Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1092/20 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 31 marca 2020 r. znak DP-420/327/2020/sj w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 31 marca 2020 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz A.B. kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Wyrokiem z 9 czerwca 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1092/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako: GIOŚ) z 31 marca 2020 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżonym postanowieniem GIOŚ odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 21 stycznia 2020 r., którą wymierzono skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 737652 zł za zbieranie odpadów tworzyw sztucznych bez wymaganego zezwolenia. Organ podał, że przesyłka została doręczona matce skarżącego w dniu 22 stycznia 2020 r. i zawierała prawidłowe pouczenie co do terminu i sposobu jej zaskarżenia. Pismem z 20 lutego 2020 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od powyższej decyzji podnosząc, że przesyłka została mu przekazana dopiero 16 lutego 2020 r. Wyjaśnił, że jego matka od dłuższego czasu choruje na zaburzenia lękowe i pamięci, a w związku z tym nie panuje nad swoimi zachowaniami, a ponadto że od ponad 20 lat nie mieszka z matką. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu skarżący wniósł odwołanie od decyzji z 21 stycznia 2020 r. Organ stwierdził, że błąd matki skarżącego w postaci opóźnienia w przekazaniu korespondencji nie może być uznany za brak winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zmiany adresu zamieszkania organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z 11 września 2019 r. organ pouczył skarżącego o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swego adresu, oraz że w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Zatem osoba dbająca należycie o swoje interesy powinna zabezpieczyć sposób odbioru korespondencji i przekazania organom administracji informacji w razie

dłuższej nieobecności w miejscu zamieszkania. Podniesiono, że w Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej (CEIDG) adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej jest tożsamy z adresem do doręczeń. Zatem organ dokonał doręczenia na prawidłowy adres. Zdaniem GIOŚ, niezłożenie

odwołania w ustawowym terminie nie było spowodowane zaistnieniem przeszkody nie do przezwyciężenia, a w konsekwencji nie można przyjąć, że skarżący dochował szczególnej staranności w wykonaniu czynności, dla której przepisami prawa ustalony został nieprzekraczalny termin.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. oraz Prawa przedsiębiorców, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę WSA wskazał, że przesyłka zawierająca decyzję została nadana na właściwy adres i odebrana przez zamieszkującą tam matkę skarżącego. Zdaniem WSA doręczenie to należy uznać za skuteczne w świetle art. 43 k.p.a. Skoro bowiem skarżący, jako adres prowadzenia działalności gospodarczej, wskazał prywatne mieszkanie, to musi liczy się z wszelkimi tego konsekwencjami. Wprawdzie skarżący twierdzi, że nie zamieszkuje pod tym adresem, ale zdaniem WSA nie ma to znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ, gdyż w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej winien wskazać prawidłowy adres do doręczeń. Ponadto wskazano, że skarżący mógł podać organowi inny adres w toku postępowania. Podano, że organ dokonał skutecznego doręczenia skarżącemu na przedmiotowy adres zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania, a ponadto we wszelkich znajdujących się aktach administracyjnych dokumentach z ostatnich trzech lat skarżący wskazywał jako adres swego zamieszkiwania ten sam adres, co adres prowadzenia działalności gospodarczej. WSA podzielił pogląd organu, że niedopatrzenie, błąd (nawet niecelowy) domownika odbierającego decyzję należy uznać za błąd zainteresowanego (strony). Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego stanu zdrowia jego matki podano, że z jednego z przedstawionych zaświadczeń wynika jedynie, że matka skarżącego uczestniczy w terapii środowiskowej, a spotkania z psychologiem odbywają się w miejscu jej zamieszkania. Nie pozwala to w ocenie WSA przyjąć, że stan psychiczny matki strony mógłby stanowić podstawę usprawiedliwienia ewentualnego nieprzekazania decyzji.

Natomiast drugie z zaświadczeń nie jest wiarygodnym dokumentem, gdyż data jego wystawienia jest późniejsza niż data potwierdzenia jego kopii za zgodność z oryginałem. Za chybione WSA uznał zarzuty dotyczące niewyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podniesiono, że wskazanego w art. 7 k.p.a. słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym

z oczekiwaniami osoby zainteresowanej, a rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wyjaśniono także, że przedmiotem postępowania był wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, a zatem w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm., dalej jako: P.p.)

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 58 § 1 k.p.a. i art. 43 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 81 a k.p.a., a ponadto art. 10 i 11 P.p. i art. 2 i art. 77 ust 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów k.p.a. o doręczeniach, co skutkowało przyjęciem, że decyzja została właściwie doręczona skarżącemu; tym samym naruszono również art. 7 k.p.a., gdyż nie uwzględniono w dostateczny sposób słusznych interesów strony; naruszono też art. 8 k.p.a., art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywatela do organów władzy publicznej oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji i art. 6 Europejskich Konwencji Praw Człowieka statuujące prawo do ochrony sądowej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącego dotyczącego faktu bezspornego, że matka skarżącego nie jest jego domownikiem od 20 lat, a miejsce zamieszkania skarżącego to K., ul. K. nr [...].

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty poprzez uchylenie postanowienia GIOŚ z 31 marca 2020 r. w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w CEIDG podany jest adres do doręczeń i adres stałego miejsca wykonywania działalności, ale nie ma tam wskazania, że adres ten jest zarazem adresem zamieszkania skarżącego, a GIOŚ nie zakwestionował twierdzeń skarżącego, że od ponad 20 lat nie zamieszkuje z matką.

W związku z tym zarówno organ, jak i WSA popełnili błąd, polegający na przyjęciu, że adres prowadzenia działalności, a zarazem adres do doręczeń, to to samo co adres zamieszkania. W związku z tym matka skarżącego nie mogła być uznana za domownika. Ponadto nie była ona również jego pełnomocnikiem jako przedsiębiorcy. W żadnym też z protokołów, czy innym oświadczeniu procesowym sporządzanym w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego skarżący nie wskazywał adresu, na który dokonano doręczenie, jako adresu swojego zamieszkania, zaś organ zarzuca skarżącemu, że czynił to w innych dokumentach, które nie mają z tą sprawą nic wspólnego. Skarżący podał, że nie życzył sobie, aby matka była traktowana jako jego domownik lub pełnomocnik, wiedząc, że jest ona osobą w podeszłym wieku i schorowaną, nie chciał ją obciążać jej tymi obowiązkami oraz ponosić ryzyko z tym związanych, np. że odbierze ona korespondencję, której mu nie przekaże. Podano, że korespondencja z urzędów, wysyłana na przedmiotowy adres wielokrotnie była skutecznie doręczona skarżącemu, gdyż był on tam obecny, zaś gdy listonosz go nie zastał, też miało miejsce skuteczne doręczenie w drodze awizo. Wskazano, że w tych okolicznościach obwinianie skarżącego i odmawianie przywrócenia mu terminu jest skrajnym naruszeniem zasad ogólnych k.p.a. Zarzucono także, że wyrok WSA odbiera skarżącemu konstytucyjne prawo do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji, art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka).

Pismem z 7 września 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w postępowaniu oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 k.p.a. i art. 43 k.p.a., art. 7 k.p.a., art 8 § 1 k.p.a. i art. 81 a k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów k.p.a. o doręczeniach, co skutkowało przyjęciem, że decyzja została właściwie doręczona skarżącemu.

Podnieść należy, że wprawdzie przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ale skarżący kasacyjnie konsekwentnie kwestionuje prawidłowość dokonanego doręczenia. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Warunkiem wstępnym zastosowania instytucji przywrócenia terminu jest zatem uprzednie stwierdzenie, że do uchybienia terminu faktycznie doszło, gdyż przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie w razie jego uchybienia. Gdyby do uchybienia terminowi nie doszło, wniosek o jego przywrócenie nie byłby dopuszczalny, a w razie jego złożenia, postępowanie nim zainicjowane powinno podlegać umorzeniu.

W niniejszej sprawie WSA zaakceptował stanowisko organu, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną w

trybie art. 43 k.p.a., gdyż doręczenie zostało dokonane do rąk matki skarżącego, zamieszkującej pod wskazanym przez skarżącego kasacyjnie adresem. Należy jednak podkreślić, że skarżący kasacyjnie podnosi, że pod wskazanym adresem nie zamieszkuje od wielu lat, a jest to tylko adres prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Należy przy tym zauważyć, że stroną w niniejszym postępowaniu nie jest osoba fizyczna, lecz przedsiębiorca. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zaś pogląd, że osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, pisma w postępowaniu administracyjnym należy doręczać tak jak każdej innej osobie fizycznej, zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1-3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2364/15, wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2663/17, wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2663/17). Przy czym skuteczne doręczenie przesyłki w trybie art. 43 k.p.a. może nastąpić jedynie w przypadku, gdy miejsce prowadzenia działalności gospodarczej jest jednocześnie miejscem zamieszkania przedsiębiorcy. Doręczenie przesyłki może także nastąpić w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej, które jednak w takim przypadku jest traktowane jako miejsce pracy przedsiębiorcy. Przy czym dopuszcza się w tym przypadku możliwość doręczenia decyzji do rąk osoby upoważnionej (zob. wyroki NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 594/09; z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2364/15; postanowienie NSA z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 587/14). Gdyby bowiem przyjąć, że w siedzibie firmy należącej do osoby fizycznej - jej miejscu pracy

– doręczenia, zgodnie z art. 42 k.p.a. można dokonywać wyłącznie do rąk adresata, nie byłby rzadkim przypadkiem stan braku możliwości doręczenia pisma w ogóle (tak w wyroku NSA z 6 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 594/09, a także w wyroku NSA z 17 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2364/15). Przez osobę upoważnioną do odbioru pism należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję, została regulaminowo, czy tylko zwyczajowo uprawniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy przez tę osobę prowadzonej, która jest jednocześnie miejscem jej pracy.

W niniejszej sprawie wymaga zatem zweryfikowania twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że adres, na który doręczono mu przesyłkę nie jest jego miejscem zamieszkania. W przypadku zaś potwierdzenia tej okoliczności należy ustalić, czy matka skarżącego była upoważniona do odbioru przesyłki w imieniu skarżącego kasacyjnie jako przedsiębiorcy. Dopiero bowiem ustalenia w powyższym zakresie pozwolą na stwierdzenie, czy w ogóle doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a tym samym czy przedmiotowe jest orzekanie co do jego przywrócenia.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie dokonanie ustaleń faktycznych co do skuteczności dokonanego doręczenia decyzji, z uwzględnieniem powyższych wskazań NSA, a następnie ustalenie, czy zasadne jest procedowanie wniosku o przywrócenie terminu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.