Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1010/19 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1010/19, oddalił skargę D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.), Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia na rzecz D. G. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy - budynku rekreacji wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, położonej na działce nr [...] w obrębie [...], w gminie [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wójt wskazał, że inwestycja nie spełnia wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. bowiem żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana legalnie wybudowanym budynkiem. W tej sytuacji brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy uniemożliwia określenie wymagań dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Inwestor nie uzyskał również odpowiedniej zgody wodnoprawnej.

Organ podkreślił, że wszystkie ujawnione i widniejące w obszarze analizowanym budynki są samowolami budowlanymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, decyzją z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. G., utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta. W uzasadnieniu organ II instancji ustalił, że kompleks działek powstałych po podziale działki nr [...] stanowi odrębny obszar w odniesieniu do kompleksu działek znajdujących się na północ od drogi gminnej (działka nr [...]). Ustalił także, iż w wyznaczonym do analizy obszarze, na żadnej z działek nie znajduje się legalna zabudowa, która może stanowić odniesienie dla wnioskowanej zabudowy, zaś istniejące tam obiekty o tożsamej funkcji stanowią samowolę budowlaną, zrealizowaną bez wymaganego prawem zgłoszenia na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do brzmienia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków enumeratywnie wymienionych w pkt 1-5 przywołanego przepisu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek odnoszący się do tzw. dobrego sąsiedztwa, brak jest bowiem w sąsiedztwie zabudowy zrealizowanej w sposób legalny, która stanowiłaby odniesienie dla ustalenia wymagań dotyczących zabudowy działki nr [...]. Przy braku łącznego spełnienia 5 warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Zdaniem Kolegium, brak w sąsiedztwie legalnej zabudowy na istniejących tam działkach nie może stanowić tzw. dobrego sąsiedztwa dla przedmiotowej działki nr [...]. Legalna zabudowa znajdujących się w obszarze analizy działek nr [...] i [...] nie może stanowić odniesienia dla zabudowy rekreacji indywidualnej na działce nr [...], gdyż działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W granicach analizowanego obszaru znajduje się zabudowana działka nr [...], jednakże jest to zabudowa hotelowa (pensjonat), czyli nie może stanowić "dobrego sąsiedztwa" dla działki nr [...]. Zabudowa tożsama, czyli o funkcji rekreacji indywidualnej znajduje się poza obszarem analizy, na działkach nr [...], [...], [...], [...], położonych w znacznej odległości i w innym obszarze urbanistycznym. Nie może stanowić odniesienia dla wnioskowanej zabudowy również położona w obszarze analizy nieuporządkowana, często prowizoryczna zabudowa o charakterze zbliżonym do wnioskowanego, lecz zrealizowana w ramach samowoli budowlanej.

Organ ustalił również, że z części graficznej analizy, stanowiącej kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, obrazującej zagospodarowanie przedmiotowego kompleksu działek wynika, że działka nr [...] znajduje się w bliskiej odległości (około 30 m) od tzw. strefy kontrolowanej o szerokości 20m, przebiegającego obok gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy n150, która to strefa zaznaczona jest na mapie kolorem żółtym. Gazociąg zrealizowano jako inwestycję celu publicznego zasilającą nadmorski obszar województwa zachodniopomorskiego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym przede wszystkim, iż decyzja odmowna opiera się na dwóch niespełnionych warunkach z pięciu wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, iż decyzja odmowna organu I instancji oparta jest na niespełnieniu jednego najważniejszego warunku określonego w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. czyli warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co oznacza, iż w sąsiedztwie brak jest legalnej zabudowy zgłoszonej do organu nadzoru budowlanego w trybie art. 49 b Prawa budowlanego o tożsamej funkcji i gabarytach jak wnioskowana na działce nr [...]. Istniejąca w sąsiedztwie zabudowa budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem hotelowo-pensjonatowym nie może stanowić odniesienia dla wnioskowanej zabudowy obiektem rekreacji indywidualnej, gdyż zarówno budynek mieszkalny jednorodzinny, jak i hotel oraz pensjonat to budynki o zupełnie innej funkcji i gabarytach niż budynek rekreacji indywidualnej. Wskazane działki o legalnej zabudowie letniskowej nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] oraz nr [...] i [...] w obrębie [...], znajdują się w innym obszarze urbanistycznymi i w znacznej odległości od obszaru, w którym znajduje się przedmiotowa działka nr [...]. Zatem Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującego się w tym zakresie.

Skargą D. G. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia; art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że trafnie podkreśliło Kolegium, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Niewątpliwie sporządzenie tego dokumentu ma więc fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie analiza, (mimo uchybienia polegającego na sporządzeniu jej części graficznej na mapie w skali 1:2000) została sporządzona prawidłowo. Część tekstowa jest zgodna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna legalna zabudowa, brak jest więc możliwości określenia wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przede wszystkim w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora. Sąd podkreślił, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo, musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Tym samym - zdaniem Sądu - orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym, a nieruchomości objęte analizą nielegalnie zabudowane należy traktować jako teren niezabudowany.

W odpowiedzi na zarzuty skargi Sąd wyjaśnił, że nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że ustalenie, iż przesłanka dobrego sąsiedztwa nie została spełniona, było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez ograniczenie go do trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i tym samym doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium wskazało, posługując się zwrotem ustawowym, iż przyjęto wielkość stanowiącą trzykrotność szerokości frontu działki co jest tożsame z ustaleniami analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, z której wynika, że szerokość frontu działki wynosi około 17 m. W rezultacie na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji wyznaczono prawidłowo granice obszaru analizowanego, jako trzykrotność ww. wartości, a więc więcej niż 50 m, tj. ok. 51 m. Powyższe uogólnienie Kolegium, polegające na niewskazaniu konkretnej liczby w jednostkach miary, nie mogło mieć jednak w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy, bowiem nawet poszerzając obszar analizowany do sześciokrotności frontu działki skarżącego, nie można odnaleźć jakiejkolwiek legalnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia do ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa, co jest w istocie bezsporne. Sąd podkreślił, że podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniej niż 50 metrów, nie może być poszukiwanie działki tylko w celu uwzględnienia woli inwestora wyrażonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności, gdy istniejący układ architektoniczno-urbanistyczny na obszarze przyjętym do analizy nie pozwala na realizację zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, trafnie autor analizy urbanistycznej zwrócił uwagę, że działka nr [...] znajduje się w wydzielonym obszarze urbanistycznym, stanowiącym pewną odrębną całość, co nie uzasadniało takiego poszerzenia obszaru analizowanego, który wkraczałby w obszar urbanistyczny niemającego związku z terenem, w którym ww. działka jest położona. Działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (nr [...], [...], [...]) są położone poza obszarem analizowanym, a ponadto znajdująca się na nich zabudowa jest zabudową o innym przeznaczeniu niż budynek, którego wniosek dotyczy. Zabudowa domkiem (budynkiem) rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy budynkiem jednorodzinnym. W ocenie Sądu wymienione formy zabudowy nie są tożsame. Odnośnie powyższego Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019, poz. 1186), ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym – należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast w myśl § 3 pkt 7 tego rozporządzenia, ilekroć jest w nim mowa o budynku rekreacji indywidualnej, należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Rozporządzenie to przewiduje szereg różnic w zakresie wymogów względem budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynków rekreacji indywidualnej. Dla przykładu, działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Za równorzędne z przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej uznaje się zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnych źródeł energii elektrycznej i ciepła, odpowiadających przepisom odrębnym dotyczącym gospodarki energetycznej i ochrony środowiska (§ 26 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia). Spełnienie tych warunków nie jest wymagane w przypadku działek przeznaczonych pod budowę budynków rekreacji indywidualnej oraz budynków inwentarskich i gospodarczych na wsi, jeżeli właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określił takich wymagań (§ 26 ust. 5 cyt. rozporządzenia). Poza tym, § 27 cyt. rozporządzenia, dopuszcza wykorzystanie pod zabudowę zagrodową lub rekreacji indywidualnej działki budowlanej, która nie może być zaopatrzona w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi z sieci lub własnego ujęcia, pod warunkiem zapewnienia możliwości czerpania lub dostawy wody z ujęć położonych poza granicami działki. Ponadto, budynek mieszkalny i pozostałe wymienione w zdaniu pierwszym § 46 rozporządzenia powinny mieć indywidualną lub centralną instalację ciepłej wody. Warunek doprowadzenia ciepłej wody do umywalek nie dotyczy budynków w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej. Dodatkowo budynek i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi oraz inne budynki, jeżeli wynika to z ich przeznaczenia, powinny być wyposażone w instalacje (urządzenia) do ogrzewania pomieszczeń w okresie obniżonych temperatur, umożliwiające utrzymanie temperatury powietrza wewnętrznego odpowiedniej do ich przeznaczenia. Wymaganie to nie dotyczy budynków rekreacyjnych, użytkowanych wyłącznie w sezonie letnim (§ 49 rozporządzenia). Z powyższych względów odwołanie się do istniejącej zabudowy jednorodzinnej przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej, letniskowej nie jest zdaniem Sądu właściwe i nie uzasadnia poszerzenia granic obszaru analizowanego tak, aby jego zakresem objąć wskazaną zabudowę, z założeniem, że pozwoli ona na określenie wymagań dla "nowej" zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zasadnie też zostało wskazane w analizie urbanistycznej, że nie można odnosić się do zabudowy letniskowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], na które wskazuje skarżący, uzasadniając konieczność poszerzenia granic obszaru analizowanego, ponieważ znajdują się one w znacznej odległości i nie mają związku urbanistycznego z lokalizacją działki skarżącego. Należy zdaniem Sądu zauważyć, że nietrafnie argumentował skarżący, iż doszło do pominięcia przez organ odwoławczy stanowiska, przedstawionego w decyzji z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr [...], Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, albowiem Kolegium wypowiedziało się w tym zakresie, wskazując, iż decyzja I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi, m.in. wynikającymi z ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w związku z tym, że działka położona w obszarze zagrożenia powodziowego o prawdopodobieństwie jego wystąpienia raz na 100 lat (woda 1%), czego dowodem są ustalenia przywołanej decyzji, kończącej wszczęte z urzędu postępowanie w tej sprawie. Zostało ono zakończone decyzją wydaną na rzecz skarżącego o umorzeniu postępowania w sprawie nakazania przywrócenia na ww. działce stanu niepowodującego zanieczyszczenia wód zgodnie z art. 77 ust. 11 Prawa wodnego, w związku z gromadzeniem ścieków w zbiorniku bezodpływowym na działce nr [...], w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, bez wymaganej decyzji zwalniającej z zakazów obowiązujących na tym obszarze.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły, że zabudowa terenu skarżącego nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania, co stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP. Wskazał, że warunki zabudowy są ustalane indywidualnie dla każdej nieruchomości objętej wnioskiem, po spełnieniu wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu a wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracjnymi.

Skargą kasacyjną D. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a co za tym idzie granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m, co doprowadziło do błędnego uznania, że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy określiły granice obszaru analizowanego dla działki nr [...], i co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...],

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że spełnienie kontynuacji funkcji, na którą wskazują powyższe przepisy, ma miejsce tylko wówczas, gdy formy zabudowy są tożsame,

2. przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, pomimo, że skarga była uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie mógł odnieść w realiach tej sprawy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym zakresie strona zarzuciła Sądowi pierwszej instancji niezasadne oddalenie skargi i zaaprobowanie w ten sposób wadliwej decyzji organu odwoławczego, wydanej, zdaniem skarżącego, w oparciu o dowolne, przyjęte z naruszeniem zasad ogólnych jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego ustalenia. Jako że powyższy zarzut procesowy łączy się bezpośrednio ze sporną w tej sprawie kwestią prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego i powołanymi w podstawach kasacyjnych zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, przypomnieć należy, że podstawę rozważań dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy stanowił wyznaczony na potrzebny prowadzonego postępowania w sprawie warunków zabudowy obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wymaga zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii zakreślenia granic przyjętego obszaru analizowanego, które skarżący uznaje za niewłaściwie, zbyt wąsko przyjęte. Kwestia sposobu wyznaczania obszaru do dokonania stosownej analizy na potrzeby rozpatrywania wniosków o ustalenie warunków zabudowy musi być rozważana w oparciu o regulację przyjętą w podanych w podstawach kasacyjnych przepisach § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) - w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) – w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Przyjętą w ww. przepisie zasadą jest zatem wyznaczanie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe nie oznacza jednak – co było już podnoszone w orzecznictwie - że obszar analizowany musi stanowić regularny okręg otaczający działkę inwestora (zob. wyrok NSA: z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 878/20; z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14; z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 455/12; z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 305/12). Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru. Obszar taki nie musi być wyznaczony w formie koła. Wbrew stanowisku strony skarżącej, kategorycznego poglądu, że obszar analizowany zawsze powinien przybierać formę koła, Sąd pierwszej instancji nie wyraził w zaskarżonym wyroku. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zasadą jest, iż granice obszaru analizowanego przyjmują kształt okręgu w promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m, to jednak w dalszej części uzasadnienia zwrócił uwagę na możliwość powiększenia tego obszaru ponad minimum określone w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Podnoszony w tym zakresie zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ww. rozporządzenia nie mógł zatem odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

W kontekście natomiast podnoszonych przez skarżącego okoliczności uzasadniających - jego zdaniem – powiększenie w przedmiotowej sprawie obszaru analizowanego ponad ww. minimum, zwrócenia uwagi wymaga, że przy wytyczaniu tego obszaru nie można tracić z pola widzenia powiązania funkcjonalnego instytucji z § 3 ust. 2 rozporządzenia z zasadą dobrego sąsiedztwa. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. K 17/08 (OTK-A 2010/6/61) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że m.in. pojęcie "obszaru analizowanego" zostało dookreślone w wieloletnim orzecznictwie sądów administracyjnych i przyjął, że nowa zabudowa powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki powinna odpowiadać jej charakterystyce architektonicznej i urbanistycznej i każda nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile nie godzi w zastany stan rzeczy. Trybunał dostrzegł, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, chroniąc konstytucyjnie gwarantowane uprawnienia osoby władającej działką na podstawie tytułu prawnego uprawniającego do budowy, nie poprzestaje na językowym brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i szeroko interpretuje przede wszystkim ustawowe pojęcie "działki sąsiedniej". Chodzi w nim nie tyle o działki przyległe do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku inwestora, ile raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Szeroko zakreślony zasięg wykładni art. 61 ust. 1 omawianej ustawy w myśl "zasady dobrego sąsiedztwa" pozostaje w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 tej ustawy. Oznacza ona konieczność "dopasowania" nowej zabudowy do większej liczby działek z danego terenu w odległości pozwalającej na zachowanie harmonii architektonicznej na całym terenie i ochronę walorów estetycznych przestrzeni.

W rozpoznawanej sprawie, jak ustalił Sąd I instancji, organy dysponowały analizą urbanistyczną wskazującą na wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z dyrektywą wynikającą z § 3 ust. 2 rozporządzenia, bowiem wzięty przez nie pod uwagę obszar analizowany wyznaczony został w odległości ok. 51 m, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestycyjnej, wynoszącego ok. 17 m. Autor analizy wskazał, że tak wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość, z czym w okolicznościach tej sprawy należy się zgodzić. Następnie w oparciu o tak wyznaczony obszar analizy ustalono, że w sąsiedztwie terenu inwestycji brak jest jakiejkolwiek zabudowy umożliwiającej określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie bowiem z niekwestionowanymi przez skarżącego w tym zakresie ustaleniami organu I instancji, w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna legalna zabudowa. Zasadne i zbieżne z ugruntowanym orzecznictwem jest natomiast stanowisko, zgodnie z którym budynki, których dotyczy wniosek o warunki zabudowy i ich funkcja muszą nawiązywać do obiektów wzniesionych legalnie (zob. m.in. wyrok NSA: z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19; z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2157/18; z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3331/17). Ustalenia te doprowadziły Wojewódzki Sąd Administracyjny do przyjęcia za uprawnioną podstawę faktyczną wyrokowania, że w obszarze analizowanym nie znajduje się ani jedna działka sąsiednia umożliwiająca ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedstawionych okolicznościach tej sprawy stanowisko to uznać należy za prawidłowe.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie kwestionujące prawidłowość wyznaczonych na potrzeby postępowania w sprawie warunków zabudowy granic obszaru analizowanego, w ramach którego strona domaga się w istocie znacznego poszerzenia tych granic ponad minimalne rozmiary, nie jest natomiast usprawiedliwione. W orzecznictwie wskazuje się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. A contrario, jeśli wymaga tego potrzeba zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to brak jest podstaw do poszerzania obszaru analizowanego ponad wielkość określoną przepisem § 3 ust. 2 rozporządzania. Pod tym pojęciem zaś, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14). Rozszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania w okolicy działki sąsiedniej posiadającej zabudowę uzasadniającą uwzględnienie żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy ograniczane jest możliwością harmonijnego wkomponowania nowej inwestycji w istniejące otoczenie (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 436/17; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn.. akt II OSK 3035/15; z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2481/15), zatem argumentem przemawiającym za rozszerzeniem terenu może być wykazanie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie (wyrok NSA z dnia 23 marca 2011r., sygn. akt II OSK 315/10). W przedmiotowej sprawie w obszarze analizy wyznaczonym zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, nie znajduje się żadna legalna zabudowa. W tych okolicznościach znaczne poszerzenie obszaru analizowanego zgodnie z wolą skarżącego, celem objęcia tym obszarem m.in. nieruchomości nr [...], [...], [...] z legalną zabudową jednorodzinną wolnostojącą oraz nieruchomości nr [...], [...] i [...] z zabudową letniskową, stanowiłoby w istocie uzasadnione wyłącznie interesem inwestora poszerzenie obszaru analizy celem uzasadnienia dopuszczalności lokalizacji spornej zabudowy i doprowadziłoby do niedopuszczalnego zaburzenia ładu przestrzennego terenu znajdującego się wokół terenu inwestycji. W związku z powyższym ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie w oparciu o granice obszaru analizowanego wyznaczone w odległości określonej jako trzykrotność frontu działki inwestycyjnej – jako zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i uzasadnione urbanistycznie – świadczy o niezasadności stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że spełnienie warunku kontynuacji funkcji, na którą wskazują powyższe przepisy, ma miejsce tylko wówczas, gdy formy zabudowy są tożsame, stwierdzić należy, iż prawidłowo w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że odwołanie się przez skarżącego do zlokalizowanej na nieruchomościach nr [...], [...], [...] zabudowy jednorodzinnej przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej, letniskowej, nie jest właściwe. Zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na liczne różnice, jakie występują między zabudową mieszkaniową, a letniskową (rekreacji indywidualnej) na gruncie norm z zakresu Prawa budowlanego. Również na gruncie norm dotyczących planowania przestrzennego nie ma wątpliwości, że mamy do czynienia z odrębnymi rodzajami zabudowy, tj. służącymi do realizacji odmiennych funkcji. O tym, czy zabudowa rekreacji indywidulanej może być zrealizowana w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, w kontekście wymogu niesprzeczności funkcji zabudowy w ramach warunku dobrego sąsiedztwa, można rozstrzygnąć dopiero w realiach konkretnej sprawy, mając m.in. na uwadze wymogi ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) oraz wyniki analizy urbanistycznej (por. wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 878/20; z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1167/20; z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19; z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 375/20). W okolicznościach niniejszej sprawy brak było jednak podstaw do nawiązywania - w kontekście wymogu kontynuacji funkcji - do legalnej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na ww. nieruchomościach bowiem znajdują się one znacznie poza prawidłowo wyznaczonym przez organ I instancji obszarem analizowanym. W tych okolicznościach omawiany zarzut również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.