Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

II SA/Kr 333/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr CXII/1698/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Św. Jacka – Twardowskiego" I. Stwierdza nieważność części tekstowej skarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 1 pkt 24 oraz § 7 ust. 10 pkt 2 i 3, II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXII/1698/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Św. Jacka -Twardowskiego" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz.4096, dalej "Uchwała" lub "Plan") w części tj. § 4 ust. 1 pkt 24 oraz § 7 ust. 10 pkt 2 i 3 Uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p;

b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u,p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 łipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 576, dalej "Pt") poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Firma A jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Postanowienia Uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt: II SA/Gl 254/11).

W dalszej części uzasadnienia Skarżąca wskazuje, że zgodnie z:

1. art. 3 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan") jest zadaniem własnym gminy;

2. art. 4 ust. 1, u.p.z.p. w planie ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu;

3. art. 15 ust. 2 pkt. 10) u.p.z.p. w planie obligatoryjnie zamieszcza się zapisy dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

4. art. 46 ust. 1-la ustawy o wspieraniu rozwoju m.p.z.p. nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów u.g.n.;

5. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 P.t. i art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 P.t. realizacja infrastruktury z zakresu łączności publicznej (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, czyli usług dostępnych dla ogółu użytkowników) jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W dalszej części skargi wskazano, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Zasada ta odnosi się także do uchwał rady gminy, a zatem i skarżonej Uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a zatem wobec Uchwały w zaskarżonej części powinna być stwierdzona jej nieważność. Art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe rozwiązania są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie, w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W skardze wskazano, że § 7 ust. 10 pkt 2 i pkt 3 Uchwały określa zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej niezgodnie z prawem albowiem ustanawia zakaz lokalizacji tych inwestycji w taki sposób, aby były dominantami, a ponadto nakazuje maskowanie wolnostojących stacji bazowych nawiązujące do istniejącego naturalnego pokrycia terenu oraz uwzględnienie ich przy lokalizacji i kształtowaniu osi i punktów widokowych. Takie zasady lokalizacji anten wolnostojących są niezgodne z prawem.

Nie ma żadnego przepisu, z którym lokalizacja urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej, jak również anten wolnostojących czy tych na budynkach, nawet gdy wyróżniają się od otaczającej zabudowy, byłaby sprzeczna. Poza tym takie rozwiązanie bez żadnego rozsądnego powodu skutkuje wyłączeniem na określonym terenie planu możliwości instalowania stacji bazowych telefonii komórkowej. Na terenie objętym zakazem nie występuje zabudowa podlegająca w całości ochronie konserwatorskiej. Z istoty swojej, aby stacje bazowe telefonii komórkowej mogły prawidłowo funkcjonować, muszą górować nad otoczeniem. Zwrócono uwagę na posługiwanie się nieprawidłowym pojęciem anteny wolnostojącej. Wskazano, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie może być ograniczana istniejącym stanem zabudowy i korzysta z preferencji inwestycyjnych.

Skarżący podnosi także, że m.p.z.p., jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP skutkują nieważnością planu. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe wskazuje, że w jego świetle kwestionowana jest prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w szczególności poprzez odniesienie się do pojęć nieostrych takich jak pojęcie "dominanty" . Pojęcie to zostało wprawdzie zdefiniowane w Uchwale, ale uznać należy, że definicja ta nie spełnia wymagań stawianych definicjom, gdyż nie można z niej wywnioskować czym jest, a czym nie jest dominanta i daje ona niemal nieograniczone możliwości interpretacyjne. Przedmiotowa definicja odnosi się w praktyce tylko i wyłącznie do inwestycji z zakresu telekomunikacji, a nie do jakichkolwiek innych inwestycji, które mogą być potencjalnie lokalizowane na obszarze objętym planem i mogą dominantę stanowić (za wyjątkiem dominanty przestrzennej związanej z funkcją sakralną na terenie U.5). Podobnie ograniczenia dotyczące osi widokowych czy punktów widokowych nałożone zostały wyłącznie na anteny służące realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, a wszelkie urządzenia techniczne, które zgodnie z literalnym brzmieniem uchwały mogą być tak lokalizowane, aby przesłaniały osie widokowe. Co więcej każda antena posiada określone parametry, w tym określony kształt po to, by mogła efektywnie pracować. Zatem anteny pełnią zadania technologiczne, a nie krajobrazowe, w tym maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu (co w ocenie Skarżącej jest niejasne). Wieloznaczne i niepoprawne pojęcia takie jak "dominanta" oraz "uwzględnienie osi lub punktów widokowych" czy "kształtowania stacji bazowych", "maskowanie nawiązujące do istniejącego naturalnego pokrycia terenu" w istocie uzależniają możliwość zlokalizowania niezbędnej infrastruktury od uznania organów administracji, a w konsekwencji dochodzi do rażącego naruszenia przepisów art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Wskazano także, że wymóg uwzględniania punktów i osi widokowych pozostaje w wewnętrznej sprzeczności z § 5 ust. 2 tiret 8 Uchwały, zgodnie z którym punkty i osie widokowe są elementami informacyjnymi, nie stanowiącymi ustaleń planu.

Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie Skarżącej możliwości prowadzenia na terenie objętym m.p.z.p. działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna w świetle postanowień rangi konstytucyjnej, na co wskazywał m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. Akt II SA/Kr 978/20. Skarżąca podnosi, że taki stan rzeczy jest sprzeczny także z przewidzianą przez prawodawstwo unijne zasadą neutralności technologicznej. Niejasne są także przesłanki przyjęcia w Uchwale zaskarżonych postanowień, gdyż skarżona Uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżąca nie wykazała, iż przepisy uchwały w istocie wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze planu. Odnosząc się do zakwestionowanych przepisów uchwały organ wskazał, że obszar planu charakteryzuje się jednymi z najwyższych walorów przyrodniczych i krajobrazowych na terenie Miasta Krakowa. Stanowi obszar ekspozycji oraz przedpola ekspozycji dalekich widoków na sylwetę Krakowa i panoramy charakterystyczne dla miasta (np. Kopiec Kościuszki, Kampus UJ). Najcenniejsze kierunki obserwacji osi, ciągów i punktów widokowych nadal pozostają niezabudowane a zasady kształtowania zabudowy mają na celu zabezpieczenie wartości krajobrazowych w skali całej sylwety miasta. Obszary zainwestowane to głównie zabudowa jednorodzinna lub wielorodzinna o niskich parametrach zabudowy, co bezpośrednio skutkuje tym, że lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej na budynkach musiałaby stanowić niekorzystną krajobrazowo dominantę. Ponadto duża część obszaru objętego planem znajduje się w granicach Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Wyznaczone osie i ciągi widokowe są bardzo istotnym elementem, który musi być brany pod uwagę na etapie przygotowywania projektów budowlanych. Ograniczenia w zakresie lokalizacji obiektów łączności publicznej maja na celu ochronę względów zdrowotnych i walorów kompozycyjnych przestrzeni. Organ nie zgadza się ze Skarżącą, jakoby występujące w planie pojęcie dominanty było niedookreślone. Jest to bowiem pojęcie nawiązujące do dominanty urbanistycznej uznanym w literaturze fachowej. Organ nie podziela także zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu inwestycji z zakresu łączności publicznej w odniesieniu do innych wartości. Zwrócono uwagę na to, że pojęcia, które w ocenie Skarżącej są nieprecyzyjne i naruszają zasady prawidłowej legislacji są to pojęcia, które są powszechnie używane. Odniesiono się przy tym m.in. do materiałów Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Zwrócono uwagę, że art. 46 ustawy szerokopasmowej nie daje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy. Organ nie podzielił także zarzutu naruszenia zasady równości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poddając kontroli sądowej uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXII/1698/14 z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon ul. Św. Jacka - Twardowskiego" zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotowa uchwała została podjęta w roku 2014. W owym czasie obowiązywał art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), z którego wynikało, że skargę na uchwałę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało miejsce w przedmiotowej sprawie w dniu 20 grudnia 2021 r. Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Prezydenta Miasta Krakowa ograniczył się do przesłania stanowiska, w którym wprost wskazał, że merytoryczne stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa ma jedynie charakter informacyjny i nie jest stanowiskiem Rady Miasta. W tym stanie rzeczy skarga w istocie została złożona w otwartym 60-dniowym terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym sprzed 1 czerwca 2017 r.

Dokonując weryfikacji legitymacji Skarżącej wskazać należy, że Skarżąca trafnie wywiodła swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wobec powyższego Skarżąca była legitymowana do złożenia skargi.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez Skarżącą.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi stwierdzić należy, co następuje.

Skarżony przepis § 7 ust. 10 uchwały określa zasady odnoszące się do

zasad lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) w następujący sposób:

1) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów w terenach ZN.1 - ZN.5, ZP.1-ZP.6 oraz U.3;

2) stacje bazowe nie mogą pełnić roli dominant na budynkach, a w przypadku ich lokalizacji w formie wolnostojącej obowiązuje nakaz maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu;

3) lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych winno odbywać się z uwzględnieniem osi i punktów widokowych.

Pojęcie dominanty zostało zdefiniowane w § 4 ust. 1 pkt 24 Uchwały jako obiekt budowlany, który ze względu na gabaryty lub formę architektoniczną wyróżnia się w stosunku do otaczającej przestrzeni. Powyższe sformułowania części tekstowej Planu nie pozostają powiązane z częścią graficzną, co ma istotne znaczenie dla sprawy. Dodatkowo w treści powołanego przepisu pojawia się "nakaz maskowania anten nawiązujący do istniejącego naturalnego pokrycia terenu" oraz nakaz lokalizacji i kształtowania stacji bazowych "z uwzględnieniem osi i punktów widokowych". W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stanowisko dopuszczające wprowadzenie pewnych ograniczeń z punktu widzenia art. 46, jest wyrażane i akceptowane w orzecznictwie. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18, trafnie wskazał, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. II SA/Gd 541/19). Jednakże takie ograniczenia muszą czynić zadość wymaganiom poprawnej legislacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2020r., sygn. akt II OSK 447/18, za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r., nr 3, poz. 33) i następnie oceniając odwołanie się w m.p.z.p. do pojęcia "dominanty" Sąd wskazał, że organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienie i obowiązek do określenia wysokości zabudowy jednostką metryczną z określeniem, od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona, a nie poprzez przyjęcie pojęcia "dominanta". Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punkty w przestrzeni - zarówno punkt położony u podstawy, jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy. Sprecyzowanie w planie sposobu obliczania wysokości zabudowy może mieć istotne znaczenie dla realizacji celu art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podanie sposobu obliczania wysokości zabudowy ma na celu jednolite sprecyzowanie tej wysokości." W wyroku z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 292/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zastosował się do tych wskazań NSA w Warszawie. Skład sędziowski rozpoznający niniejszą sprawę podziela te zapatrywania prawne. Użyte w zaskarżonym planie miejscowym pojęcie "dominanty" oderwane od części graficznej planu staje się przez to nieprecyzyjne, nie wskazuje ponadto, jakie gabaryty lub forma architektoniczna obiektu budowlanego pozwala na przypisanie mu cechy "dominanty". Przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm zawierających pojęcie "dominanty" jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002r., Nr 3, poz. 33). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanie sprawy stwierdzić należy, że pojęcie "dominanty" w świetle powyższych rozważań jawi się jako pojęcie niedookreślone. Podobnie rzecz się ma z pojęciem "maskowania do istniejącego naturalnego pokrycia terenu", które jest wysoce nieprecyzyjne i pozwalające na subiektywne postrzeganie przesłanki decydującej o możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Na organie wydającym decyzję lokalizacyjną będzie ciążył obowiązek oceny, czy wolnostojąca stacja bazowa jest należycie zamaskowana i nawiązuje do "istniejącego naturalnego pokrycia terenu". Niewątpliwie ocena ta, poprzez brak jakichkolwiek obiektywnych kryteriów normatywnych, zawsze będzie miała charakter arbitralny (podobnie orzekł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 211/21). Zasadom poprawnej legislacji nie czyni zadość także regulacja § 7 ust. 10 pkt 3 skarżonej uchwały. Wymaga on by lokalizacja i kształtowanie stacji bazowych winno odbywać się z uwzględnieniem osi i punktów widokowych. Powołany przepis nie precyzuje kryteriów pozwalających organowi na dokonanie jednoznacznej oceny czy osie widokowe wyznaczone w części graficznej planu zostały uwzględnione. Czy chodzi o to, by nie przesłaniać tych osi widokowych, czy też można je uwzględnić w jakiś inny sposób.

Istotne jest dla oceny skarżonych postanowień także to, że przedmiotowe przepisy nie zostały doprecyzowane w pozostałych postanowieniach skarżonej uchwały w taki sposób, aby móc oddalić zarzuty braku precyzji w kształtowaniu treści norm prawnych.

Podkreślić należy, że m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego ustanawiającym normy generalne i abstrakcyjne, którego adresatami są m.in. jednostki. Zastosowanie przepisów czyniących zadość zasadom poprawnej legislacji nie może zatem wymagać od organów administracji publicznej wiadomości specjalnych z zakresu architektury i urbanistyki, jeśli są one oderwane od ustaleń części graficznej planu. Jeśli treść normy prawnej nie wynika z części tekstowej i graficznej planu, a zawarte w nim pozaprawne pojęcia nie są jasno zdefiniowane, nie można uznać, że przepisy, w oparciu o które taka norma jest rekonstruowana czynią zadość wspomnianym zasadom poprawnej legislacji.

Nie mają natomiast usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 10 ust. 1 Prawo telekomunikacyjne, ponieważ sporna regulacja § 7 ust. 9 pkt 2 Planu nie narusza zasady wolności działalności gospodarczej, ani zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji. Już sama konstrukcja przepisu jest taka, iż dotyczy on rozstrzygnięć pozytywnych, to jest zasad lokalizowania odnośnie do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej). Co do zasady działalność usługowa w tym zakresie jest dopuszczalna, lecz podlega ograniczeniom wynikającym z konieczności równoważenia różnych wartości, w tym tych, dla których ochrony gmina została wyposażona we władztwo planistyczne. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zasady równości przypomnieć należy, że z dyskryminacją mamy do czynienia wówczas, gdy podmioty znajdujące się w porównywalnej sytuacji traktujemy odmiennie. Tymczasem nie sposób przyjąć, iż stopień ingerencji działalności polegającej na świadczeniu usług z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej w ochronę środowiska i krajobrazu oraz kształtowanie przestrzeni jest taki sam, jak w przypadku każdego innego rodzaju działalności. Wobec powyższego wprowadzone ograniczenia nie stanowią bezpodstawnych i arbitralnych ograniczeń w porównaniu z innymi podmiotami korzystającymi z tych wolności.

Wskazać należy także, że obowiązujące przepisy prawa nie wykluczają możliwości odwoływania się do elementów informacyjnych planu. Jest to rozwiązanie dopuszczalne. Zgodnie z § 7 pkt 9 obowiązującego w dacie uchwalenia planu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać, w razie potrzeby, oznaczenia elementów informacyjnych, niebędących ustaleniami projektu planu miejscowego. Jednak w rozpoznawanej sprawie zaznaczenie osi i punktów widokowych na rysunku planu w powiązaniu z brzmieniem części tekstowej t.j. § 7 ust. 10 pkt 2 i 3, nie usuwa niejednoznacznego i nieostrego charakteru przepisów m.p.z.p. w zakresie, w jakim zostały zaskarżone.

Sądowa kontrola skarżonej uchwały wykazała, że zasadny jest zarzut skargi, iż posłużenie się pojęciem "dominanty" w § 4 ust. 1 pkt 24 oraz zawarcie w § 7 ust. 10 pkt 2 i 3 "nakazu maskowania nawiązującego do istniejącego naturalnego pokrycia terenu" oraz "uwzględniania osi i punktów widokowych" pozostaje w sprzeczności z zasadami poprawnej legislacji.

Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., bowiem organ planistyczny naruszył zasady sporządzania planu, do których odwołuje się art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), koszt zastępstwa radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.