Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2330/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 lipca 2021 r. nr 301/12/2021/Ub w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2330/21, oddalił skargę M. P. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 12 lipca 2021 r., nr 301/12/2021/Ub, w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Rybniku pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. zwrócił się do Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym M. P. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 12 lipca 2021 r. ma podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stwierdził objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym M.P. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej we wskazanych w decyzji okresach. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że M. P. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą: w okresie od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 9 lutego 2011 r. w formie indywidualnej – P.M. [...] i zgłosił od 10 lutego 2011 r. zawieszenie prowadzenia działalności pozarolniczej zgodnie z art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i nie wznowił wykonywania pozarolniczej działalności, natomiast z dniem 16 stycznia 2012r. wykreślił wpis z ewidencji. Zawieszenie działalności pozarolniczej skutkowało zdaniem organu wyłączeniem z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego od 10 lutego 2011 r. do dnia poprzedzającego dzień wykreślenia wpisu z ewidencji, tj. do 15 stycznia 2012 r. z tytułu prowadzenia indywidualnej działalności pozarolniczej.

Natomiast działalność w okresie od dnia 7 czerwca 2013 r. do chwili wydania decyzji jako wspólnika spółki cywilnej – [...], P., K. NIP [...] oraz w okresie od dnia 30 grudnia 2011 r. do dnia 16 kwietnia 2019 r. jako wspólnika [...] sp. z o.o. sp.k. zarejestrowanej pod nr KRS [...] - stanowiła podstawę do stwierdzenia objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego ze wskazanych tytułów.

Organ wskazał, że M.P. był osobą prowadzącą pozarolniczą działalność jako wspólnik spółki [...] sp. z o.o. sp. k. w rozumieniu art. 8 ust. 6 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a tym samym był objęty obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z ww. tytułu od dnia rejestracji w KRS, tj. od 30 grudnia 2011 r. do dnia poprzedzającego dzień wykreślenia go z rejestru, tj. 16 kwietnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniesioną przez skarżącego skargę na tę decyzję wskazał, że kwestią sporną w sprawie było podleganie skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego jako wspólnika spółki komandytowej [...]. z o.o. sp.k. zarejestrowanej pod nr KRS [...] w okresie od dnia 30 grudnia 2011 r. do dnia 16 kwietnia 2019 r. Sąd zauważył, że skarżący przedłożył zawartą w dniu 28 kwietnia 2016 r. umowę zbycia przez skarżącego ogółu praw i obowiązków w spółce [...] sp. z o.o. sp.k., jednakże skarżący nie przedstawił umowy spółki zawierającej postanowienie zezwalające na zbycie przez wspólnika ogółu praw i obowiązków, a także zgody pozostałych wspólników spółki na zbycie ogółu praw i obowiązków w spółce przez skarżącego. WSA nie mógł zatem ustalić, czy w niniejszej sprawie rzeczywiście zostały zachowane warunki pozwalające na uznanie, że skarżący z dniem 28 kwietnia 2016 r. przestał być wspólnikiem [...] sp. z o.o. sp.k. Przedstawienie umowy zbycia udziałów w ww. spółce komandytowej, bez załączenia umowy spółki, nie wykazuje, że skarżący z dniem 28 kwietnia 2016 r. przestał być wspólnikiem [...]. Sąd zauważył ponadto, że skarżący podniósł powyższą okoliczność dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że skarżący powinien przedstawić powyższą umowę w toku postępowania przed organem administracji tak, aby organ mógł rozważyć jej ewentualne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia objęcia skarżącego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Pomimo jednak wysyłanych przez NFZ pism (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, informacja o zgromadzeniu materiału dowodowego) skarżący nie przekazał organowi żadnych informacji i dowodów istotnych dla sprawy.

W związku z powyższymi ustaleniami WSA uznał, że prawidłowo Prezes NFZ wydał orzeczenie na podstawie dostępnego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym domniemuje się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe (domniemanie prawne wzruszalne). Oznacza to, że osoba trzecia powołująca się na dane wynikające z rejestru nie musi wykazywać ich prawdziwości. Ciężar dowodu, wobec zastosowania przedmiotowego domniemania, spoczywa na osobach, które kwestionują prawdziwość danych. Osoby te muszą wykazać, że stan w rejestrze jest nieprawdziwy. Nie można czynić organowi administracji zarzutu, że przy bierności strony postępowania wydał orzeczenie w oparciu o dostępny materiał dowodowy, w tym informacje zawarte w CEIDG i KRS. Z materiału dowodowego będącego w dyspozycji Prezesa NFZ wynikało jednoznacznie, że M. P. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od dnia 30 grudnia 2011 r. do dnia 16 kwietnia 2019 r., jako wspólnik spółki [...] sp. z o.o. sp.k. zarejestrowanej pod nr KRS [...]. W tych okolicznościach Sad stwierdził, że stan faktyczny sprawy został przez organ NFZ w pełni wyjaśniony. W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny organ wydał poprawne rozstrzygnięcie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Sądu nie można było postawić organowi zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od tego wyroku Sądu pierwszej instancji wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci odpisu pełnego z KRS spółki [...] sp. z o.o. sp.k., zmianę zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji i uznanie, że skarżący objęty był obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym jako wspólnik [...] sp. z o.o. sp. k. w okresie od 30 grudnia 2011 r. do 28 kwietnia 2016 r., a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego przed sądem I i II instancji według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 ustawy o KRS poprzez uznanie, że to na skarżącym spoczywał obowiązek obalenia domniemania wpisu w KRS podczas gdy data umieszczenia wpisu nie jest równoznaczna z treścią wpisu oraz datą dokonania czynności, zaś wpis nowego wspólnika jest zgodny z treścią czynności zbycia ogółu praw i obowiązków przez skarżącego wobec czego nie mógł być obalony przez skarżącego;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 10 w związku z art. 103 K.s.h. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dniem dokonania zmiany składu osobowego spółki komandytowej polegającej na przeniesieniu własności ogółu praw i obowiązków komandytariusza, jest data dokonania wpisu do KRS i że wpis ten jest konstytutywny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że skutek ten następuje na mocy samej umowy przenoszącej ogół praw i obowiązków wspólnika spółki i w chwili jej zawarcia, a nie zamieszczenia wpisu w rejestrze;

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że M. P. był wspólnikiem (komandytariuszem) [...] spółka z o.o. sp.k. do dnia 17 kwietnia 2019 r. podczas gdy prawidłowa analiza prowadzi do wniosków odmiennych, a to, że M. P. był wspólnikiem ww. spółki do dnia 28 kwietnia 2016 r. kiedy to zbył ogół praw i obowiązków;

4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że M. P. nie wykazał, iż doszło do skutecznego przeniesienia ogółu praw i obowiązków w spółce komandytowej podczas gdy z prawidłowej analizy wynika, iż skuteczność tego przeniesienia została zatwierdzona postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia w Krakowie [...], który na podstawie przedłożonej umowy dokonał wpisu nowego wspólnika [...];

5) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że organy administracyjne przeprowadziły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pomimo, iż zaniechały przeprowadzenia dowodów zmierzających do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego (w tym w szczególności zaznajomienia się z aktami KRS spółki) oraz oparcie decyzji na niepełnym materiale dowodowym i bez weryfikacji istotnych w sprawie dokumentów w tym przede wszystkim orzeczenia Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia w Krakowie sygn. akt: [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Postępowanie w tej sprawie dotyczyło ustalenia obowiązku podlegania skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na ocenie zgodności z prawem poglądu Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie wyjaśniające było prawidłowe i kompletne, spełniając wymogi przewidziane w art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. Okolicznością faktyczną sporną w tej sprawie jest to, czy skarżący w przyjętym przez organ okresie od 30 grudnia 2011 r. do 16 kwietnia 2019 r. był wspólnikiem (komandytariuszem) spółki [...] sp. z o.o. sp.k.

Sposób sformułowania zarzutów oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały tak przedstawione, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniono) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie – potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadne jest łączne rozpoznanie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W ocenie NSA zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne nie było prawidłowe (zarzut z punktu 5 petitum skargi kasacyjnej).

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.

Z kolei powołany przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 75 k.p.a., w tym § 1 tego przepisu, nakłada na organ obowiązek dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ustawodawca zatem wprowadził szeroki katalog dowodów, przyjmując, że dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest sprzeczne z prawem. Poza dokumentem urzędowym nie przypisuje poszczególnym dowodom wyższej rangi niż pozostałym. Nie ma więc przeszkód do ustalenia określonej okoliczności w drodze oświadczenia osoby posiadającej wiedzę na tę okoliczność.

W tej sytuacji, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracyjny ciężar przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych.

W tej sprawie zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że organ się z tego obowiązku w pełni nie wywiązał. Ustalając istotną dla rozstrzygnięcia sprawy przesłankę posiadania przez skarżącego statusu wspólnika w spółce [...] sp. z o.o. sp.k., organ oparł się jedynie na informacji uwidocznionej w KRS, z której wynikało, że w dacie orzekania przez organ skarżący już wspólnikiem nie był. Za datę utraty tego statusu organ przyjął jednak datę wpisu zmiany przez sąd, a nie datę rzeczywistej zmiany w składzie wspólników spółki.

Zasadnie zarzuca zatem skarżący kasacyjnie, że w tej sprawie przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające nie było prawidłowe, zaniechano bowiem przeprowadzenia dowodów zmierzających do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, poprzestając na oparciu się na niepełnym materiale dowodowym i rezygnując z weryfikacji istotnych w sprawie elementów stanu faktycznego.

Nie ma natomiast racji skarżący kasacyjnie, że w tej sprawie sąd przyjął, iż doszło do naruszenia art. 10 w zw. z art. 103 K.s.h. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dniem dokonania zmiany składu osobowego spółki komandytowej polegającej na przeniesieniu własności ogółu praw i obowiązków komandytariusza, jest data dokonania wpisu do KRS i że wpis ten jest konstytutywny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że skutek ten następuje na mocy samej umowy przenoszącej ogół praw i obowiązków wspólnika spółki i w chwili jej zawarcia, a nie zamieszczenia wpisu w rejestrze. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wyraźnie stwierdził, że wpis do KRS ma charakter deklaratoryjny, twierdzenie zatem skarżącego kasacyjnie o naruszeniu prawa przez Sąd jest w tej sytuacji pozbawione podstaw.

Odnosząc się do argumentacji Sądu i organu o braku aktywności strony w niniejszym postępowaniu należy podnieść, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy obiektywnej oznacza obowiązek podejmowania przez organ wszelkich niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Nie zwalnia to wprawdzie strony z obowiązku aktywnego współdziałania z organem przy ustalaniu stanu faktycznego, ale nie oznacza dopuszczalności poprzestania organu na wybiórczym materiale dowodowym i niesprawdzonych okolicznościach faktycznych, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Opierając rozstrzygnięcie na okoliczności faktycznej dotyczącej statusu wspólnika spółki, organ winien był zatem tę okoliczność faktyczną prawidłowo ustalić, czego w tej sprawie zaniechał, poprzestając na dacie wpisania zmiany do KRS, ale nie weryfikując czy była ona tożsama z datą ustania statusu wspólnika.

Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, nawet jeśli strona nie powoływała się na określone i ważne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, stanowiło uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji.

Prawidłowo wskazuje skarżący kasacyjnie (punkt 1 petitum skargi kasacyjnej), że stosownie do art. 17 ustawy o KRS domniemuje się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe. Domniemanie to, wobec treści art. 234 k.p.c., może zostać obalone, jednakże ciężar wykazania faktu, że dane wpisane do rejestru nie są zgodne ze stanem rzeczywistym, spoczywa na osobach, które z okoliczności tej wywodzą skutki prawne (art. 6 k.p.c).

Nietrafnie z powyższych zasad Sąd wysunął wniosek, że w rozpoznawanej sprawie organ nie miał obowiązku prawidłowego ustalenia faktu mającego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wywodząc z samej daty wpisu zmiany w KRS datę ustania statusu wspólnika, organ nie sprostał wymogom należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W razie braku pewności co do istotnej okoliczności faktycznej, powinien był przeprowadzić na tę okoliczność postępowanie dowodowe. Mógł także wezwać stronę o przedłożenie stosownych dokumentów. Tak się w tej sprawie nie stało. Organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i treści art. 10 k.p.a., ale nie poinformował o konieczności dokładnego ustalenia daty ustania statusu wspólnika.

Podkreślenia także wymaga, że wobec organu administracyjnego prowadzącego postępowanie administracyjne i ustalającego w jego ramach stan faktyczny sprawy, nie ma zastosowania art. 14 ustawy o KRS, z którego wynika, że podmiot zobowiązany do złożenia wniosku do KRS nie może powoływać się wobec osób trzecich działających w dobrej wierze na dane, które nie zostały wpisane do Rejestru lub uległy wykreśleniu z Rejestru. Przepis ten konstruuje specyficzny instrument domniemania istnienia dobrej wiary w stosunkach cywilnoprawnych. Ten przepis nie odnosi się do zasad prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2641/15). Wpis do rejestru nie miał znaczenia konstytutywnego, organ nie miał podstaw do pozostawania w uzasadnionym przeświadczeniu o możliwości identyfikowania daty wpisu zmiany z datą rzeczywistego ustania statusu wspólnika.

W tym stanie rzeczy, ponieważ w tym zakresie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 12 lipca 2021 r. nr 301/12/2021/Ub.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną NSA oraz prawidłowo ustalić datę od kiedy M. P. przestał być wspólnikiem spółki [...] Sp. z o.o. sp.k., a następnie wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie podlegania przez Skarżącego obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu uwzględniające wynik prawidłowo przeprowadzonego postepowania wyjaśniającego.

NSA odstąpił zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. ze względów słusznościowych, uznając że z powodu specyfiki stwierdzonego naruszenia prawa procesowego i całkowicie biernej postawy skarżącego w toku postępowania administracyjnego, zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a.