uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r. złożyły [...] SA w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 262 § 1 kpa, przez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie postanowienia niezgodnie z wnioskiem [...] SA;

- art. 6, art. 8 § 1 kpa, tj. praworządności, zaufania obywateli do organów władzy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że od początku postępowania, przedstawiał stanowisko o braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, które z zasady generuje koszty. Wskazywał, że przedmiotowa sprawa może być rozpoznania z trybie art. 39 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 725), który to przepis dotyczy wznowienia znaków granicznych.

Skarżący wskazał, że przedmiotowe działki stanowią część linii kolejowej o znaczeniu państwowym nr [...]. Dla działek tych w 1983 r. został założony i przyjęty do zasobu państwowego operat z ustalenia granic.

Ponadto przekazana dokumentacja dotycząca ustalenia przebiegu granic pasa kolejowego - część linii kolejowej o znaczeniu państwowym nr [...], wg ówcześnie obowiązujących przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Odbudowy z 10 listopada 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości o mocy dowodowej planów i dokumentów przy ustaleniu granic nieruchomości, a w szczególności § 2 i 3 także i inne wskazane w przepisach, w ocenie [...] SA, spełnia podstawę prawną do ustalenia granic.

Spółka podniosła, że dokumentacja dotycząca granic została przyjęta do zasobu państwowego - Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] - [...] sierpnia 2018 r. pod nr [...], a punkty graniczne zostały zastabilizowane trwale w terenie, gdzie w stanie niezniszczonym możliwe są do odszukania.

Wskazała, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034), w szczególności § 36, który reguluje sposób pozyskania danych w celu ustalenia przebiegu granic.

W ocenie skarżącego skoro strona inicjująca postępowanie, pomimo zapoznania się z dokumentami przedstawionymi przez Spółkę, nie cofnęła wniosku o rozgraniczenie, to zobowiązania jest do ponoszenia kosztów tego postępowania.

Wobec tego zaistniały przesłanki do obciążenia kosztami postępowania tylko tej strony, która zainicjowała postępowanie w sprawie.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453).

Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic (art. 29 ust. 1 ustawy). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony - stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 tej ustawy - jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic - zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy - wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia wykonawczego z 14 kwietnia 1999 r.

Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego.

Przepisy ustawy oraz przepisy rozporządzenia z 14 kwietnia 1999 r. nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy działu IX kodeksu postępowania administracyjnego.

Według art. 263 § 1 kpa do kosztów postępowania zalicza się między innymi koszty biegłych. Natomiast przepis art. 262 § 1 kpa stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Na mocy art. 262 § 2 kpa w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania.

Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 kpa prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Przepis art. 262 § 1 kpa wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami (uchwała NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06,NSA oraz powołany tam wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98, a także J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880-882; C. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582).

Ustalenie wysokości kosztów postępowania osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 kpa).

Postanowienie dotyczące kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 436/07).

Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w powołanej w zaskarżonym postanowieniu uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.

Zważyć jednakże należy, że przytoczona wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06 nie nakłada na organ obowiązku podzielenia kosztów postępowania pomiędzy wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego. Jak podnosi się w orzecznictwie uchwała ta wskazuje jedynie na możliwość podziału kosztów pomiędzy wszystkie strony postępowania, o ile miały one interes w postępowaniu rozgraniczeniowym (por. wyroki WSA w Warszawie z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Lu 2339/13, WSA w Lublinie z 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 356/13, WSA w Gliwicach z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 46/17). Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2211/14 treść przytoczonej uchwały nie oznacza, że w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby (podmioty), biorące w nim udział. W uchwale z 11 grudnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości kosztami postępowania rozgraniczeniowego, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w każdym postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 kpa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3014/14, jeżeli koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania, brak jest w świetle art. 262 § 1 pkt 2 kpa podstawy materialnoprawnej do obciążania nimi wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich. Podział kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 152 k.c. jest zasadą, od której jednak mogą wystąpić wyjątki. Organ administracji nie może automatycznie, bez pogłębionej analizy, stosować zasady, że obie strony postępowania rozgraniczeniowego powinny być w równej wysokości obciążone kosztami (por. wyrok WSA w Lublinie z 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 356/13).

Mając na względzie przytoczone powyżej poglądy orzecznictwa stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozstrzygając w niniejszej sprawie nie rozważyło, czy w realiach tej sprawy obie strony postępowania rozgraniczeniowego miały interes prawy w rozgraniczeniu nieruchomości. Otóż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w rozważaniach sprowadza się jedynie do przytoczenia fragmentów uchwały NSA z 11 grudnia 2006 r. i konstatacji, że koszty postępowania powinny być poniesione przez obie strony.

Zważyć jednakże należy, że zasadniczą przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek jednego z właścicieli nieruchomości sąsiadujących jest stan sporności lub niepewności co do przebiegu granic tych nieruchomości. (art. 29 ust. 1 ustawy). Powyższy stan sporności lub niepewności nie może być rozumiany subiektywnie, jako wyraz jednostkowej oceny jednego z właścicieli, lecz musi znaleźć następcze potwierdzenie w wynikach postępowania rozgraniczeniowego. Podstawa faktyczna wniosku o rozgraniczenie musi mieć zatem charakter obiektywnie i pozytywnie (co najmniej częściowo) weryfikowalny. Jeśli wniosek o rozgraniczenie okaże się całkowicie lub częściowo nieuzasadniony (położenie punktów i linii granicznych w terenie będzie odpowiadało w całości lub w części stanowi wynikającemu z wiążącej dokumentacji, w tym operatu geodezyjno-kartograficznego), to brak będzie podstaw, aby strona postępowania niebędąca wnioskodawcą została obciążona w równej mierze kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek strony, w której mniemaniu przebieg granicy w całości lub w części był sporny lub niepewny. Podmiot żądający rozgraniczenia powinien zatem rozważnie i stosownie do istniejących potrzeby wyznaczyć zakres wniosku (art. 29 ust. 2 ustawy), gdyż nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, w ramach którego - niezależnie od potwierdzenia stanu sporności lub niepewności wskazywanego przez wnioskodawcę - koszty rozgraniczenia obciążałyby w takim samym zakresie właścicieli nieruchomości sąsiadujących, jeśli właściciele ci wskazywali stan wynikający z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i stan ten okazał się w całości albo w części miarodajny i aktualny. W takiej sytuacji rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi uwzględniać powyższe okoliczności, odzwierciedlając rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać w tym wypadku rozdzielone równomiernie (w przypadku dwóch właścicieli - po połowie) jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznym. W pozostałym zakresie (co do tej części granicy, która odpowiada stanowi geodezyjno-kartograficznemu i nie była kwestionowana przez stronę niebędącą wnioskodawcą) podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy (nie tylko jej części). Tylko takie podejście można ocenić jako zgodne z rozważanymi regulacjami prawnymi oraz zasadami sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego. Nie podważa to w niczym trafności poglądu, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości, którzy zasadniczo ponoszą równomiernie koszty tego postępowania. Pogląd ten nie może być rozumiany w ten sposób, że jeśli następczo okaże się, że granice nie były niepewne lub sporne w takim zakresie, w jakim twierdził wnioskodawca, właściciele sąsiednich nieruchomości muszą równomiernie partycypować w kosztach rozgraniczenia na całej długości granicy.

W niniejszej sprawie taka analiza przez organ odwoławczy nie została przeprowadzona. Organ w żaden sposób nie odniósł się do zebranych w sprawie dowodów, w tym do decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2018 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, stanowiska [...] SA przedstawianego w toku postępowania rozgraniczeniowego, poprzestając na powołaniu przepisów kpa i zacytowania fragmentu treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy czym akta sprawy nie są kompletne, bowiem nie zawierają dokumentów, na które powołuje się Wójt w decyzji rozgraniczeniowej, w tym protokołu spisania granic.

Podnieść należy, że skarżący od początku kwestionował potrzebę przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego wskazując, że wystarczającym było wznowienie znaków granicznych. Do kwestii tej organ nie odniósł się. Z decyzji rozgraniczeniowej wynika natomiast, że punkt graniczny nr [...] został ustalony na podstawie wznowionych znaków granicznych. Może to oznaczać, że w tej części granica nie była sporna.

Z przyczyn powyżej podanych zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa i art. 120 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.