VII SA/Wa 2064/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-13	
Data wpływu	2023-09-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/
Paweł Konicki	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 2404/24
II OZ 635/24	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 775;  art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), asesor WSA Paweł Konicki, , Protokolant: ref. Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2023 r. nr 103/SPEC/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez D.M. ("skarżący") jest decyzja Wojewody Mazowieckiego ("Wojewoda") z 23 czerwca 2023 r. nr 103/SPEC/2023, zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, wydana w następującym stanie sprawy:

Zarząd Powiatu w [...] ("inwestor") wnioskiem z 17 grudnia 2020 r., uzupełnionym 5 lutego 2021 r. wystąpił do Starosty [...] ("Starosta") o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej Nr [...][...]-[...]od km 8+300,00 do km 15+100,00 wraz z rozbiórką istniejącego i budową nowego mostu w miejscowości [...]w obrębie ewidencyjnym [...], [...], [...]gm. [...]oraz w obrębie ewidencyjnym [...]gm. [...], pow. [...], woj. [...]".

Po wszczęciu postępowania D.M. pismem z 19 lutego 2021 r. wniósł zastrzeżenia i uwagi do planowanej inwestycji. Oświadczył, że nie wyraża zgody na zajęcie gruntów pod zatokę autobusową na działkach nr [...]oraz [...], stanowiących własność skarżącego. Nie wyraził również zgody na zajęcie gruntów pod zatokę autobusową na działce nr [...], której jest właścicielem. Podniósł, że projektowana zatoka autobusowa na działce nr [...] oraz działce nr [...]została umiejscowiona przed skrzyżowaniem, naruszając przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W ocenie skarżącego projektowana zatoka autobusowa powinna zostać umiejscowiona za skrzyżowaniem, zgodnie z obecnym usytuowaniem miejsca na zatrzymanie autobusu i wiatą autobusową – na wysokości działki [...]. Skarżący przedstawił również historię swojej korespondencji z Zarządem Dróg Powiatowych w [...].

Pismem z 9 marca 2021 r. pełnomocnik inwestora poinformował Starostę, iż projektowana zatoka autobusowa w km 10+450 str. L została zaprojektowana zgodnie z § 113 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przedstawiono, że argumenty skarżącego są niewłaściwe, gdyż teren na działce [...]nie stanowi drogi publicznej a drogę wewnętrzną. Obszar w lokalizacji 10+390 str. L nie jest skrzyżowaniem, a stanowi jedynie zjazd publiczny na działkę [...].

Pismem z 9 kwietnia 2021 r. Starosta poinformował skarżącego, że zgodnie z informacją otrzymaną od pełnomocnika inwestora, projektowana zatoka autobusowa w km 10+450 str. L została zaprojektowana zgodnie z § 113 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a jej lokalizacja została pozytywnie zaopiniowana i zatwierdzona przez organy zarządzania ruchem drogowym oraz zajmujące się bezpieczeństwem ruchu drogowego.

Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora, decyzją z [...]kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 12 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 pkt 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, dalej: "specustawa drogowa") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") zezwolił inwestorowi na realizację ww. inwestycji, w tym zatwierdził projekt budowlany. Decyzji (zgodnie z wnioskiem inwestora) nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Poza tym w wydanym orzeczeniu Starosta m.in. określił linie rozgraniczające teren. Zatwierdził także tym orzeczeniem podział nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wymienił działki objęte terenem inwestycji oraz wnioski stron, które wpłynęły w trakcie prowadzonego postępowania. Stwierdził, że zostały spełnione wymogi określone obowiązującymi przepisami.

W odwołaniu od decyzji Starosty skarżący zarzucił jej naruszenie:

1) art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewykazanie skarżącemu w sposób należyty przyczyn umiejscowienia konkretnych elementów przedmiotowej inwestycji na części jego nieruchomości skutkujących naruszeniem jego prawa własności;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona;

3) § 119 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie;

4) art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w przypadku gdy nie wystąpiły w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania D.M. od ww. decyzji Starosty, Wojewoda Mazowiecki decyzją z 23 czerwca 2023 r. nr 103/SPEC/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył art. 11g ust. 3 specustawy drogowej oraz opisał zasady postępowania administracyjnego, unormowane w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wskazał, że w pierwszej kolejności dokonał sprawdzenia kompletności wniosku pod względem formalnym, zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej oraz dokonał oceny zachowania zgodności postępowania z procedurą.

Wojewoda stwierdził, że zadośćuczyniono wymogowi przewidzianemu w art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, a złożony przez inwestora wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 powołanej ustawy.

Wojewoda ocenił, że Starosta prawidłowo dokonywał czynności informacyjnych oraz doręczeń w prowadzonym postępowaniu.

Wojewoda podkreślił, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, bowiem zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz określenie szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, a także szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Decyzja zawiera też zatwierdzenie podziału nieruchomości.

Na mocy decyzji Starosty zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik do decyzji. W decyzji określono również nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Powiatu [...], ustalono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz innej drogi publicznej, nałożono na inwestora obowiązek budowy zjazdów, przebudowy innych dróg publicznych, przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej, a także określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności Państwa, jak i wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Następnie Wojewoda wskazał, że projektowana inwestycja stanowi cel publiczny, a jej lokalizacja ustalona została na podstawie stosownego w tym względzie aktu prawnego rangi ustawy. Przedstawił generalne skutki prawne, jakie wywołuje decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, Wojewoda uznał, że są one bezzasadne. Starosta wykonał bowiem obowiązki, wynikające z art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Wojewoda podał, że specustawa drogowa ma na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych. Przewiduje ona daleko idące uprawnienia organów i inwestora, co wiąże się zawsze z możliwością ograniczenia praw osób trzecich, jakie te wywodzą z prawa własności nieruchomości, które mają zostać przejęte pod budowę danej drogi lub znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Szybkość realizacji inwestycji drogowej, która jest wartością istotną w tego rodzaju aktywności państwa i samorządów, gwarantowana jest m. in. poprzez połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzaniu projektu budowlanego, stanowiące pozwolenie na budowę. Nie oznacza to jednak, iż gorzej potraktowane mogą zostać interesy osób trzecich. To właśnie te charakterystyczne cechy postępowań z zakresu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w szczególności uprawnienie do szybkiego pozbawienia prawa własności (wywłaszczenia), wymagają od organu szczegółowego i dogłębnego rozważenia, czy właśnie te uproszczone i skrócone do minimum procedury oraz szczególne rozwiązania prawne znajdują w konkretnej sprawie zastosowanie. To, że ustawodawca zamieścił prawo do wywłaszczenia obywatela z własności w ramach pewnych uproszczonych a przez to szybkich procedur wynikających z przepisów specustawy drogowej, nie zmienia tego, iż nadal jest ono dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Na gruncie omawianej specustawy drogowej tym celem publicznym jest właśnie budowa drogi publicznej. Wszelkie działania inwestorów, a następnie organów, jedynie ten cel pozorujące, muszą zostać ocenione negatywnie.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda wskazał, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie tej decyzji, z uwagi na treść art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej. Organy orzekające w sprawie mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości. Ocenie dokonanej przez organy administracji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej.

Wojewoda podał, że do organu administracji należy ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem. Choć inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, to organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji.

Wojewoda przytoczył art. 11i ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Końcowo stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i decyzja Starosty [...]nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.M. zarzucił decyzji Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2023 r. naruszenie:

-przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez niewykazanie skarżącemu w sposób należyty przyczyn umiejscowienia konkretnych elementów przedmiotowej inwestycji na części jego nieruchomości skutkujących naruszeniem prawa własności skarżącego;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona;

-przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) § 119 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie;

2) art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w przypadku, gdy nie wystąpiły w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowe wykonalności decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym co najmniej jej uchylenie.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że kontrolował w sprawie decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 103/SPEC/2023 z 23 czerwca 2023 r. podtrzymującą decyzję Starosty [...]nr [...]z [...]kwietnia 2021, którą to zezwolono na realizację inwestycji drogowej z wniosku Zarządu Powiatu w [...], w tym zatwierdzono projekt budowlany – dla inwestycji pn.: Rozbudowa drogi powiatowej Nr [...]-[...]-[...]od km 8+300,00 do km 15+100,00 wraz z rozbiórką istniejącego i budową nowego mostu w miejscowości [...]w obrębie ewidencyjnym [...], [...], [...]gmina [...]oraz w obrębie ewidencyjnym [...]gmina [...]pow. [...], woj. [...], i nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Inwestycja ta, polegająca na rozbudowie odcinka drogi powiatowej przebiegającej przez teren wiejski, przewidziana została m.in. na działkach ewid. [...], [...] i [...]wydzielonych (na skutek zatwierdzonego podziału) odpowiednio z działek ewid. [...], [...]i [...]gm. [...], obręb [...]– stanowiących własność skarżącego. Wskazane działki (powstałe po podziale) znalazły się w liniach rozgraniczających pas drogowy projektowej inwestycji, z przeznaczeniem pod inwestycję, i przejęcie (z mocy prawa) na rzecz Powiatu [...]. Stąd też skarżący – jako właściciel ww. nieruchomości, mając tym samym przymiot strony w niniejszej sprawie, mógł skutecznie żądać weryfikacji ww. decyzji Starosty, a dalej: Wojewody, a to: w zakresie wyłącznie własnego interesu prawnego - z uwagi na liniowy charakter inwestycji, których decyzje te dotyczą.

Dokonując takiej weryfikacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi skarżącego Sąd uznał, że kwestionowana decyzja Wojewody i utrzymania nią w mocy decyzja Starosty nie narusza prawa.

Przede wszystkim Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie doszło do uchybień procesowych na tyle doniosłych, że winny one skutkować uchyleniem ww. decyzji, w tym zaskarżonej. Sąd wyjaśnia przy tym, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla tę decyzję, jeżeli stwierdzi, tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wady w tym przypadku nie wystąpiły, choć - zdaniem Sądu -zaskarżonej decyzji nie sposób uznać za prawidłową w kontekście art. 107 § 3 k.p.a. Nie sposób bowiem przyjąć, aby uzasadnienie tej decyzji zawierało wszystkie konieczne elementy uzasadnienia, a to odnośnie do rozpatrzonego nią odwołania i podniesionych tam zarzutów. Nie miało to jednak wpływu na końcowy wynik sprawy, dlatego też Sąd nie uznał za konieczne uwzględnienia skargi z tej przyczyny; wziął bowiem pod uwagę, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie potwierdza, że organy w niej orzekające dążyły do wyjaśnienia kwestii istotnych dla skarżącego, a argumentacja forsowana przez skarżącego nie wykazała, aby decyzja Starosty zapadła z naruszeniem prawa.

Poza tym, zdaniem Sądu, nie wystąpiły w sprawie powody do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a. także z innych przyczyn, w tym – z uwagi na naruszenie norm prawa materialnego.

Przechodząc do istoty sporu Sąd zaznacza, że skarżący kwestionuje rozwiązania projektowe przewidziane na działce nr ewid. [...], [...] i [...]w ten sposób, że nie wyraża zgody na zajęcie tych nieruchomości pod zatokę autobusową; uważa też zaprojektowaną rozbudowę drogi za całkowicie nieuzasadnioną i błędnie zaplanowaną.

Powyższe skarżący zaprezentował w piśmie z 19 lutego 2021 r., powtórzył też we wniesionym odwołaniu (jak i w skardze), a - zdaniem Sądu – wszystkie te ww. kwestie, ważne dla skarżącego, zostały w sprawie rozważone, nadto – prawidłowo ocenione, z poszanowaniem przy tym zasad rządzących w postępowaniu prowadzonym w oparciu o specustawę drogową. W konsekwencji Sąd nie stwierdził, aby organy orzekające nie przeprowadziły koniecznego wobec zarzutów skarżącego i możliwego (z uwagi na przedmiot sprawy) postępowania wyjaśniającego, dalej – aby pozostawiły ważne w ww. zakresie okoliczności niewyjaśnione, w końcu – aby orzekły sprzecznie z prawem, wadliwie weryfikując przedstawiony przez inwestora projekt budowlany. Żadna z tych sytuacji, zdaniem Sądu, nie wystąpiła.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z przepisami specustawy drogowej wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi; jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy specustawy drogowej nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zatem, i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stosując przepisy specustawy drogowej, organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Tylko stwierdzenie, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w takiej wersji, tj. wnioskowanej przez zarządcę drogi. Tak też przyjął NSA m.in. w wyroku z 3 września 2014 r. o sygn. akt II OSK 170/14 stwierdzając, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Organ rozpoznający wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dokonuje więc jedynie jego sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi, tzn. jest kompletny, czy inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Natomiast już wybór najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji należy do inwestora (por. też wyrok NSA z 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 193/21 i wyroki tam powołane). Organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie jest także kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Poza tym, z uwagi na to, że żaden przepis prawa materialnego nie zobowiązuje inwestora do przedstawienia różnych wariantów (rozwiązań alternatywnych) przebiegu planowanej inwestycji, organ ten nie może żądać od inwestora - wnioskodawcy wskazania takich wariantów – ani z urzędu, ani na żądanie strony postępowania, por. wyrok NSA z 22 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2612/22.

Powyższe prawidłowo zostało zaakcentowane przez organy orzekające w sprawie, z powołaniem się na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W efekcie, organy te dokonały oceny w takim zakresie, w jakim były do tego uprawnione i obowiązane. Przede wszystkim dokonały sprawdzenia kompletności przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem dokumentacji, z zastosowaniem art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, stwierdzając m.in. załączenie do tego wniosku kompletnego projektu budowlanego, wymaganych opinii i map zawierających projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami (str. 3 uzasadnienia decyzji Wojewody). Po ich zweryfikowaniu (także w kontekście zarzutów skarżącego), zobligowane zaś były uwzględnić żądanie inwestora i udzielić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Decyzja zezwalająca na inwestycję drogową w oparciu o specustawę drogową nie jest bowiem decyzją opartą na uznaniu administracyjnym; wręcz przeciwnie – jest to decyzja związana; spełnienie przez inwestora wymogów wynikających z ww. ustawy zobowiązuje organ do wydania decyzji zgodnej z jego wnioskiem (v. art. 11i ust. 1 specustawy drogowej i art. 35 ust. 4 pr.bud.).

Nie znajdując podstaw do zakwestionowania postępowania przeprowadzonego przez organy administracji Sąd stwierdza, że organy obu instancji orzekając w sprawie koncentrowały się na kwestiach podlegających ich weryfikacji, tj. prowadziły ustalenia w zakresie wyznaczonym przepisami specustawy drogowej, a na podstawie zawartego w niej odesłania – także przepisami pr.bud. Sprawdziły wniosek pod względem jego kompletności, obejmując swoją oceną także projekt budowlany (v. art. 11b i art. 11d specustawy drogowej); dokonały oceny tego ostatniego w zakresie wyznaczonym treścią art. 35 ust. 1 pr.bud. W efekcie prawidłowo przyjęły, że materiał zgromadzony pozwala na wydanie wnioskowanego przez inwestora rozstrzygnięcia; planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, a projekt budowlany jest zgodny z pr.bud. W zakresie kwestii ważnych m.in. dla skarżącego, a dotyczących projektowanych rozwiązań na nieruchomości skarżącego, szczególnie dotyczących zatok autobusowych, prawidłowo zaś przyjęły, że ich ocena wymaga uprzedniego uzyskania stanowiska inwestora (odpowiadającego za treść wniosku i projektu budowlanego, a więc i kształt inwestycji), a w konsekwencji – że uwzględnienie tego stanowiska nie może skutkować odmową wydania decyzji pozytywnej dla inwestora.

W tym też -wskazanym powyżej zakresie- ważne jest, że Starosta, po otrzymaniu zastrzeżeń do inwestycji od skarżącego, pismem z 1 marca 2021 r. zwrócił się do inwestora o odniesienie się do zgłoszonych w ten sposób uwag. Uwagi te dotyczyły m.in. zaprojektowania zatoki autobusowej na działce nr ewid. [...] i [...]przed skrzyżowaniem, a więc niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) - bo powinno to - zdaniem skarżącego - nastąpić za skrzyżowaniem i zgodnie z obecnym usytuowaniem miejsca na zatrzymanie autobusu i wiatą autobusową, na wysokości działki nr ewid. [...]. W odpowiedzi, w piśmie z 9 marca 2021 r. przedstawiciel inwestora poinformował, że zatoka autobusowa w km 10+450 str. L została zaprojektowana zgodnie z § 113 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż teren na działce o nr ewid. [...]nie stanowi drogi publicznej, a drogę wewnętrzną; obszar w lokalizacji 10+390 str. L nie jest skrzyżowaniem, a stanowi jedynie zjazd publiczny na działkę nr ewid. [...]. Okoliczności przywołane w ww. piśmie przedstawieciela inwestora znajdują potwierdzenie w aktach, albowiem dołączono do nich pismo Wójta Gminy [...]z [...] marca 2021 r., w którym to wskazano, że dorga onzaczona nr geodezyjnym [...], obręb [...], gmina [...]zgodnie z ustawą o drogach publicznych nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Poza tym przedstawiciel inwestora podał (i wykazał to stosownymi dokumentami), że lokalizacja zatoki została zaopiniowana i zatwierdzona przez organy zarządzania ruchem drogowym oraz zajmujące się bezpieczeństwem ruchu drogowego (Komendant Miejskiej Policji w [...], Zarząd Dróg Powiatowych w [...], Starostwo Powiatowe w [...]). Co równie ważne, o sposobie "rozpatrzenia" przez inwestora uwag skarżącego, Starosta poinformował skarżącego pismem z 9 kwietnia 2021 r.

W tych warunkach, zdaniem Sądu, Wojewoda wydał prawidłowe rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty, nie podzielając w ten sposób zarzutów skarżącego. Zważyć bowiem trzeba, że zgodnie z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o drodze – rozumie się przez to drogę publiczną oraz, że zgodnie z § 3 pkt 9 wskazanego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o skrzyżowaniu – rozumie się przez to przecięcie lub połączenie dróg o jednym poziomie, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku drogi, i dalej, że zgodnie z § 119 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia zatokę autobusą, ze względu na bezpieczeństwo ruchu, należy usytuować: za skrzyżowaniem. Biorąc pod uwagę, że (jak wynika z projektu zagospodarowania terenu) zatokę autobusową na działkach powstałych po podziale działek skarżącego zaprojektowano przed zjazdem publicznym na drogę wewnętrzną, a nie przed skrzyżowaniem w rozumieniu ww. przepisów, nie można przyjąć, aby taka lokalizacja zatoki była wadliwa, a odpowiedź przedstawiciela inwestora na zarzuty skarżącego w tej materii - nieuzasadniona. Działka o nr ewid. [...]nie stanowi drogi publicznej, a wobec tego nie można mówić o lokalizacji zatoki autobudowej "w okolicy" skrzyżowania – w rozumieniu przywołanej powyżej definicji, i dalej: o niezgodności projektu z ww. § 119 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1999 r. – znajdującego zastosowanie w sprawie na podstawie § 115 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techninczno-budowlanych doryczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518). Warto też dodać, że parametry przedmiotowej zatoki autobusowej są zgodne z wynikającymi z § 119 ust. 8 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (z 1999 r.). Nie można więc w efekcie uznać, aby w sprawie nie dokonano werykacji uwag skarżącego i aby wadliwie przyjęto, że nie uzasadniają one uchylenia decyzji wydanych w sprawie.

Podsumowując, Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego i uznania tym samym zaskarżonej decyzji za wadliwą wobec zajęcia pod drogę publiczną części działek skarżącego w celu rozbudowania drogi powiatowej i wybudowania zatok autobusowych. Dokonując takiej oceny Sąd akcentuje przy tym, że organy orzekające w sprawie nie mogły dokonać żadnych zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu i parametrów technicznych inwestycji, ani oceniać niezbędności czy celowości rozwiązań w kształcie przestawionym przez inwestora, skoro proponowane rozwiązanie projektowe nie naruszało prawa - skarżący nie wykazał, że jest inaczej, a Sąd z urzędu także tego nie stwierdził (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1242/21).

To wszystko powoduje, że - w ocenie Sądu - nie można zarzucić Wojewodzie istotnego naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 138 § 1 k.p.a.

Nie można też stwierdzić, aby organ ten naruszył § 119 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także – art. 17 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nadanie decyzji Starosty rygoru natychmiastowej wykonalności.

Co do tego ostatniego zagadnienia należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Z przepisu tego wynika, że rygor natychmiastowej wykonalności dla decyzji pierwszoinstancyjnej nadaje się na wniosek właściwego zarządcy drogi, w sytuacji kiedy jest to uzasadnione interesem społecznym lub gospodarczym. Literalna wykładnia wskazanej normy specustawy drogowej wskazuje, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, gdy właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił przy tym żadnych szczegółowych kryteriów dla takiej oceny, a w orzecznictwie wskazuje się, że poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji, czy też finansowanie inwestycji z funduszy europejskich uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14). Jak wynika z akt sprawy, w tym z wniosku inwestora z 17 grudnia 2020 r., żądanie nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest ważnym interesem społecznym i gospodarczym w postaci zwiększenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogi powiatowej Nr [...] po wykonanej rozbudowie oraz zmniejszenia uciążliwości od hałasu podczas eksploatacji drogi. Rozbiórka i budowa nowego mostu w miejscowości [...]zwiększy bezpieczeństwo użytkowania konstrukcji i zapewni bezpieczne przekroczenie cieku także przez pieszych ze względu na zaprojektowany chodnik. Rozbudowa dojazdów do przejazdu kolejowego w miejscowości J. poprawi bezpieczeństwo użytkowników drogi podczas przekraczania torów ze względu na doprowadzenie spadków na dojeździe do przejazdu kolejowo-drogowego do wymaganych w obowiązujących przepisach i zwiększenia zakresu widoczności na przejeździe.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

.