Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2012r. sprawy ze skargi H.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania H. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011.

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 11 maja 2011 r. H. P. zwróciła się o przyznanie na rok 2011 r. jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o powierzchni 5,11 ha, położonych w obrębie D. w gminie B. (powiat k., województwo s.). Skarżąca ubiegała się również o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o powierzchni 3,48 ha.

W wyniku przeprowadzonej kontroli organ ustalił, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek rolnych E i G jest różna od powierzchni ewidencyjno-gospodarczej wynikającej z systemu identyfikacji działek rolnych. Działka E/E1 została zadeklarowana na powierzchni 1,98 ha, natomiast w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że powierzchnia użytkowana rolniczo wynosi 1,79 ha.

W przypadku działki G/G1 zadeklarowanej na powierzchni 0,86 ha ustalenia wskazały na powierzchnię użytkowaną rolniczo – 0,80 ha.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR

w K. przyznał skarżącej płatność w łącznej wysokości 3846,72 zł, na co składała się jednolita płatność obszarowa w wysokości 3098,08 zł oraz uzupełniająca płatność obszarowa w wysokości 748,64 zł.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji stwierdził, na podstawie analizy dołączonego do wniosku załącznika graficznego oraz po dokonaniu pomiarów na ortofotomapie obrazującej sposób zagospodarowania zgłoszonych do płatności działek rolnych, że zadeklarowana powierzchnia działek rolnych E/E1 i G/G1 przekracza obszar kwalifikowany do płatności wynikający z ustalonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG). Powierzchnia działki rolnej E/E1 spełniająca warunki do przyznania płatności wynosi 1,79 ha, zaś działki rolnej G/G1, również spełniająca te warunki, wynosi 0,80 ha. Organ wskazał, że pomiary ww. działek zostały przeprowadzone w oparciu o szkic wykonany przez wnioskodawczynię na załączniku graficznym i w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzono, że obszar wskazany przez H. P. na działce rolnej E/E1 posiada powierzchnię 1,79 ha, zaś dla działki rolnej G/G1 – powierzchnię 0,80 ha, co jest zgodne z wyznaczoną powierzchnią ewidencyjno-gospodarczą.

Dyrektor wskazał, iż na podstawie kontroli ustalono, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej (5,11 ha),

a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej (4,86 ha) wynosiła 0,25 ha, co stanowiło 5,144% powierzchni stwierdzonej. Znalazł zatem zastosowanie art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, czego konsekwencją jest pomniejszenie przysługującej płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną. Płatność w kwocie 3098,08 zł stanowi różnicę między kwotą płatności do 4,86 ha, a kwotą przypadającą na dwukrotność powierzchni zawyżonej (stawka płatności JPO na rok 2011 wynosi 710,57 zł/ha).

Powołując się na art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach, organ stwierdził, że skarżąca zadeklarowała do płatności uzupełniającej działki rolne o powierzchni 3,48 ha. Na podstawie kontroli stwierdzono, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną

a stwierdzoną (3,23 ha) wynosiła 0,25 ha, co stanowiło 7,74% powierzchni stwierdzonej. Znalazł więc zastosowanie ww. art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, czego konsekwencją było pomniejszenie przysługującej płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W efekcie płatność ta wyniosła 748,64 zł (stawka płatności UPO na rok 2011 – 274,23 zł/ha).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących obarczenia dużym błędem określenia powierzchni działek za pomocą systemu teledetekcji, czego przykładem miały być różnice w pomiarze jednej z działek, organ zauważył, że pomiary dokonywano zawsze w oparciu o zdjęcia ortofotomapy, które w międzyczasie były aktualizowane, zatem pomiary na różnych mapach mogły być inne. W odniesieniu do argumentów co do uczestnictwa strony podczas dokonywania pomiarów organ wyjaśnił, że kontrola administracyjna wniosku wykonywana jest komputerowo, przy użyciu systemu informatycznego i może odbywać się kilkakrotnie. Rolnik może wziąć

w niej udział w sytuacji, gdy był przez organ ARiMR wzywany do wyjaśnień i złożył korektę wniosku – wtedy pracownik przyjmujący korektę w obecności wnioskodawcy uruchamia proces kontroli administracyjnej w komputerze. W sytuacji, gdy wniosek jest weryfikowany w terenie, zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy o płatnościach można przeprowadzić taką kontrolę bez udziału rolnika. Odnosząc się do argumentów strony dotyczących udzielenia jej informacji wskazano, że art. 3 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż odbywa się to wyłącznie na żądanie strony, a H. P. żądania takiego nie składała.

W ocenie Dyrektora, ze względu na wskazane w decyzji przepisy prawa krajowego i unijnego, nie jest możliwe przyznanie płatności do gruntów rolnych na podstawie wniosku złożonego przez skarżącą w pełnej wysokości. Przepisy te nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu prawa do płatności, która prowadziłaby do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby w sprzeczności m.in. z zasadą konkurencyjności.

Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła H. P. wnosząc o jej uchylenie

w części dotyczącej potrącenia kwoty 492,41 zł z powodu błędnie oszacowanych powierzchni działek E i G za pomocą zdjęć w systemie informatycznym ARiMR oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

Skarżąca oświadczyła, że dane zawarte w jej wniosku z dnia 11 maja 2011 r. są prawidłowe. Jej zdaniem pracownicy Biura Powiatowego ARiMR w C. popełnili wiele zaniedbań administracyjnych:

1) nie została poinformowana o przeprowadzeniu pomiarów działek rolnych za pomocą zdjęć, jak również o ewentualnych niezgodnościach,

2) nie udostępniono jej fotomap (zdjęć robionych z bardzo dużej odległości),

3) nie miała możliwości wyjaśnienia niezgodności, ponieważ nie otrzymała stosownego wezwania w celu wyjaśnienia niezgodności pomiarów,

4) pozbawiono ją wystąpienia z wnioskiem o dokonanie powtórnych pomiarów

w celu zweryfikowania niezgodności.

Zdaniem H. P., pomiary działek rolnych wykonane za pomocą zdjęć

w systemie informatycznym ARiMR obarczone są dużym błędem i nie mogą stanowić podstawy do określania niezgodności powierzchni działek w punktach procentowych. Dokładnego pomiaru działek dokonują, jej zdaniem, ludzie o specjalistycznych kwalifikacjach czyli geodeci.

Skarżąca stwierdziła również, że za pomocą technik informatycznych można określić czy na danej działce znajduje się duży obiekt, np. budynek, drzewa, itp. Jednak taka technika, jej zdaniem, nie pozwala określić dokładnie wymiarów budynku, wymiarów rynien, rodzaju pokryć dachowych, z uwagi na obarczenie takiej techniki dużym błędem pomiaru. Podobnie jeśli chodzi o rośliny – można określić, że na danej działce rośnie duże drzewo, ale nie można określić jakiego jest ono rodzaju, jak wyglądają gałęzie, liście, jakiej jest grubości i wysokości. Niedokładności te są jeszcze większe jeśli chodzi o uprawy rolnicze tj. zboża, trawy, łąki, ziemniaki.

Za duże zaniedbanie uznała fakt, iż nie otrzymała stosownego wezwania przed wydaniem decyzji, które umożliwiłoby jej złożenie wyjaśnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących obarczenia dużym błędem określania powierzchni działek za pomocą systemu teledetekcji organ wskazał, że ortofotomapa to zdjęcie lotnicze powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity, które zostało przetworzone do postaci metrycznej i można na nim prowadzić pomiary powierzchni tak jak na mapie. Na obrazie ortofotomapy poprzez interpretację można rozpoznać pokrycie terenu i wyróżnić tereny pokryte lasem, obszary zabudowane, drogi, rowy, zakrzewienia, zadrzewienia, wody itp., czyli grunty nieuprawnione do dopłat, grunty lub ich fragmenty trwale bądź czasowo wyłączone z produkcji rolniczej, a nawet

w niektórych przypadkach działki rolne (bądź ich fragmenty) niezachowane w dobrej kulturze rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewskazanie przekonujących

i zrozumiałych motywów, jakimi kierował się przy podjęciu zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...], powodem pomniejszenia przez organ I instancji płatności w ramach JPO i UPO było stwierdzenie podczas przeprowadzonej kontroli administracyjnej, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek rolnych E i G (z tytułu JPO) oraz E1 i G1 (z tytułu UPO) jest różna od powierzchni ewidencyjno-gospodarczej wynikającej z systemu identyfikacji działek rolnych. Wątpliwości Sądu budzi przede wszystkim okoliczność, że przyczyny zmniejszenia przez organ powierzchni ww. działek (odpowiednio z zadeklarowanych przez skarżącą na 1,98 ha do 1,79 ha w przypadku działki E/E1 i z 0,86 ha do 0,80 ha w przypadku działki G/G1) nie wynikają ani ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ani też nie zostały należycie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji.

Ze szczegółowych zasad i trybu przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz wsparcia specjalnego wynika, że postępowanie w sprawie przyznania płatności wszczynane jest na wniosek rolnika (art. 18 ustawy

o płatnościach). Rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy w ramach systemu płatności obszarowych może złożyć tylko jeden wniosek w ciągu roku. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o płatnościach (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji), rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności obszarowych, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, płatności do krów i owiec i zgody, o której mowa

w art. 28 ust. 1, na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję. Agencja przesyła formularz oraz materiał graficzny (materiał geograficzny) lub udostępnia je na stronie internetowej Agencji, zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 Rady (WE), rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych w poprzednim roku (art. 25 ust. 2).

Jak wynika z art. 19 ust. 2 ww. Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16) państwa członkowskie dostarczają, między innymi drogą elektroniczną, z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu

o obszary określone w poprzednim roku oraz materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów.

W oparciu o powyższe przepisy skarżąca, jako podmiot składający wniosek

o przyznanie płatności w kolejnym roku, otrzymała od ARiMR częściowo wypełniony formularz wniosku (tzw. wniosek spersonalizowany) wraz z materiałem graficznym oraz instrukcjami jego wypełnienia. Jak wynika z tego wniosku, zakwestionowane działki rolne E/E1 i G/G1, zostały zgłoszone zarówno do JPO jak i UPO, przy czym

w przypadku działki rolnej E, zgłoszonej do JPO, organ w formularzu określił jej powierzchnię na 1,98 ha, natomiast odnośnie działki rolnej E1 (położonej na tej samej działce ewidencyjnej nr 436) zgłoszonej do UPO – na 1,78 ha.

Tymczasem mając na uwadze:

- że płatności uzupełniające do powierzchni określonych upraw (UPO), przysługują tylko temu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, do których została mu taka płatność przyznana (art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach), zaś

- działka rolna to zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika

i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw (art. 2 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina - Dz.U.UE.L.2009.316.65)

oraz zważywszy dodatkowo okoliczność, że skarżąca na rozprawie przed Sądem podała, że na obu działkach rolnych uprawia zboże, a ponadto że taką samą uprawę

w tych samych granicach prowadziła także w poprzednim roku, na co uzyskała płatności JPO i UPO (k.34), to nasuwa się logiczny wniosek, że skoro do obu płatności zgłaszana jest de facto ta sama działka rolna z taką samą uprawą, to jej powierzchnia uprawniająca do JPO jak i UPO, powinna być jednakowa.

Taka jednakowa powierzchnia określona została zresztą wobec dwóch - z trzech działek rolnych zgłaszanych przez skarżącą do obu płatności: F/F1 i D/D1. Dlatego niezrozumiałym jest określenie przez organ w przesłanym skarżącej formularzu różnych powierzchni trzeciej działki rolnej E/E1 w zależności od rodzaju płatności; z tytułu JPO powierzchnia ta określona została na 1,98 ha, zaś dla UPO na 1,78 ha, przy czym tę ostatnią skarżąca skorygowała we wniosku przyjmując powierzchnię 1,98 ha, wyjaśniając na rozprawie sądowej, że powodem tej korekty był fakt, że działkę E/E1 uprawia na takiej właśnie powierzchni. Stanowisko strony w tym zakresie wydaje się logiczne, tym bardziej, że powierzchnia działki rolnej E przez samą Agencję została określona na 1,98 ha w oparciu o płatność przyznaną w roku poprzednim. Dlatego przyjęcie do płatności powierzchni 1,79 ha (tak dla działki E jak i E1) tylko w oparciu

o kontrolę administracyjną, bez przeprowadzenia czynności kontrolnych i pomiarów na miejscu wymagało znacznie szerszego i czytelniejszego uzasadnienia aniżeli powołanie się wyłącznie na techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, pozostające tak naprawdę poza merytoryczną kontrolą zarówno samego rolnika jak i Sądu.

Ta sama uwaga dotyczy drugiej działki rolnej G/G1, której powierzchnia określona została we wniosku sporządzonym przez Agencję na 0,86 ha, zaś do płatności organy przyjęły powierzchnię 0,80 ha.

Nieprzekonujące i mało zrozumiałe jest także wyjaśnienie organu I instancji zawarte

w piśmie z 29 grudnia 2011r. nazwanym "stanowisko Kierownika Biura Powiatowego

w K. w sprawie odwołania od decyzji Nr [...]",

w którym stwierdza się, że "podczas składania wniosku wraz z materiałami graficznymi w dniu 11 maja 2011r. rolnik nie zanegował granic odniesienia ani pola zagospodarowania ani danych referencyjnych. Jak wynika z załączników graficznych nr 6/6 i 5/6 rolnik zaznaczył, że nie użytkuje całej powierzchni działki 436 i 463/2. Na załączniku graficznym przez wnioskodawcę zostało zaznaczone, iż powierzchnia działek rolnych E/E1, G/G1 jest użytkowana do granicy rowu." W sprawie nie było jednak sporne, że obie ww. działki rolne nie są użytkowane w granicach i na powierzchni działek ewidencyjnych, na których są położone, gdyż wynika to już z treści wniosku; działka nr 436 (z działką rolną E/E1 o uprawie deklarowanej na pow. 1,98 ha) ma pow. 2,12 ha, zaś działka nr 463/2 (z działką rolną G/G1 o uprawie deklarowanej na 0,86 ha) ma powierzchnię 0,8660 ha. Określenie mniejszej powierzchni działek rolnych aniżeli powierzchnia działek ewidencyjnych nastąpiło zatem przez samą Agencję poprzez stosowne wpisy w dostarczonym rolnikowi wniosku, dokonane – jak stanowią cytowane na wstępie przepisy – w oparciu o wniosek i płatności przyznane w roku poprzednim.

Ponadto, jak już wyżej wspomniano, z wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie wynika, że w 2010 r. płatności z tytułu JPO i UPO na obie sporne w sprawie działki rolne zostały jej przyznane do tej samej powierzchni, która wnioskowana jest

w roku 2011. W tej sytuacji organ powinien był w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić dlaczego bez obecności kontrolerów na miejscu zakwestionował powierzchnię objętą wnioskiem i płatnościami na rok 2011, skoro formularz przesłany H. P. był sporządzony w oparciu o obszary określone w poprzednim roku, a granice tych obszarów wg. skarżącej nie uległy zmianie.

Reasumując, zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym

z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności leżących u podstaw rozstrzygnięcia, tj. stanu faktycznego i motywów jakimi kierował się organ, naruszając tym samym art. 3 ust.2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 107 § 3 kpa.

Braki te uniemożliwiają weryfikację decyzji w zakresie pozbawienia skarżącej części wnioskowanych dopłat z punktu widzenia poprawności poprzedzającego je postępowania administracyjnego, a zatem nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że będąca wynikiem sprawy zaskarżona decyzja miałaby taką samą treść, gdyby do wymienionych wyżej uchybień organy nie dopuściły.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c

w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie powyższe uwagi i eliminując popełnione dotychczas uchybienia; przede wszystkim przedstawi motywy swojego rozstrzygnięcia w sposób poddający się weryfikacji merytorycznej i o ile zaistnieje konieczność zmniejszenia płatności stosownie do dyspozycji zawartych w przepisach unijnych – wyjaśni dokładnie

i czytelnie okoliczności, jakie legły u podstaw ich zastosowania.