Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 675/21 w sprawie ze skargi A.G. na bezczynność Polskiego Związku [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 675/21, zobowiązał Polski Związek [...] do rozpoznania wniosku A.G. z dnia 26 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność Polskiego Związku [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Polskiego Związku [...] zwrot kosztów postępowania (pkt 3). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 26 sierpnia 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej A.G. złożyła do Polskiego Związku [...] (dalej: "Związek") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii protokołu z posiedzenia Kongresu sprawozdawczego Związku z dnia 14 sierpnia 2021 r. oraz kopii podjętych w jego trakcie uchwał. Wiadomość elektroniczna, zawierająca wniosek, została wysłała z adresu [...]@op.pl i podpisana "niezależny analityk" (a nie swoim imieniem i nazwiskiem). Jednocześnie wnioskodawczyni zwróciła się o przesłanie żądanych informacji pocztą elektroniczną na wskazany we wniosku adres.

W dniu 10 września 2021 r. z podanego wyżej adresu poczty elektronicznej wnioskodawczyni wysłała podpisane swoim imieniem i inicjałem nazwiska ponaglenie, do którego załączyła (w formie pliku pdf) wniosek z dnia 26 sierpnia 2021 r.

Wobec nieudzielenia odpowiedzi na wniosek A.G. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiego Związku [...].

W odpowiedzi na skargę Związek wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie, wskazując, że dopiero w skardze wnioskodawczyni podała swoje pełne dane, w tym adres do korespondencji oraz złożyła podpis. Dopiero więc na etapie skargi powstała możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wprawdzie orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje również uznawać za pisemny wniosek informacyjny zapytanie złożone za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail), jednak, w realiach niniejszej sprawy, organ miał do czynienia z wnioskiem anonimowym (niezidentyfikowanym), dlatego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił pismo skarżącej bez nadawania dalszego biegu. Brak imienia i nazwiska wnioskodawcy, adresu do doręczeń lub adresu elektronicznego uniemożliwił bowiem organowi wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Ponadto, zdaniem Związku, żądana przez skarżącą informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, nie sposób jej bowiem zakwalifikować, w myśl art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") jako informację prostą bądź przetworzoną. Związek zaakcentował, że od dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., należy odróżnić dokumenty wewnętrzne służące gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu wewnątrzorganizacyjnych stanowisk i poglądów. Ponadto żaden z organów Związku nie jest organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnych wyborów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") uznał skargę za zasadną.

Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1133 ze zm.), uznał, że Polski Związek [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Nadto żądane informacje stanowią informację publiczną bowiem przedmiotem wniosku skarżącej z dnia 26 sierpnia 2021 r. jest protokół z posiedzenia Kongresu sprawozdawczego Związku z dnia 14 sierpnia 2021 r. oraz podjęte w jego trakcie uchwały. Jak wskazuje § 26 ust. 1 Statutu Związku, najwyższą władzą Związku jest Kongres. Zgodnie z § 26 ust. 2 Statutu, Kongresy dzielą się na: 1) sprawozdawcze; 2) sprawozdawczo-wyborcze oraz 3) nadzwyczajne. Wedle § 31 ust. 1 Statutu, sprawozdawczy Kongres odbywa się corocznie, a w myśl § 27 ust. 2 w zw. z § 27 ust. 1 pkt 2 i pkt 5-13 Statutu, do jego o kompetencji należy:

✓ rozpatrywanie i zatwierdzanie sprawozdania z działalności ustępującego Zarządu oraz Komisji Rewizyjnej, a także rozpatrywanie i zatwierdzanie sporządzonego przez Zarząd Związku rocznego sprawozdania z działalności Związku oraz rocznego sprawozdania finansowego zbadanego przez biegłego rewidenta;

✓ uchwalanie Statutu i jego zmian oraz podejmowanie uchwały o rozwiązaniu Związku;

✓ uchylanie uchwał w sprawach, o których mowa w § 22 Statutu;

✓ rozpatrywanie odwołań od uchwał Zarządu w sprawie odmowy przyjęcia w poczet członków;

✓ nadawanie godności Członka Honorowego Związku lub Prezesa Honorowego;

✓ uchwalanie regulaminu obrad Kongresu;

✓ rozpatrywanie oraz rozstrzyganie wniosków Zarządu oraz członków Związku;

✓ uchwalanie regulaminu dyscyplinarnego;

✓ ostateczna interpretacja postanowień statutu;

✓ podejmowanie uchwał w innych sprawach, w których Statut nie określa właściwości pozostałych władz Związku.

W przypadku ustąpienia Zarządu lub Komisji Rewizyjnej w trakcie kadencji, a także zmniejszenia się liczby członków tych władz do liczby uniemożliwiającej kooptację, sprawozdawczy Kongres może również zająć się sprawami, o których mowa w § 27 ust. 1 pkt 3 i 4 (tj. odpowiednio: udzielanie, na wniosek Komisji Rewizyjnej, absolutorium ustępującemu Prezesowi oraz poszczególnym członkom Zarządu; wybór Prezesa i pozostałych członków Zarządu oraz Komisji Rewizyjnej), po przyjęciu stosownej uchwały.

W ocenie WSA w Warszawie, przedmiot obrad posiedzenia Kongresu sprawozdawczego Związku z dnia 14 sierpnia 2021 r. w postaci protokołu z tego posiedzenia i podjętych na nim uchwał – z uwagi na regulację statutową - dotyczy spraw publicznych mających związek z realizacją zadań publicznych, do jakich został powołany związek sportowy poświęcony dyscyplinie boks. Sąd nie podzielił poglądu, iż sporny protokół czy uchwały to jedynie dokumenty wewnętrzne i jako takie nie mają waloru informacji publicznej. Stanowisko Kongresu sprawozdawczego, będącego jednym z najważniejszych organów Związku, w sprawach wchodzących w zakres właściwości tego związku sportowego odnosi się do spraw publicznych tak wykonywania dyscypliny sportu boks, jak i funkcjonowania związku sportowego. Informacją o sprawie publicznej jest zatem zarówno treść protokołu z posiedzenia sprawozdawczego Kongresu Związku z dnia 14 sierpnia 2021 r., jak i treść podjętych na nim uchwał.

Nadto Związek, mając świadomość odformalizowanego trybu składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, powinien zwrócić się o niezbędne dane do "niezależnego analityka" na adres, z którego wysłano wniosek, tj. [...]@op.pl. Wedle poglądu prezentowanego w aktualnym orzecznictwie NSA, skoro z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., to przepisy te mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc również do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile podmiot zobowiązany zmierza do wydania takiej decyzji. Rozwiązanie takie ma charakter gwarancyjny dla wnioskodawcy. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby Związek pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania z uwagi na jego anonimowość, jak to wskazuje w odpowiedzi na skargę.

Z tych względów, Sąd pierwszej instancji zobowiązał Związek do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 26 sierpnia 2021 r. i jednocześnie uznał, że bezczynność Związku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wynikała ona z błędnej oceny prawnej co do zakresu tak podmiotowego, jak i przedmiotowego wniosku skarżącej.

W dniu 5 maja 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Polski Związek [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 w zw. z art. 64 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie argumentów podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę, co w konsekwencji spowodowało wadliwe przyjęcie, iż pisma kierowane do organu przez bliżej niezidentyfikowanego autora w sprawie udostępnienia informacji de facto handlowych należy uznać jako spełniające wymogi formalne przepisów k.p.a. podania i nakazał udostępnić skarżącej żądane przez nią dane w sytuacji, w której nie są to informacje publiczne;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której w treści odpowiedzi na skargę na bezczynność organ wskazał, iż nie wyraża zgody na rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, a sąd całkowicie ten wniosek pominął i nie odniósł się do niego w treści uzasadnienia wyroku;

3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dokumenty, których ujawnienia żąda skarżąca stanowią informację publiczną w sytuacji, w której są to wewnętrzne dokumenty organu związane z prowadzoną przezeń działalnością gospodarczą w sporcie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie argumentów podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (np. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., sygn. II OSK 335/11). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. II GSK 1012/12). Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie (wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. II GSK 1807/11). I co najistotniejsze, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2012/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie. To, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się wprost do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, nie oznacza, że nie rozważył argumentacji tam przedstawionej. Sąd ma bowiem obowiązek odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, a nie do każdej okoliczności podnoszonej przez organ. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wprost wskazał, że wnioskowane przez skarżącą informacje (protokół z posiedzenia sprawozdawczego Kongresu oraz uchwały na nim podjęte) są informacjami publicznymi. WSA w Warszawa wyjaśnił również, że w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zamierza wydać decyzję administracyjną, na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., to wówczas jest zobowiązany do zastosowania przepisów k.p.a. w kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że w takiej sytuacji może wystąpić do wnioskodawcy o podanie jego imienia i nazwiska oraz danych adresowych niezbędnych do wydania i doręczenia decyzji administracyjnej.

Należy wyjaśnić, że wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Tylko w sytuacji wydania decyzji administracyjnej (o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o umorzeniu postępowania), braki wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie danych osobowych i adresowych wnioskodawcy powinny być usuwane w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (vide: wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., I OSK 1742/18, z dnia 16 października 2018 r., I OSK 2621/16, z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3085/19, z dnia 22 marca 2018 r., I OSK 2399/16). Minimalne wymogi wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmują jasne sformułowane żądanie. W przepisach u.d.i.p. brak jest natomiast nakazu podawania przez wnioskodawcę swoich danych osobowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć anonimowo. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. I OSK 692/18).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia i odniósł się do wszystkich aspektów sprawy mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Dokonał też prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy i zasadnie uznał, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. W związku z powyższym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 § 1 k.p.a. mógł odnieść spodziewanego skutku. To zaś, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Podobnie za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Ostatnio wskazany przepis statuuje przesłankę rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym, tj. w przypadku gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłość postępowania. Oznacza to, że w przypadku skargi na bezczynność, w obecnym stanie prawnym, skierowanie takiej skargi do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku lub woli strony postępowania. W tym zakresie, kwestie skierowania sprawy, o której mowa w art. 119 pkt 4 P.p.s.a., do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym, ustawodawca pozostawił uznaniu Sądu, a art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w ogóle nie stosuje się. Dlatego też, nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, mimo sprzeciwu strony w tym zakresie.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że dokumenty, których ujawnienia żąda skarżąca stanowią informację publiczną w sytuacji, w której są to wewnętrzne dokumenty organu związane z prowadzoną przezeń działalnością gospodarczą w sporcie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarówno doktryna jak i orzecznictwo uznają, że "dokumentami wewnętrznymi" są "dokumenty, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, E. Jarzęcka -Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29). Uznać zatem należy, że dokument wewnętrzny charakteryzuje się dwoma jednocześnie występującymi elementami: 1) jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.; 2) został wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokumenty, o które wnosiła skarżąca nie są dokumentami wewnętrznymi, ponieważ przedstawiają stanowisko Kongresu sprawozdawczego Związku, w zakresie realizacji spraw publicznych posiadających związek z zadaniami publicznym powierzonych skarżącemu kasacyjnie. W żaden sposób nie mają charakteru wewnętrznego, dotyczącego tylko działania samego Związku, a ich udostępnienie pozwoli ocenić sposób realizacji zadań publicznych przez Związek.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.