Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Barbara Pasternak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. S. kwotę 760 zł ( siedemset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 7 lipca 2009 r. (.......) na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) Burmistrz Miasta i Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] w M.

W decyzji określone zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, warunki w zakresie komunikacji infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące interesów osób trzecich i inne.

Organ I instancji podał, że w sprawie zastosowanie miał art. 59 ust. 1 oraz art. 61 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz że z analizy architektoniczno-urbanistycznej dokonanej dla obszaru inwestycji wynika, że zamierzona inwestycja spełnia wszystkie wymogi art. 61 pkt 1-5 w/w ustawy.

Ustosunkowując się do uwag strony postępowania A.S. , Burmistrz wskazał, że według wstępnej oceny planowana inwestycja nie będzie powodować zacieniania pomieszczeń mieszkalnych w budynku na działce sąsiedniej o nr [....] . Szczegółowe rozstrzygnięcie w tym zakresie zapadnie jednak w trakcie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, w którym będą badane m. in. kwestie zachowania wymaganych przepisami prawa odległości budynku od granic działki sąsiedniej, jak i inne warunki wynikające z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odwołaniu A.S. podniósł, że decyzja zawiera "błędy merytoryczne" przejawiające się m. in. w niewłaściwym określeniu inwestycji. Pod pojęciem rozbudowa, zdaniem odwołującego się należy rozumieć powiększenie kubatury w kierunku poziomym, podczas gdy z warunków zabudowy wynika, że wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki pozostaje bez zmian.

Wnoszący odwołanie podał nadto, że decyzja nie precyzuje czy w wyniku rozbudowy powstanie dodatkowy lokal mieszkalny. Budynek mieszkalny jednorodzinny może posiadać bowiem dwa lokale mieszkalne, a wówczas inwestor powinien przedłożyć warunki dostawy mediów do wniosku o warunkach zabudowy. Oprócz tego inwestycja (która powinna być nazwana nadbudową) spowoduje wzrost intensywności zabudowy ponad średnią występującą w obszarze analizowanym, o czym decyzja o warunkach zabudowy nie wspomina.

Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji i wydanie decyzji odmownej z uwagi na "ukształtowany i zakończony urbanistycznie układ zabudowy jednorodzinnej na działce nr [....] przy ulicy [....] w M. oraz na działkach sąsiednich".

Decyzją z dnia 23 października 2009 r. (....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 4 ust. 1 i 2 i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a nadto podał co następuje:

Materiał dowodowy zebrany w sprawie, w tym analiza urbanistyczna stanowiąca podstawę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji sporządzona została zgodnie z przepisami prawa. Obszar analizowany został wyznaczony w taki sposób, iż obejmuje tereny znajdujące się w odległości równej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem, co jest zgodne z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia. W analizie uwzględniono i opisano też wszystkie budynki mieszkalne jednorodzinne, które znajdują się w obszarze analizowanym.

Organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania administracyjnego i zapewnił im czynny udział.

Co się zaś tyczy zarzutu dotyczącego błędnego określenia charakteru inwestycji jako "rozbudowy", to brak jest definicji legalnej pojęć "nadbudowa" i "rozbudowa". Zgodnie jednak z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zarówno nadbudowa jak i rozbudowa jest budową, zaś treść decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do charakteru planowanej inwestycji.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu, dotyczącego ewentualnego powstania nowego lokalu mieszkalnego wyjaśniono, że zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jednak ustalanie liczby lokali dokonuje się na etapie postępowania dotyczącego wydawania pozwolenia na budowę.

Przy ustalaniu warunków zabudowy nie analizuje się wprost parametru określającego intensywność zabudowy. Intensywność wykorzystywania terenu jest badana poprzez: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zarówno te jak i pozostałe parametry planowanej inwestycji korespondują z ładem przestrzennym panującym na obszarze analizowanym.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A.S. .

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zabudowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r., przy jednoczesnym braku zastosowania §12 ust. 3 pkt 3 oraz pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wskazał, że żaden z organów nie ustalił, że budynek na działce nr [....] usytuowany jest w stosunku do granicy z działką nr [....] w odległości ok. 2 m., przy czym balkon na budynku znajdującym się na działce [....] znajduje się w odległości ok. 1 m. w stosunku do granicy, a takie rozwiązanie jest sprzeczne z pkt 5 §12 w/w rozporządzenia.

Zdaniem skarżącego parametry zabudowy wymienione w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. muszą być wyraźnie oznaczone w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy powinna też precyzować czy zamierzenie inwestycyjne spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa oraz czy zamierzenie to można dostosować do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących już sąsiedztwie lokalizacji inwestycji.

Ponieważ decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wiążąca dla organów wydających pozwolenie na budowę, to "określenie warunków zabudowy nie może wprost przesądzać o realizacji obiektu w granicy działki, a w konsekwencji uniemożliwiać późniejsze zastosowanie norm prawa budowlanego" (wyrok WSA w Poznaniu z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Po 610/06).

Z uwagi na powyższe przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ administracji winien był ustalić czy planowana inwestycja będzie spełniała wymagania przewidziane m. in. w w/w rozporządzeniach w tym dotyczące odległości budynku od granicy działki sąsiedniej, czy też kwestii związanych z ewentualnym przysłanianiem światła dziennego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swe stanowisko. Dodał nadto, że z map dołączonych do akt sprawy wynika, że budynek usytuowany na działce nr [....] znajduje się w odległości ok. 2, 5 m od granicy z działka nr [....] .

Ponadto zgodnie z §12 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości 2, 5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Powyższe oznacza, że dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku zlokalizowanego w odległości 2, 5 m od granicy, przy założeniu, że zaplanowane parametry inwestycji będą wpisywać się w ład przestrzenny danego obszaru.

Niezależnie od powyższego §12 ust. 5 w/w rozporządzenia nie może stanowić podstawy rozstrzygania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji. Na tym etapie postępowania nie przesądza się bowiem o lokalizacji i parametrach okapów, gzymsów, balkonów, daszków nad wejściem itp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zarzuty skargi w przeważającej mierze nie są uzasadnione. Przede wszystkim nie można podzielić poglądu skarżącego, jakoby organ ustalający warunki zabudowy miał obowiązek badać zgodność zamierzenia z przepisami rozporządzenia regulującego warunki techniczne i odległościowe dla budynków. Istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest przesądzenie, że we wskazanym terenie lokalizacja określonego rodzaju zabudowy stanowić będzie kontynuację lub uzupełnienie stanu istniejącego pod warunkiem zachowania wymagań określanych tą decyzją. Wymagania te pozostają w związku nie z technicznymi aspektami procesu budowlanego, lecz z ładem przestrzennym. Określają one ramy, w których zamykać się winny swoboda inwestora i mający powstać projekt budowlany. Co do tej kwestii Sąd w całości podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Wskazać jedynie pozostaje, że właśnie w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu (II SA/Po 610/06), do którego odwołuje się sam skarżący, stwierdzono, że "odnośnie możliwości pogorszenia warunków użytkowania budynku na skutek zrealizowania zamierzonej inwestycji należy przypomnieć, że organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania tego rodzaju zarzutów, w tym zarzutu ograniczenia dostępu do światła. Kwestie te są brane pod uwagę w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę." Wyrażony zaś w tymże wyroku pogląd, że "decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może wprost przesądzać o realizacji obiektu w granicy działki i winna zawierać wyraźne postanowienia, że budowa obiektu przy granicy działki może być zrealizowana na warunkach przewidzianych w Prawie Budowlanym" po pierwsze dotyczy innego stanu faktycznego, a po wtóre wcale nie stanowi potwierdzenia tezy skarżącego.

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone poprawnie. W szczególności analiza zawiera wszystkie wymagane elementy i sporządzona została w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru, a jej wnioski są adekwatne do opisanego stanu faktycznego. Nie ma zatem żadnego powodu, aby organom zarzucać nie wyjaśnienie sprawy w zakresie tzw. dobrego sąsiedztwa.

Wadą jednak zaskarżonej decyzji jest sposób określenia rodzaju inwestycji i niektórych warunków tej inwestycji .

Otóż postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem M.S. i J.S. z dnia [....] 2009 r. o ustalenie warunków dla "rozbudowy budynku mieszkalnego". Do wniosku jednak dołączono dokument nazwany "Charakterystyką projektowanej inwestycji", w którym to dokumencie zamierzenie nazwano i opisano jako nadbudowę budynku mieszkalnego. W tytule sporządzonej w toku postępowania analizy zamierzoną inwestycję nazwano "rozbudową", ale w tekście analizy zawarto szczegółowy opis owej "rozbudowy" jako "podniesienie konstrukcji dachu – celem powiększenia przestrzeni mieszkalnej". Jest więc oczywiste, że w rzeczywistości wniosek inwestora dotyczył zamierzenia polegającego na nadbudowie istniejącego budynku i co do takiego w istocie zamierzenie opracowano analizę. Ani jednak "charakterystyka inwestycji", ani tekst analizy nie stanowią elementu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta posługuje się tylko nazwą zamierzenia "rozbudowa" i nie zawiera żadnego bliższego opisu pozwalającego na niewątpliwe stwierdzenie charakteru zamierzenia. Opisu takiego nie zawiera również żaden z załączników do decyzji. Wbrew więc stanowisku organu z samej decyzji wcale nie wynika w sposób oczywisty charakter planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego: na jej podstawie opracowywany jest projekt budowlany i na jej podstawie przeprowadzana jest kontrola tego projektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. To zatem, jakiej inwestycji dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może być kwestią domysłu, lecz musi wprost z decyzji wz wynikać. W szczególności nie jest dopuszczalne założenie, że w dalszych etapach procesu budowlanego rodzaj inwestycji, dla której ustalono warunki, określany będzie nie na podstawie prawidłowej nazwy czy opisu zawartych w decyzji, lecz w drodze (mogącego być obarczonego błędem) wnioskowania na podstawie tylko treści niektórych ustalonych warunków (np. co do wielkości powierzchni zabudowy, czy linii zabudowy). Podkreślić przy tym trzeba, że choć można byłoby stwierdzić, że w potocznym języku nadbudowa jest rodzajem rozbudowy, to jednak przepisy prawa budowlanego pojęć "rozbudowa" i "nadbudowa" używają równolegle jako mieszczących się w ogólniejszym pojęciu "budowy" (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). To z kolei oznacza, że wedle prawa budowlanego "rozbudowa" i "nadbudowa" mają różne znaczenia. Pojęć tych zatem nie można stosować zamiennie, zwłaszcza że każde z tak nazywanych zamierzeń wymagać może różnego sposobu ustalenia warunków zabudowy.

W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne musi być określone w taki sposób, aby w dalszym procesie jego tożsamość była oczywista.

Opisane naruszenie art. 107 § 1 kpa ma charakter istotny, bo spowodowało wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia administracyjnego. Usunięcie tej wady jednak nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniające w całości lub znacznej części. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.