II SA/Bk 197/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-03-18	
Data wpływu	2025-01-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Anna Bartłomiejczuk
Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Sygn. powiązane	III OSK 1134/25	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Daria Justyna Sawicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 29 listopada 2024 r. nr NK-II.4131.218.2024.PB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet sołtysom oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rada Gminy N. w dniu 30 października 2024 r., na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.) podjęła uchwałę nr VI/39/24 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet sołtysom.

W poszczególnych ustępach § 1 uchwały ustalono, że:

- ust. 1 - sołtysowi Gminy N. za pełnienie obowiązków sołtysa przysługuje miesięczna, zryczałtowana dieta w wysokości 200 zł;

- ust. 2 - wysokość diety określonej w § 1 ust. 1 ulega zmniejszeniu o 50% za każdorazową nieobecność w danym miesiącu na sesji Rady Gminy oraz w przypadku opuszczenia sesji przez sołtysa przed jej zakończeniem;

- ust. 3 ustalono - w przypadku rozpoczęcia lub zakończenia pełnienia funkcji przez sołtysa w trakcie miesiąca kalendarzowego wymiar diety ryczałtowej za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie do okresu pełnienia funkcji sołtysa w danym miesiącu, przyjmując za miesiąc 30 dni;

- ust. 4 - sołtysi pełniący funkcję radnego Rady Gminy N. poza dietą radnego otrzymują dietę, o której mowa w niniejszej uchwale;

- ust. 5 - sołtys zachowuje prawo do miesięcznego ryczałtu bez potrąceń w przypadku braku w danym miesiącu sesji Rady Gminy.

W § 2 – 5 uchwały wskazano sposób wypłaty diety, zawarto przepisy międzyczasowe oraz sformułowano obowiązek ogłoszenia uchwały i wskazano, iż datą jej wejścia w życie jest 1 stycznia 2025 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 listopada 2024 r. nr NK-IL4131.218.2024.PB Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność powyższej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 37b ust. 1 u.s.g. Wskazał, że według tej regulacji przyznanie sołtysom prawa do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych nie jest obligatoryjne. Jednakże w przypadku, gdy rada zdecyduje się na podjęcie uchwały ustalającej zasady wypłacania diet sołtysom, uchwała powinna regulować również zagadnienia związane ze zwrotem kosztów podróży służbowych. Na potwierdzenie powyższego Wojewoda wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., III OSK 5051/21. W ocenie Wojewody Rada Gminy N., korzystając z normy kompetencyjnej przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g., powinna dokonać łącznego określenia zasad, na jakich przysługują sołtysom diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Tymczasem uchwała z 30 października 2024 r. reguluje wyłącznie zasady, na jakich sołtysom przysługują diety, pomijając w całości zasady dotyczące zwrotu kosztów podróży służbowych. Narusza to w sposób istotny normę kompetencyjną z art. 37b ust. 1 u.s.g. przez jej niewypełnienie. Dodatkowo Wojewoda wskazał na zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz na regulację § 119 i § 138 ust. 2 Zasad Techniki Prawodawczej wywodząc, że skoro akty prawa miejscowego są aktami prawa powszechnie obowiązującego, to wymagane jest kompleksowe regulowanie spraw przekazanych do unormowania w upoważnieniu ustawowym. Końcowo organ nadzoru zwrócił uwagę, że sanując uchybienie Rada powinna była podjąć dwie uchwały na sesji 30 października 2024 r., co stanowiłoby uchybienie Zasadom Techniki Prawodawczej, ale nieistotne.

Skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina N. Zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie:

1) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 37b ust. 1 u.s.g. przez błędną interpretację i uznanie, że kwestionowana uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego;

2) art. 37b ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku podjęcia przez gminę woli uregulowania kwestii zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta, gmina zobligowana jest również do uregulowania kwestii zwrotu kosztów podróży służbowej i to w jednej uchwale;

3) art. 37b ust. 1 u.s.g. w zw. z § 119 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: ZTP) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kwestia diet sołtysów i zwrotu kosztów podróży służbowej ujęta w delegacji ustawowej jest de facto jednym upoważnieniem do kompleksowego uregulowania obu tych kwestii w jednym akcie, w sytuacji, w której delegacja zawiera fakultatywną możliwość regulowania jednej z dwóch ww. kwestii lub obu łącznie;

4) art. 37b ust. 1 u.s.g. w zw. z § 119 ust. 2 ZTP przez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wbrew § 119 ust. 2 przedmiotowa kwestia nie stanowi upoważnienia do uregulowania różnych spraw, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne.

Skarżąca wskazała, że pogląd wyrażony w powołanym przez Wojewodę wyroku NSA w sprawie sygn. akt III OSK 5051/21 jest błędny. Uprawnienia wynikające z art. 37b u.s.g. pozwalają lokalnemu prawodawcy na swobodę oceny, czy istnieje potrzeba przyznania diety i zwrotu kosztów podróży, a jeśli tak, to na jakich zasadach, przy jednoczesnym uwzględnieniu warunków i potrzeb lokalnych. Oba te uprawnienia nie są ze sobą powiązane funkcjonalnie i stanowią odrębne byty prawne. Zasada ta ma potwierdzenie w treści § 119 ust. 2 ZTP, w którym sformułowano przesłanki odstępstwa od zasady kompleksowości aktu.

Skarżąca wywiodła, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 lipca 2002 r., U 7/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 48, że naruszenie obowiązku wyczerpującego uregulowania w rozporządzeniu spraw przekazanych w upoważnieniu do uregulowania jest przykładem zaniechania legislacyjnego (jeśli upoważnienie miało charakter obligatoryjny, co nie ma miejsca w przedmiotowym stanie faktycznym). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wadliwości polegającej na tym, iż dane rozporządzenie tylko fragmentarycznie reguluje kwestie przekazane do uregulowania w upoważnieniu ustawowym (przy założeniu wystąpienia przypadku, o którym mowa w § 119 ust. 1 ZTP), nie da się usunąć przez eliminację z obrotu zaskarżonego rozporządzenia, gdyż działanie takie nie zlikwidowałoby luki, lecz powiększyło jej rozmiar, doprowadzając do egalitaryzacji statusów podmiotów zainteresowanych przez "równanie w dół". Dlatego też w takich sytuacjach Trybunał nie orzeka o niekonstytucyjności danego rozporządzenia, lecz kieruje do właściwych organów stosowną sygnalizację. Zdaniem skarżącej organ nadzoru w przedmiotowej sprawie powinien zastosować podobną wykładnię, ewentualnie sygnalizując naruszenie prawa o charakterze nieistotnym, czego nie uczynił.

Skarżąca podkreśliła dalej, że w wyroku z 15 listopada 2019 r., II OSK 3380/19, NSA stwierdził, że "uprawnienia wynikające z art. 37b u.s.g. pozwalają lokalnemu ustawodawcy na uwzględnienie przypadków, w których sprawowanie funkcji sołtysa może uzasadniać przyznanie mu prawa do diety i zwrotu kosztów podróży. Organ ten posiada jednak również swobodę w zakresie oceny, czy istnieje potrzeba przyznania tego ekwiwalentu, a jeśli tak to na jakich zasadach przy jednoczesnym uwzględnieniu warunków i potrzeb lokalnych". Wbrew stanowisku organu nadzoru in fine, z treści art. 37b. ust. 1 u.s.g. należy wysnuć wniosek, że ustawodawca nadał kompetencje radzie do autonomicznego ustanowienia przedmiotowych zasad. Skoro tak, to posiada ona w tym zakresie swobodę zarówno w kwestii przyznania, jak i nieprzyznania obu tych uprawnień oraz określania zasad, wedle których będą przyznawane bądź nie. Rozróżnienie uprawnień określonych w ust. 1 oraz w ust. 2 art. 37b w zależności od funkcji, jaką się pełni w danej jednostce pomocniczej, nie znajduje uzasadnienia.

W ocenie skarżącego prawnie dopuszczalnym jest, by zasady, na jakich przyznaje się dietę i (lub) zwrot kosztów podróży, regulowane były rozłącznie. Rada gminy może w tym przedmiocie podjąć odrębną uchwałę (praktyka wskazuje na częste posługiwanie się tą formą regulacji). Skarżąca wskazała uchwały rad gminnych/miejskich w województwie podlaskim, w których nie uregulowano kwestii zwrotu kosztów podróży służbowej sołtysów, jak też i takie, w których kwestię zwrotu kosztów podróży służbowej ograniczono do wskazania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (które nie ma zastosowania do sołtysów). Końcowo wskazała, że akceptując argumentację organu należałoby uznać, iż w większości gmin w województwie podlaskim wypłacanie diet sołtysom jest nielegalne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że swoboda rady gminy wynikająca z art. 37b ust. 1 u.s.g. dotyczy wyłącznie tego, iż rada może mieć wolę przyznania diety bądź nieprzyznania, natomiast decyzja o podjęciu uchwały przyznającej dietę musi zawierać regulację o zasadach zwrotu kosztów podróży służbowej, gdyż w tym zakresie organ stanowiący swobodą nie dysponuje. Skoro zaś kwestionowana uchwała Rady Gminy N. w ogóle nie zawiera regulacji dotyczących zwrotu kosztów podróży służbowej, to nie można jej zaakceptować. Wojewoda też wskazał, że brak pełnej regulacji w uchwale, która jest aktem prawa miejscowego, nie może sprowadzać się do nieistotnego naruszenia prawa. Akt taki powinien zostać wyeliminowany ze skutkiem ex tunc z lokalnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 833/17). Nie sposób zatem uznać, że istnieje możliwość uzupełnienia brakujących postanowień uchwały, w innym, odrębnym i przyjętym w innym terminie akcie organu gminy. Odnośnie zarzutu dotyczącego odejścia od utartej praktyki organu nadzoru i naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu nadzorczym nie znajduje zastosowania w szczególności art. 8 §2 k.p.a. Nadzór wojewody nad działalnością gminy nie polega na rozstrzyganiu spraw administracyjnych i nie może być mowy o wytworzeniu się "utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym".

Końcowo Wojewoda zwrócił uwagę, że do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. nie wykonała dyspozycji z art. 98 ust. 3 u.s.g. zdanie drugie, tj. nie podjęła uchwały o wniesieniu skargi.

Zarządzeniem z 11 lutego 2025 r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej do przedstawienia uchwały Rady Gminy N. o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w terminie 21 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 98 ust. 3, art. 20 ust. 3 u.s.g.). Pouczono, że uchwała taka może być podjęta również w dacie przypadającej po wniesieniu skargi.

Pismem z 13 lutego 2025 pełnomocnik skarżącej, kwestionując obowiązek przedstawienia takiej uchwały, poinformował jednocześnie, że najbliższa sesja Rady Gminy N. zaplanowana jest na 13 marca 2025 r., zatem stosowny projekt zostanie przedłożony Radzie do przegłosowania w tym terminie. Wniósł o zmianę terminu rozprawy oraz wskazał, że brak uchwały nie stanowi braku formalnego skutkującego odrzuceniem skargi. Korespondencję tę złożono do akt z adnotacją, że obowiązek przedłożenia uchwały jest aktualny do dnia rozprawy.

W trakcie rozprawy w dniu 18 marca 2025 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył uchwałę Rady Gminy N. z 13 marca 2025 r. nr X/66/25 w przedmiocie wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Sąd podziela to stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez załączenia uchwały rady gminy o wniesieniu skargi jest brakiem formalnym skargi, który może być uzupełniony na wezwanie sądu. Skarga jednak nie może być odrzucona, jeśli nawet w późniejszym terminie taka uchwała zostanie podjęta i przekazana sądowi administracyjnemu (vide np. postanowienie NSA z 7 grudnia 2021 r., III OZ 1198/21; z 29 października 2020 r., I SA/Op 268/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy wyżej opisana uchwała może zostać podjęta także po upływie terminu przypisanego do złożenia skargi. Złożenie ww. uchwały do sądu przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie powinno powodować skutek w postaci uznania przez sąd, że złożona skarga nie jest już obciążona brakiem, a sprawa podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Oznacza to, że za niedopuszczalną można uznać jedynie skargę, w stosunku do której rada gminy nie podjęła uchwały przed lub po jej wniesieniu (por. np. uchwała SN z 27 lutego 1992 r., III AZP 8/91, OSNC 1992, nr 7-8, poz. 119, postanowienie z 9 kwietnia 1992 r., III ARN 13/92; postanowienie z 5 października 1994 r., III ARN 53/94, OSNP 1994, nr 12, poz. 186; postanowienie SN z 7 lipca 1994 r., III ARN 42/94, OSNP 1994, nr 9, poz. 138), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007, nr 1, poz. 6; postanowienie NSA z 6 wrzesień 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, postanowienie NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10). Zgodnie także z powołaną wyżej uchwałą Sądu Najwyższego z 27 lutego 1992 r., III AZP 8/91 w razie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego bez podjęcia przez właściwy organ gminy uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., sąd administracyjny wyznaczy termin do złożenia tej uchwały.

W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z 11 lutego 2025 r. sąd wezwał stronę skarżącą do przedstawienia uchwały Rady Gminy N. o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Uchwała taka (z 13 marca 2025 r. nr X/66/25) została przedłożona w trakcie rozprawy 18 marca 2025 r., przed wydaniem wyroku w sprawie. Skarżąca zatem skutecznie uzupełniła ww. brak.

Rozpoznając sprawę merytorycznie sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, iż wydano je z naruszeniem prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy naruszeń należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał bądź naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie procedury podejmowania uchwał, przy czym naruszenia te powinny polegać na pozostawaniu uchwały w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Chodzi tu bowiem o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc. Dany akt lub jego część nie wywołuje wówczas skutków prawnych od samego początku. Istotnym naruszeniem prawa są więc naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy

Podstawę do podjęcia uchwały z 30 października 2024 r. stanowił art. 37b ust. 1 u.s.g. (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), zgodnie z którym rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały wskazując, że została wydana z istotnym naruszeniem art. 37b ust. 1 u.s.g., bowiem w sytuacji, gdy rada zdecyduje się na podjęcie uchwały ustalającej zasady wypłacania diet sołtysom, uchwała ta powinna również regulować zagadnienia związane ze zwrotem kosztów podróży służbowych.

Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Fakultatywność działania rady dotyczy bowiem tylko i wyłącznie, co wprost wynika z treści przepisu (literalnie), możliwości podjęcia uchwały o uregulowaniu zasad przysługiwania diety oraz zwrotu kosztów podróży bądź możliwości jej niepodjęcia (nieuregulowania) tych zasad. Wynika to wprost z fragmentu przepisu brzmiącego "może ustanowić zasady". Decyzja o ustanowieniu tych zasad zależy więc od woli rady gminy, ponieważ to jej ustawodawca pozostawił kompetencje w tej kwestii. Natomiast fakultatywność nie ma miejsca co do przedmiotu (zakresu) regulacji, jeśli rada gminy zdecyduje się na podjęcie uchwały na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. Wówczas powinna uregulować zarówno zasady przysługiwania diety jak i zasady przysługiwania zwrotu kosztów podróży służbowej, bowiem na takie rozumienie przepisu wskazuje użyte w nim słowo "oraz".

Sposób wykładni art. 37b ust. 1 u.s.g. zaprezentowany w skardze nie jest zgodny z brzmieniem tego przepisu, zaś argumenty celowościowe formułowane na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej Gminy dotyczące tego, że w wielu przypadkach regulacja dotycząca zwrotu kosztów podróży może być regulacją "martwą", nie przeważają nad jednoznacznym brzmieniem przepisu. Możliwa praktyczna nieprzydatność regulacji (do tego hipotetyczna) rozumiana w ten sposób, że określone sytuacje się nie zdarzają, nie może wpływać na sposób wykładni norm prawnych.

Za powyższym sposobem rozumienia art. 37b ust. 1 u.s.g. przemawia też porównanie jego brzmienia z ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym rada gminy może ustanowić zasady, na jakich członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), rady sołeckiej, będzie przysługiwała dieta lub zwrot kosztów podróży służbowej. W tym przypadku z brzmienia przepisu wynika, że rada gminy ma trzy możliwe podejścia: po pierwsze, może ustalić zasady dotyczące diety i zwrotu kosztów podróży służbowej; po drugie, może określić zasady przyznawania tylko diety; po trzecie, może ustanowić zasady przyznawania tylko zwrotu kosztów podróży służbowej (por. wyrok z 27 kwietnia 2022 r., III OSK 5051/21). Do takich wniosków uprawnia użycie w art. 37b ust. 2 u.s.g. spójnika "lub" czyli alternatywny nierozłącznej, a zatem organ może na tej podstawie wprowadzić zasady przysługiwania diety "lub" (nie "oraz") zwrotu kosztów podróży. Innymi słowy szerszy jest zakres potencjalnego dopuszczalnego działania rady gminy na podstawie ust. 2 niż na podstawie ust. 1. Przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. daje radzie gminy prawo do uchwalenia zasad dotyczących wysokości diety i zwrotu kosztów podróży służbowej dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Użycie spójnika "oraz" wskazuje jednoznacznie, że przewodniczący będzie miał prawo do obu tych świadczeń, jeśli rada gminy zdecyduje się na podjęcie uchwały na podstawie tego upoważnienia.

Nieadekwatny i niemiarodajny w sprawie niniejszej, zdaniem sądu, jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2020 r. o sygn. akt II OSK 3380/19 powołany przez pełnomocnika skarżącej jako mający wzmacniać argumentację skargi. Wyrok ten dotyczy możliwości różnicowania, na gruncie przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g., prawa do diety sołtysów będących jednocześnie radnymi. Owszem, w wyroku tym sąd odnosi się do kwestii swobody rady w kwestii przyznania, jak i nieprzyznania diety oraz określania zasad, wedle których będą one przyznawane bądź nie, jednak nie kwestionuje (nie wypowiada się) co do konieczności zawarcia w podjętej na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. uchwale regulacji dotyczącej zarówno diety, jak i zwrotu kosztów podroży służbowej. Istota sporu w tej sprawie dotyczyła bowiem innego zagadnienia.

Nie można również zgodzić się z argumentacją skargi dotyczącą naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie ZTP (§ 119 ust. 1). Skarżąca konsekwentnie formułuje tezy o fakultatywności zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. obejmującej prawo wyboru rady gminy do uregulowania zasad przyznawania diety bez uregulowania zasad zwrotu kosztów podróży służbowej bądź uregulowania tych kwestii łącznie. Wskazuje więc, że delegacja zawiera fakultatywną możliwość regulowania tych wszystkich kwestii.

Zgodnie z § 119 ust. 1 ZTP na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. W myśl ust. 2 tej regulacji jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie. Regulacja § 119 wyraża tzw. zasadę kompleksowości - organ wskazany w upoważnieniu powinien zrealizować nałożony na niego obowiązek wydania aktu wykonawczego w sposób wyczerpujący. Stosunkowo mniej ważne jest, by zrobił to za pomocą jednego aktu wykonawczego. (G. Wierczyński [w:] Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, Załącznik 1 § 119, WK 2016).

Z kolei zgodnie z § 138 ust. 1 ZTP uchwała i zarządzenie mogą być wydane na podstawie kilku przepisów prawnych, o których mowa w § 134. W myśl § 138 ust. 2 techniki prawodawczej na podstawie jednego przepisu prawnego, o którym mowa w §134, można wydać więcej niż jedną uchwałę albo więcej niż jedno zarządzenie.

W § 119 ust. 1 mowa jest o upoważnieniu i obowiązku, co istotne - wyczerpującego uregulowania spraw zawartych w upoważnieniu w jednym rozporządzeniu (zgodnie z § 143 ZTP – w jednym akcie prawa miejscowego). W ust. 2 tego przepisu mowa jest o wyjątkowej możliwości regulacji w dwóch aktach prawnych, gdy zakresy spraw wskazanych w upoważnieniu są rozłączne. Z kolei w §138 mowa jest o ilości przepisów prawnych stanowiących podstawę regulacji.

W ocenie sądu żadna z powyższych regulacji nie wyklucza obowiązku rady gminy (inaczej: nie zwalnia tego organu) z konieczności kompleksowego, całościowego wypełnienia delegacji ustawowej, jeśli treść upoważnienia wskazuje na oblig w tym zakresie co do całego przedmiotu jaki ma być uregulowany. Wynika to w szczególności z § 119 ust. 1 ZTP. A z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej (diety "oraz" zwrot kosztów podróży). Wskazane regulacje ZTP mogą być rozważane w kontekście ewentualnej kwalifikacji – jako istotnego bądź nieistotnego naruszenia prawa – odnośnie podjęcia dwóch różnych uchwał w zakresie zagadnień, które powinny być uregulowane kompleksowo. Zgodzić się należy z Wojewodą, że gdyby Rada Gminy podjęła na sesji 30 października 2024 r. dwie odrębne uchwały: jedną w zakresie diet, drugą w zakresie zwrotu kosztów podróży, a nawet gdyby doszło do tego w innych datach – można by rozważać wystąpienie zaledwie nieistotnego naruszenia prawa odnośnie sposobu wypełnienia delegacji ustawowej z art. 37b ust. 1 u.s.g. Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Pełnomocnik skarżącej nie wykazał podjęcia (kiedykolwiek) uchwały w sprawie zwrotu kosztów podróży.

Reasumując tę część rozważań wskazać trzeba, że treść art. 37b ust. 1 u.s.g. wskazuje, iż kwestia diet oraz zwrotu kosztów podróży powinna zostać kompleksowo uregulowana, najlepiej w jednej uchwale. Zdaniem sądu ustawodawca położył nacisk na wyczerpującą realizację powinności wydania kompleksowego aktu prawa miejscowego, którego to obowiązku skarżąca w przedmiotowej sprawie nie dopełniła. Jest to naruszenie o charakterze istotnym. Stanowi o znaczącym naruszeniu normy kompetencyjnej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Nie może być inaczej kwalifikowana sytuacja, w której nie jest uregulowane zagadnienie, którego obowiązek uregulowania wynika z treści upoważnienia (por. np. wyrok z 25 czerwca 2024 r., II SA/Bk 298/24). Jest to przypadek zaniechania legislacyjnego. Sąd podziela tym samym stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA powołanym przez Wojewodę (z 27 kwietnia 2022 r., III OSK 5051/21), a także przykładowo w wyroku z 20 lipca 2022 r., III SA/Łd 307/22 (prawomocny), przyznając jednocześnie, że funkcjonują w obrocie prawnym również wyroki prezentujące odmienne stanowisko (np. z 15 stycznia 2024 r., II SA/Go 594/24, nieprawomocny).

Zasada praworządności zawarta w art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że akt prawny regulujący daną materię nie tylko nie może wykraczać poza zakres udzielonego upoważnienia, ale również musi realizować wszystkie obowiązki wynikające z tego upoważnienia, jeśli są one obligatoryjne do uregulowania. Niedopełnienie tego obowiązku jest istotną wadliwością uchwały, prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności w całości.

W kontekście zaś powoływanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 lipca 2002 r. w sprawie U 7/01 wskazać zaś należy, że eliminacja z obrotu prawnego niewypełniającej upoważnienia ustawowego uchwały będącej aktem prawa miejscowego i mającej za przedmiot zagadnienia wskazane w art. 37b ust. 1 u.s.g. nie jest – jak wskazano w tym wyroku TK, nieuprawnionym "równaniem w dół" i "powiększeniem zakresu luki", zwłaszcza w sprawie niniejszej. Rada gminy co do zasady nie ma obowiązku podejmować uchwały w sprawie zasad przyznawania sołtysom diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej (przepis stanowi o takiej możliwości a nie obowiązku). Niepodjęcie w ogóle takiej uchwały (bądź jej nieistnienie na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego) nie powoduje zatem luki i nie "równa w dół" w znaczeniu, w jakim tych sformułowań użył TK (kontekst sprawy przed TK dotyczył pomocy materialnej studentom). Jest bowiem zgodna z prawem sytuacja (niestanowiąca luki legislacyjnej na poziomie lokalnym), w której rada gminy nie decyduje się na ustalenie zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowej. Natomiast jeśli się już na to decyduje, użycie zwrotu "oraz" w art. 37b ust. 1 u.s.g. wymaga od rady uregulowania obydwu ww. kwestii.

Końcowo jedynie dodać można, że dieta, o której mowa w art. 37b ust. 1 u.s.g., obejmować powinna zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołectwa), natomiast "koszty podróży służbowej" odnoszą się do wydatków ponoszonych w związku z wyjazdami służbowymi mającymi na celu realizację zadań wynikających z pełnionej funkcji. Terminem "dieta" nie można więc obejmować zwrotu kosztów podróży służbowej (nie można uznać, że gdy rada gminy uregulowała kwestię diety, to objęła nią również zwrot kosztów podróży służbowej). Obie te kwestie powinny znaleźć odrębne uregulowanie (w znaczeniu: powinny być wyszczególnione), jeśli rada skorzysta z uprawnienia wynikającego z ww. przepisu.

Z kolei utrwalona praktyka bądź dotychczasowa praktyka nie może sanować stanu niezgodnego z prawem.

W tym stanie rzeczy sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku.