Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 roku sprawy ze skargi Fundacji "A" w W. na bezczynność Dyrektora A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. do załatwienia wniosku Fundacji "A" w W. z dnia 3 września 2014 roku o udostępnienie informacji publicznej zawartej w punktach od I do VII "Ankiety dla oddziału położniczego" oraz w punktach od 1 do 12 "Wniosku o aktualizację danych do bazy szpitali położniczych" w terminie 14 dni o daty uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierza Dyrektorowi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. grzywnę w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych. LS

Fundacja A z siedzibą w W. (zwana także "Fundacją") zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Dyrektora A Sp. z o.o. w T., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 2058) – powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." – zgodnie z wnioskiem z dnia 3 września 2014r. w określonym terminie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 3 września 2014r. wystąpiła do Dyrektora A Sp. z o.o. w T. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wypełnienia załączonej do wniosku ankiety, która będzie podstawą do zaktualizowania danych, dotyczących szpitala na portalu www.gdzierodzic.info. powadzonym przez Fundację A. Ankieta obejmowała odpowiedź na pytania dotyczące: nazwy, adresu placówki, posiadania tytułu "Szpital Przyjazny Dzieciom, prowadzenia szkoły rodzenia bądź współpracy z taką szkołą wraz z podaniem kontaktu doń i informacją czy zajęcia w szkole są płatne; wskazaniem czy zainteresowane kobiety mogą obejrzeć oddział przed porodem, jakie dokumenty i wyniki badań kobieta winna mieć ze sobą przy przyjęciu do szpitala, czy plan porodu jest załączony do dokumentacji, jakiego rodzaju zgody na udzielanie świadczeń zdrowotnych wymaga szpital od pacjentki w czasie pobytu w szpitalu, czy w szpitalu wykonuje się golenie wzgórka łonowego przed porodem, czy w szpitalu wykonuje się lewatywę przed porodem, czy oddział porodowy dysponuje traktem porodowym, traktem porodowym i jednoosobowymi salami czy też są tylko sale jednoosobowe, ile stanowisk jest na trakcie porodowym, czym oddzielone są do siebie łóżka porodowe, jakie sprzęty pomocne przy porodzie są dostępne dla rodzących na trakcie porodowym a jakie w salach jednoosobowych, czy sale jednoosobowe dostępne są dla wszystkich rodzących czy tylko dla porodów rodzinnych lub też rodzących par wynajmujących indywidualną opiekę położnej i czy odbywa się to za opłatą czy bez opłat, kiedy zakładany jest pacjentce wenflon, gdzie i kiedy omawiany jest plan porodu, w jakim okresie porodu prowadzony jest zapis KTG w porodzie niskiego ryzyka, jak często oraz przez kogo są robione badania w trakcie porodu, w jaki sposób rodzącej zapewniana jest odpowiednia ilość płynów, czy rodząca może w trakcie porodu jeść, czy w pierwszym okresie porodu rodząca jest zachęcana przez personel do aktywności, czy z pacjentką omawiane są różne (farmakologiczne i niefarmakologiczne) dostępne w oddziale sposoby łagodzenia bólu, jakie niefarmakologiczne sposoby łagodzenia bólu są stosowne w trakcie porodu, jakie farmakologiczne sposoby łagodzenia bólu są stosowane w trakcie porodu, czy w szpitalu dostępne jest znieczulenie dolędźwiowe przy porodzie drogami natury, czy pacjentka rodząca ze znieczuleniem dolędźwiowym może się poruszać, w jakiej pozycji najczęściej przebiega II okres porodu, jeśli poród odbywa się w sali jednoosobowej, to czy przebiega w tej sali od I do III okresu porodu czy okres I porodu przebiega w sali jednoosobowej a II na sali porodowej/trakcie porodowym, czy rodząca jest informowana o stosowanych podczas porodu środkach i zabiegach, czy rodząca jest informowana o przebiegu porodu, czy rodząca jest pytana o zgodę na uczestniczenie w jej porodzie studentek/studentów, czy życzenia rodzącej w II okresie porodu są uwzględniane (ochrona krocza, parcie w wybranej pozycji, wybór sposobu łagodzenia bólu), czy zaraz po porodzie zdrowy noworodek jest kładziony matce na piersi i jak długo pozostaje w nieprzerwanym kontakcie z matką "skóra do skóry", kiedy odbywa się pierwsze karmienie, gdzie jest dokonywana wstępna ocena APGAR, kto dokonuje tej oceny, czy w trakcie szycia krocza dziecko jest zabierane od matki, czy ojciec dziecka może przeciąć pępowinę, czy w szpitalu/oddziale możliwy jest poród z osobą towarzyszącą, czy rodzącej może towarzyszyć więcej niż jedna osoba, czy w porodzie może uczestniczyć doula, czy osoba towarzysząca musi opuścić salę porodową zaraz po porodzie, czy też kilkanaście minut, dwie godziny po porodzie czy też może pozostać jak długo zechce, czy osoba towarzysząca może być obecna podczas cesarskiego cięcia, po jakim czasie od cesarskiego ciecia jest możliwe pierwsze przystawienie dziecka do piersi, czy po cesarskim cięciu ojciec może kangurować dziecko, czy w szpitalu możliwy jest poród w wodzie (zakończony urodzeniem dziecka do wody); jaka była liczba porodów w 2013r., jaki był procent porodów rodzinnych, jaki był procent porodów do wody, jaki był procent porodów zabiegowych, jaki procent porodów stanowiły cesarskie cięcia, jaki procent cesarskich cięć odbył się w znieczuleniu ogólnym i dolędźwiowym, jaki był procent porodów indukowanych ogółem, z udziałem oksytocyny i innych metod, w jakim procencie porodów zastosowano kroplówkę naskurczową, w jakim procencie porodów zastosowano przebicie pęcherza płodowego, w jakim procencie porodów wykonano nacięcie krocza, w jakim procencie porodów używany był chwyt Kristellera, w jakim procencie porodów drogami natury zastosowano znieczulenie podpajęczynówkowe, zewnątrzoponowe, dożylne, wziewne, jaki procent porodów odbył się bez znieczulenia, w jakim procencie porodów zastosowano niefarmakologiczne metody łagodzenia bólu, jakie opłaty związane są z porodem. Ankieta zawierała również prośbę o wskazanie imienia i nazwiska ordynatora oddziału ginekologiczno – położniczego, imię i nazwisko położnej oddziałowej oraz imię, nazwisko i telefon kontaktowy (ew. e-mail) osoby wypełniającej ankietę. Do wniosku załączono również ankietę aktualizacyjną, obejmującą informacje dotyczące danych statystycznych za 2013r. w zakresie liczby porodów, ich rodzaju, stosowanego znieczulenia, farmakologicznego wzniecenia porodu, przebicia pęcherza płodowego oraz opłat związanych z porodem. We wniosku określono także, że żądane informacje w formie elektronicznej należy przesłać na adres poczty elektronicznej Fundacji.

Dalej skarżąca wyjaśniła, że ww. wniosek został dostarczony do adresata w dniu jego wysłania, natomiast w dniach 14 października 2014r., 28 listopada 2014r. oraz 1 grudnia 2014r. przesłano do organu ponaglenia. Jednakże do dnia wniesienia skargi nie został wykonany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Spółka w ogóle nie odpowiedziała na żadne z wniesionych pism. Podmiot zobowiązany nie wykonał więc żadnej czynności, która prowadziłaby do udzielenia informacji w przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminach.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem Fundacji z dnia 3 września 2014r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę A sp. z o.o. w T. wyjaśniło, że skarga Fundacji "A" została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, wynikającego z treści art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Jak wynika z samej treści skargi, skarżąca kilkakrotnie wzywała do udzielenia informacji publicznej - ostatnio w dniu 1 grudnia 2014 roku. Tymczasem skarga została złożona do A sp. z o.o. w dniu 28 kwietnia 2015 roku - tj. znacznie po upływie 60 dniowego terminu, w którym można ją było skutecznie wnieść. W związku z tym skarga podlega odrzuceniu.

Odnosząc się natomiast merytorycznie do kwestii złożonej skargi na bezczynność wyjaśniono, że Spółka odmówiła dostępu do informacji Fundacji, z uwagi na to, że żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej - zatem nie ma mowy o bezczynności Spółki w tym zakresie. Ankieta przedstawiona Spółce do wypełnienia zawiera w zdecydowanej większości dane medyczne, których zestawienia nikt nie prowadzi, a uzyskanie odpowiedzi wymagałoby przejrzenia licznej archiwalnej dokumentacji medycznej. Dodatkowo wnioskowany sposób udzielenia informacji nie mógł zostać przez Spółkę zaakceptowany.

Na tej podstawie Spółka wniosła o odrzucenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W związku z niezałączeniem do odpowiedzi na skargę doręczonego organowi wniosku wraz z załącznikami zwrócono się do strony skarżącej o nadesłanie kompletu dokumentów, stanowiących załączniki do wniosku z dnia 3 września 2014r.

W dniu 8 lutego 2016r. żądane załączniki zostały przez Fundację nadesłane, zaś ich treść nie była kwestionowana przez stronę skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn.akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006r., sygn.akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010r., sygn.akt I OSK 646/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://oreczenia.nsa.gov.pkl)

W przypadku skarg na bezczynność organu strona skarżąca nie jest również ograniczona żadnym terminem do wniesienia skargi. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011r., sygn.akt I OSK 716/11 oraz z dnia 29 kwietnia 2011r., sygn..aktI FSK 249/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Tytułem wstępu wskazać należy, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Dyrektora A Sp. z o.o. w T. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, o udostępnienie której strona skarżąca zwróciła się, załączając formularz ankiety. Ankieta zawierała przytoczone powyżej pytania, do których przyporządkowane zostały możliwe propozycje odpowiedzi. W ich ramach, zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy, miał poruszać się podmiot obowiązany do udostępnienia informacji. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała zatem kwestia charakteru żądnej informacji, następnie zaś ocena dopuszczalności oczekiwań wnioskodawcy co do formy jej udzielenia.

Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por.np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym.

Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera natomiast katalog podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego, do których należy Dyrektor A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedziba w T., której jedynym udziałowcem jest Powiat [...].

W świetle powyższych uregulowań oczywistym jest, że każda informacja odnosząca się do zasad funkcjonowania spółki samorządowej w ramach prowadzonej przezeń działalności stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) Ponieważ istotą działalności spółki medycznej, której zadania polegają m.in. na prowadzeniu szpitali, wykonywaniu praktyki lekarskiej ogólnej i specjalistycznej, praktyk pielęgniarek i położnych, jest udzielanie określonych świadczeń medycznych, informacje związane z tą działalnością stanowią informację publiczną. W tym kontekście, podnoszony w odpowiedzi na skargę zarzut związany z kwestionowaniem charakteru żądanej informacji, nie jest zasadny. Wszystkie zamieszczone w ankiecie pytania odnoszą się bowiem do zasad funkcjonowania prowadzonego przez Spółkę szpitala (co dotyczy zarówno świadczonych szeroko pojętych usług medycznych jak i statystyk medycznych oraz danych personalnych osób pełniących określone funkcje), przez co brak jest podstaw do kwestionowania obowiązku ich udostępnienia z uwagi na charakter wnioskowanej informacji. Okoliczność zaś, że wnioskowanych "(...) zestawień nikt nie prowadzi, a uzyskanie odpowiedzi wymagałoby przejrzenia licznej archiwalnej dokumentacji medycznej", pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru żądanej informacji. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 22 kwietnia 2015r., sygn.akt II SAB/Go 14/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Skoro zatem żądanie strony skarżącej z dnia 8 grudnia 2014r. obejmowało udostępnienie informacji publicznej, obowiązkiem organu było udzielenie informacji, o ile organ był jej dysponentem oraz nie zachodziły okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej; odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej. Niezałatwienie zaś przez organ wniosku w zakresie żądania sformułowanego w punkcie 1 i 3 w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o jego bezczynności.

Osobną kwestią pozostaje forma udzielenia informacji, określona przez wnioskodawcę jako ankieta, która winna zostać przesłana w formie elektronicznej na adres e-mailowy wnioskodawcy. Przez pojęcie "sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku" należy rozumieć formę, w jakiej wnioskodawca domaga się utrwalenia informacji. Formy te zostały alternatywnie przewidziane w art. 12 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to, że udostępniając informacje podmiot jest zobligowany do posłużenia się jedną z form przewidzianych w tym przepisie. Może być to zatem przesłanie informacji publicznej albo przeniesienie jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Żądanie dostarczenia informacji w formie elektronicznej mieści się zatem w katalogu form udostępnienia informacji, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.d.i.p. Oczekiwanie jednakże, że podmiot obligowany do udzielenia tejże informacji uczyni to poprzez wypełnienie i odesłanie ankiety przygotowanej przez wnioskodawcę, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Czy innym jest bowiem żądanie udostępnienia określonej informacji (w tym wypadku udzielenia odpowiedzi na określone pytania, sformułowane we wniosku/ankiecie), czym innym oczekiwanie, że organ "stworzy" określoną informację (dokument), wypełniając stosowną ankietę i odsyłając ją wnioskodawcy.

Dlatego też, uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 3 września 2014r. we wskazanym w punkcie 1 wyroku zakresie tj. w części odnoszącej się do pytań zawartych w ankietach, stanowiących załączniki do wniosku. To w jaki sposób organ wniosek wspomniany załatwi (udzielając informacji lub też wydając stosowaną decyzję) wykraczało poza kognicję sądu w rozpoznawanej sprawie.

Wobec tego zaś, że w kontrolowanej sprawie organ przez z górą rok całkowicie ignorował wezwania strony skarżącej do udostępnienia informacji, na podstawie art. 149 § 1a uznano, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzając grzywnę w kwocie 1000 zł. (§ 2).

LS