III SA/Lu 407/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-11-23	
Data wpływu	2006-09-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jadwiga Pastusiak /przewodniczący/
Małgorzata Fita /sprawozdawca/
Marek Zalewski	
Symbol z opisem	6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami	
Hasła tematyczne	Koncesje
Przeciwdziałanie alkoholizmowi	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269; art. 1 par. 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231; art. 18 ust.1, 2, 3, 3a, 5 i 6; Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) w sklepie spożywczo-przemysłowym w K., przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że M. O. wystąpiła do organu I instancji o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Do wniosku dołączyła zaświadczenie o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, tytuł prawny do lokalu oraz decyzję państwowego powiatowego inspektora sanitarnego potwierdzającego, że lokal spełnia wymogi sanitarno-higieniczne.

Gminna Komisja Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowy, zaopiniowała wniosek negatywnie, ze względu na to, że limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych ustalonych dla gminy uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2005 r. został całkowicie wykorzystany. Postanowienie zostało doręczone M. O., zyskało przymiot ostateczności i jako takie stanowiło podstawę decyzji o odmowie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. O. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem skarżącej Wójt nie prowadził samodzielnie postępowania, a opinię Komisji potraktował jako główny dowód w sprawie, przy czym według oceny M. O. opinia taka nie może stanowić jedynej podstawy do wydania decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży dopuszczalna jest tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy organ. Wydanie zezwolenia musi być poprzedzone uzyskanie pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. Rada gminy w drodze uchwały ustala dla terenu gminy liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.

Wójt gminy jako uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych, może realizować swoje uprawnienia dopiero po zajęciu stanowiska przez podmiot wypełniający zadania w zakresie wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Ustawodawca nadając komisji uprawnienia do wyrażania opinii w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uznał tym samym za celowe współdziałanie wójta i komisji w tym zakresie. Tylko pozytywny wynik takiego badania wyrażony w formie postanowienia, jako pozytywna opinia komisji stanowi podstawę do wydania przez wójta stosownego zezwolenia.

Z akt sprawy wynika, że Gminna Komisja postanowieniem z dnia [...] 2006 r. zaopiniowała wniosek strony odwołującej się negatywnie, po zbadaniu lokalizacji proponowanego miejsca sprzedaży pod kątem zgodności z uchwałą w sprawie limitu punktów sprzedaży. Nie wypowiedziała się natomiast co do zgodności z uchwałą w sprawie zasad usytuowania punktów sprzedaży. Postanowienie to na skutek niezłożenia w ustawowym terminie zażalenia zyskało przymiot ostatecznego.

Organ odwoławczy stwierdził, iż kwestionowanie tego aktu może nastąpić tylko za pomocą środków nadzwyczajnych takich jak wznowienie postępowania w sprawie lub stwierdzenia nieważności postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło uzupełniające postępowanie dowodowe i wystąpiło do Wójta Gminy o przedstawienie wykazu wykorzystanych na dzień [...] maja 2006 r. punktów sprzedaży napojów alkoholowych w ramach limitu wynikającego z uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2005 r. Z przedstawionej informacji bezspornie wynika, że w dacie tej wykorzystany był pełen limit 12 punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

W toku postępowania odwoławczego M. O. złożyła wniosek o zbadanie sprawy przyznania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych M. R., która w tym samym czasie ubiegała się o przyznanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Po zbadaniu sprawy stwierdzono, że równolegle prowadzone było postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu na wniosek złożony w dniu [...] marca 2006 r., co uzasadniało ewentualne zastosowanie art. 61 kpa. Organ I instancji nie skorzystał z tej możliwości, a ponieważ prowadzenie jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, jeżeli prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, nie jest obligatoryjne, wobec uzyskania przez oba postanowienia przymiotu ostateczności Kolegium nie znalazło dostatecznych podstaw do wdrożenia z urzędu nadzwyczajnych trybów weryfikacji postanowień Gminnej Komisji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest mało przekonujące a organ nie dołożył należytej staranności by w pełni wyjaśnić motywy jakimi kierował się odmawiając wydania zezwolenia. Niemniej jednak, zdaniem SKO, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest na tyle przejrzysty, że jego zbadanie doprowadziło do rozstrzygnięcia zbieżnego z rozstrzygnięciem organu I instancji.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego M. O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżając tą decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie przez organy I i II instancji przepisu art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez błędne uznanie, że zebrany materiał dowodowy pozwalał z całą pewnością przyjąć, że po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia w dniu [...] marca 2006 r. brak było limitów punktów sprzedaży alkoholu w gminie, a co za tym idzie, że istniała podstawa do odmowy wydania zezwolenia oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego i nie załatwienie jej zgodnie ze słusznym interesem skarżącej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości zawarte w zaskarżonej decyzji uzasadnienie.

Dnia [...] października 2006 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pismo, w którym poinformowała, że zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badając zaskarżoną decyzję Sąd Administracyjny dokonuje oceny, czy nie narusza ona przepisów prawa materialnego i formalnego, obowiązujących w dniu wydania tej decyzji, w stanie prawnym ustalonym na ten dzień.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest przepis art. 18 ust. 1,2, 3, 3a, 5 i 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.), zgodnie z którym sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie takie wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy, który to wniosek powinien zawierać dane określone w powołanym przepisie. Do wniosku tego przedsiębiorca winien dołączyć określone w art. 18 ust. 6 dokumenty. Zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwo, 2) powyżej 4,5 % do 18% zawartości alkoholu, (z wyjątkiem piwa) oraz 3) powyżej 18 % zawartości alkoholu. Zezwolenia, o których mowa wyżej, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 .

Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4, 5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Ponadto rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a cytowanej ustawy, wyrażana jest w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Wynika to z treści art. 106 § 1 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżąca w dniu [...] marca 2006r. skierowała do Wójta Gminy wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu, do którego załączyła wymagane dokumenty. Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. Gminna Komisja ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zaopiniowała negatywnie ten wniosek ze względu na brak limitu ustalonego w Uchwale Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych dla terenu tej gminy.

Postanowienie to zawierające prawidłowe pouczenie o możliwości zaskarżenia, doręczone zostało skarżącej w dniu [...] 2006 r. Jako, że skarżąca powyższego postanowienia nie zaskarżyła, stało się ono ostateczne i stanowiło powód, dla którego Wójt Gminy odmówił M. O. decyzją z dnia [...] 2006 r. wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, o które wcześniej wnioskowała. W wyniku odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy w związku z faktem, iż przedmiotowej sprawie nie mogła zapaść inna decyzja z uwagi na negatywne zaopiniowanie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przez Gminną Komisję ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Oceniając powyższą decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie narusza ona przepisów prawa.

Jak wynika bowiem z wyżej wymienionych przepisów, a w szczególności z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwolenia na sprzedaż alkoholu organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży alkoholu z uchwałami rady gminy w sprawie limitu punktów sprzedaży takich napojów i zasad usytuowania takich punktów. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że w sytuacji odwrotnej, czyli w przypadku negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, z powodu jego niezgodności z wyżej wymienionymi uchwałami, organ właściwy w tej sprawie nie może wydać zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego pozostaje również w zgodzie z orzecznictwem sądów w podobnych sprawach, zgodnie z którym wyczerpanie limitów ustalonych uchwałą rady gminy, dotyczących liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) stanowi negatywną przesłankę w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W takiej sytuacji, decyzja administracyjna odmawiająca zezwolenia na sprzedaż alkoholu z powodu wyczerpania limitu punktów sprzedaży winna wskazywać na akt normatywny ustalający ten limit i aktualny stan jego rzeczywistego wykorzystania (por. wyrok NSA z 3 grudnia 1992 r., sygn. akt II S.A. 530/92, ONSA 1994/2/47, wyrok NSA z 18 września 1992 r., sygn. akt S.A./Wr 842/92, Wokanda 1993/3/18).

Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.