Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 14 sierpnia 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogi krajowej postanawia: oddala wniosek

Pismem z 14 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie załatwienia sprawy J. B. dotyczącej zezwolenia na lokalizację projektowanego przyłącza wodociągowego w pasie drogi krajowej, tj. Węzła Autostrady Bursztynowej zlokalizowanego na działkach nr [A] i [B] w obrębie W-48. Wnioskodawca zaznaczył, że przedmiotem sporu jest wyłącznie załatwienie sprawy w zakresie działki nr [B] w obr. W-48.

W motywach wniosku wskazano, że w związku z powołanym wnioskiem J. B., po jego przekazaniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi, Prezydent Miasta Łodzi zezwolił na lokalizację w pasie drogowym ul. W. – działka nr [A] obręb W-48 projektowanego przyłącza wody dla potrzeb nieruchomości przy ul. W. [...]. Wniosek w części działki [B], obręb W-48 zwrócił do rozpoznania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad.

Wnioskodawca – Prezydent Miasta Łodzi stoi na stanowisku, że organem właściwy do rozpoznania wniosku w zakresie działki [B] jest Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi, co wynika z regulacji art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 19 ust. 2 pkt 1 oraz art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.).

Kluczowe znaczenie ma, w ocenie wnioskodawcy, fakt, iż droga znajdująca się na działce [B] stanowi element autostrady A-1 (łącznicy), która została wybudowana wyłącznie w celu skomunikowania głównego ciągu autostrady z drogą niższej kategorii. Na taki stan spornej działki wskazuje treść ewidencji gruntów. Wobec tego nie stanowi ona drogi powiatowej – ulicy W..

Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, nie ma w sprawie zastosowania regulacja zawarta w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.p. jak również bez wpływu pozostaje okoliczność zakończenia budowy autostrady.

Dodatkowo wnioskodawca podniósł, że sporna działka jest przedmiotem własności Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Łodzi jako organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza wodociągowego na działce nr [B] w obrębie W-48.

W motywach GDDKiA wskazał, że sporna działka pozostaje w trwałym zarządzie GDDKiA Oddział w Łodzi ale nie stanowi pasa drogowego autostrady lecz jest pasem drogowym drogi powiatowej. Usytuowana jest na niej między innymi jezdnia, chodnik oraz zjazd z tej drogi na działkę nr [B].

Organ przywołując treść art. 5 ust. 1 pakt 1 u.d.p., wskazał na okoliczność, iż budowa autostrady A-1 została zakończona wobec czego uznać należy, że odcinek drogi powiatowej ul. W., zlokalizowany poza obszarem skrzyżowania wielopoziomowego tej drogi z autostradą, nie stanowi pasa drogowego autostrady lecz pas drogowy drogi powiatowej, której zarządcą jest Prezydent Miasta Łodzi.

Zdaniem Generalnego Dyrektora okoliczności, kto jest zarządcą drogi nie zmienia ustanowienie trwałego zarządu na rzecz GDDKiA nieruchomości objętych spornymi działkami ewidencyjnymi.

Podsumowując, organ stwierdził, że skoro zarządcą drogi powiatowej jest Prezydent Miasta Łodzi, a z art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że lokalizowane w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej, to GDDKiA nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację przyłącza w pasie drogowym wymienionej drogi powiatowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Nie ulega przy tym kwestii, że podmiotami sporów o właściwość są organy jednostek samorządu terytorialnego, natomiast podmiotami sporów kompetencyjnych są z jednej strony organy jednostek samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegia odwoławcze, a z drugiej - organy administracji rządowej wszystkich szczebli. Zasadnie też przyjmuje się, że spory przewidziane art. 4 p.p.s.a., to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między sporzącymi się organami co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Spory, o których mowa w powołanym przepisie mają miejsce gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia tej sprawy (spór pozytywny), albo też kiedy każdy z tych organów uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny), prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi.

Przypomnieć należy nadto, że do sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. O sporach tych można mówić wówczas, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej i tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy.

Podkreślenia również wymaga, że nie można mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. postanowienia NSA: z 26 września 2017 r., sygn. akt II GW 27/17; z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, publ.).

Przedmiotem niniejszej sprawy jest negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta Łodzi, a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie załatwienia sprawy J. B. dotyczącej zezwolenia na lokalizację projektowanego przyłącza wodociągowego w pasie drogi krajowej, tj. Węzła Autostrady Bursztynowej zlokalizowanego na działkach nr [A] i [B] w obrębie W-48, przy czym spór dotyczy drugiej z wymienionych działek o nr [B].

W świetle art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej.

Bezsporne, wobec treści powołanej regulacji jest, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym jest zarządca drogi. Nie jest też kwestionowane, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi - a zatem jednocześnie organem właściwym w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia zgłoszonego wniosku - jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienia NSA z dnia: 30 maja 2018 r. sygn. akt II GW 12/18; 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II GW 15/18; 24 maja 2013, sygn. akt I OW 2/13). Zarząd drogami publicznymi, co wymaga podkreślenia w świetle argumentacji Prezydenta Miasta Łodzi, nie jest przy tym wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg (por. powołane postanowienie w sprawie II GW 12/18 oraz postanowienia NSA z dnia: 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15).

Z treści zajętych przez oba organy w sporze stanowisk, wynika, że nie istnieje pomiędzy nimi rozbieżność prawnych stanowisk co do kompetencji organów odnośnie do wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza wodociągowego. Obydwa organy zgodnie prezentują bowiem pogląd, że organem właściwym w tej materii jest zarządca drogi. Spór w istocie dotyczy zaś kategorii drogi, pasa której zgłoszony wniosek dotyczy, a w konsekwencji sporne jest kto jest zarządcą tej drogi.

W ocenie wnioskodawcy – Prezydenta Miasta Łodzi, zarządcą drogi jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddziała w Łodzi za czym przemawiać ma okoliczność, że droga znajdująca się na działce [B] w obrębie W-48 stanowi element autostrady A-1 (łącznicy) pobudowanej wyłącznie w celu skomunikowania głównego ciągu autostrady z drogą niższej kategorii. Ponadto, zdaniem strony za jej stanowiskiem przemawia okoliczność trwałego zarządu spornej działki przez GDDKiA Oddział w Łodzi.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stoi natomiast na stanowisku, że działka, które dotyczy spór, nie stanowi pasa drogowego autostrady lecz pas drogowy drogi powiatowej z powodu usytuowania na niej jezdni, chodnika oraz zjazdu z tej drogi na działkę [C]. Za właściwością Prezydenta Miasta Łodzi przemawia, zdaniem Generalnego Dyrektora również fakt, że budowa autostrady A-1 została zakończona wobec czego odcinek drogi przy ul. W., zlokalizowany poza obszarem skrzyżowania wielopoziomowego z tej drogi z autostradą, nie stanowi pasa drogowego autostrady lecz pas drogi powiatowej.

Odnosząc się do stanowisk organów, zaprezentowanych odnośnie kategorii drogi, pasa której wniosek dotyczy, trzeba wskazać, że art. 18 ust. 1 u.t.d. stanowi, że centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do zadań którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określa natomiast, że zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ustęp 5 art. 19 ustawy, stanowi zaś, że w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2, jest prezydent miasta. Wreszcie, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowi, że do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych.

Treść tych przepisów nie przesądza jednak o kategorii drogi wskazanej we wniosku, który skutkował rozpoznawanym sporem między organami.

Należy natomiast mieć na względzie, że skoro niespornie organem kompetentnym do wydania decyzji na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest zarządca drogi, a określenie zarządcy zależy od kategorii drogi, to ustalenie tej kategorii - dla potrzeb wskazania organu właściwego do wydania stosownego zezwolenia - jest kwestią faktu.

Trzeba też wskazać, że materię zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art. 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art. 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania (zaliczania drogi do kategorii) przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

W materiałach sprawy brak natomiast dokumentów, które jednoznacznie przesądzałyby tą kwestię. Kiedy zaś nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego, nie ma tożsamości sprawy. Tak więc rozbieżność stanowisk między organami dotyczy nie określonego ustawą zakresu ich działania ale zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. w pasie której drogi (autostrady czy drogi powiatowej) ma być usytuowane wnioskowane przyłącze wodociągowe, a w konsekwencji który organ jest zarządcą tej drogi.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że wniosek Prezydenta Miasta Łodzi, jako niedotyczący sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., powinien zostać oddalony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.