II SA/Sz 1275/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-10	
Data wpływu	2013-11-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Stefan Kłosowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 3, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 1265;  art. 22b ust. 1 pkt 5, art. 92a ust. 6, art. 93; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z art. 22 b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz.1265 z późn.zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółki A utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] nakładającą na wymienioną Spółkę kary pieniężnej za niezgłoszenie na piśmie w terminie 14 dni od dnia powstania zmian organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, zmiany cennika do zezwolenia: nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym - w wysokości po [...] zł, za każde w/w zezwolenie - łącznie [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r., uzupełnionym dnia 16 kwietnia 2013 r., Spółka poinformowała Starostę o aktualnych cennikach obowiązujących od dnia 1 stycznia 2013 r. na liniach komunikacyjnych wykonywanych na podstawie wydanych zezwoleń przez Starostę, w tym objętych niniejszym postępowaniem. Starosta uznał, że strona nie dopełniła obowiązku, o jakim mowa w art. 22 b ust.1ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie powiadomiła go o zmianie obowiązującego cennika w terminie 14 dni od daty jego wprowadzenia. Organ uznał za niewystarczające dla zwolnienia z odpowiedzialności twierdzenie strony, zawarte w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. o podaniu cen biletów do publicznej wiadomości w sposób określony w art. 18b ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, jak też poinformowanie o zmianach cen na stronie internetowej Przedsiębiorstwa, a to wobec braku dochowania ustawowego terminu 14 dni i niewypełnienia wymogów z art. 14 Kpa.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka A wniosło o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania organu I instancji, podnosząc, iż zakwestionowany obowiązek został zrealizowany poprzez podanie do publicznej wiadomości cen biletów w formie przewidzianej w art. 18b ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, nadto poprzez automatyczne powiadomienie Starosty przez internet w formie linku do strony Przedsiębiorstwa. Zdaniem Spółki, zaniechanie przekazania informacji organowi na piśmie nie wprowadziło nikogo w błąd i nie wyrządziło nikomu krzywdy. Strona skarżąca wskazała dodatkowo, że wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło po kolejnej zmianie cennika, który wszedł w życie w dniu 12 kwietnia 2013 r., przekazanej do wiadomości Starosty w formie pisemnej w ustawowym terminie. Dowodzi to braku podstaw do wymierzenia kary pieniężnej.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

utrzymało w mocy ww. decyzję Starosty. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy, którym wedle definicji z art. 4 pkt 15 jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Wśród tych danych obowiązkowi zgłoszenia podlega zmiana cennika (art. 22 ust. 1 pkt 5). Według ustępu 2 wskazanego przepisu, jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia.

Konsekwencją zaniechania w powyższym względzie jest sankcja w postaci kary pieniężnej nakładana na podstawie przepisu art. 93 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych za każde naruszenie, przy czym z mocy przepisu art. 92a ust. 6 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, mianowicie art. 22b ust. 1 tej ustawy, polegającego na braku zawiadomienia organu, który udzielił zezwolenia, w wyznaczonym terminie 14 dni od dnia powstania zmian, o zmianie cennika. Wskazane naruszenie według załącznika nr 3 do ustawy, do którego odsyła przepis art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, zakwalifikowane zostało w pozycji Ip 2.8., jako niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, zmiany danych, o których mowa w art. 22b, w wymaganym terminie, za które to naruszenie określona została kara w wysokości [...] zł. Kara pieniężna nakładana w trybie przepisu art. 93 ustawy o transporcie drogowym dotyczy naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a tym podmiotem jest m.in. przewoźnik drogowy, czyli według art. 4 pkt 15 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Potwierdzeniem uprawnienia do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest licencja (art. 4 pkt 17), a zatem miano przewoźnika drogowego w świetle powyższych uregulowań uzyskuje przedsiębiorca legitymujący się licencją. Konkretyzacja uprawnienia przewoźnika do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego następuje na podstawie zezwolenia, o jakim mowa w art. 4 pkt 18 ustawy o transporcie drogowym.

Powyższe jest istotne z punktu widzenia podmiotu zobowiązanego w trybie

art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, do wykonania wskazanego tam obowiązku. Nie ulega wątpliwości, iż tym podmiotem jest przewoźnik, w rozumieniu wyżej wyjaśnionym, a zatem podmiot legitymujący się licencją, uprawniony dodatkowo na podstawie zezwolenia na wykonywanie konkretnego rodzaju transportu drogowego, w analizowanym stanie faktycznym - zezwolenia mającego za podstawę art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Uprawniony przewoźnik musi zrealizować obowiązek z art. 22b ust. 1 ustawy, a w razie jego niedopełnienia zostanie dotknięty sankcją z art. 92a ust. 1. Stwierdzenie naruszeń związanych z konkretnym zezwoleniem, zgodnie z art. 93 ustawy o transporcie drogowym, obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej dotyczącej tego konkretnego zezwolenia. Obowiązek z art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jak wyżej wskazano, nałożony został na przewoźnika, jako uprawnionego i jednocześnie zobowiązanego na podstawie konkretnego zezwolenia do wykonywania regularnych przewozów.

W związku z podnoszonym zarówno przez stronę postępowania, sposobem elektronicznego przekazywania informacji w trybie art. 14 Kpa, organ odwoławczy zauważył, że przepis art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym jest przepisem prawa materialnego, w sposób szczególny konkretyzującym kwestię przekazania informacji o zmianach danych, wyłącznie w formie pisemnej. Przepisy proceduralne dotyczące sposobu załatwienia sprawy przez organ - art. 14 Kpa, ewentualnie sposobu komunikowania się z organem prowadzącym postępowanie administracyjne (art. 63 Kpa) nie mogą być stosowane i stanowić podstawy oceny prawidłowości obowiązków materialnoprawnych, nie związanych z tokiem postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem niewykonanie obowiązku z art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym doprowadzić może do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wymierzenia sankcji administracyjnoprawnej, dla którego reguł procesowych poszukiwać należy w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nawet przy hipotetycznym założeniu dopuszczalności takiego sposobu powiadomienia organu, trudno uznać za spełniający ustawowy wymóg zgłoszenia skierowanie pośrednio informacji do Starosty za pomocą wysłania linku do strony Przedsiębiorstwa. Korzystając z elektronicznego sposobu przekazywania informacji, strona zobowiązana, w trosce o swój interes, winna dopełnić wszelkich starań, aby informacja została zasygnalizowana w taki sposób, by nie budziło wątpliwości, jaką niesie za sobą treść. Tymczasem powoływany przez Przedsiębiorcę sposób takich kryteriów nie spełniał. Realizacja obowiązku, z którego naruszeniem wiąże się sankcja administracyjna, winna być dokonana ze szczególną starannością, gwarantującą możliwość udowodnienia jego wykonania. Z tych powodów Kolegium uznało, że strona nie wykazała dopełnienia obowiązku z art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym drogą elektroniczną. Także samo podanie cennika do publicznej wiadomości nie sanuje braku w postaci powiadomienia organu w sposób ściśle określony, a brak woli wprowadzenia pasażerów w błąd pozostaje okolicznością obojętną w świetle analizowanego obowiązku, którego cel jest zgoła inny. Organ udzielający zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w transporcie krajowym jest zobligowany, z mocy ustawy, do analizy udzielanych zezwoleń w zakresie wskazanym w przepisach art. 22a

i dalszych ustawy o transporcie drogowym. Dla wypełnienia tego obowiązku konieczne jest posiadanie wiarygodnych danych dotyczących działalności objętej konkretnym zezwoleniem. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy zmiana cennika obowiązującego w odniesieniu do kilku zezwoleń dokonana została jednym aktem mającym skutek wobec wszystkich, czy też co do każdego z osobna. Jeżeli zmienione zostały dotychczas obowiązujące ceny biletów przewozów, wykonywanych na podstawie konkretnego zezwolenia, to taka zmiana danych w zakresie udzielonego zezwolenia prowadzi konsekwentnie z mocy przepisu art. 22b ust.1 ustawy o transporcie drogowym do obowiązku zgłoszenia na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, powyższej zmiany, jako objętej obowiązkiem zgłoszenia w ramach przepisu art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym.

Wobec stwierdzonego przez organ I instancji wprowadzenia nowego cennika obowiązującego od dnia 1 stycznia 2013 r., oraz ustalenia, że Przedsiębiorca nie zgłosił powyższego faktu organowi w przepisanym terminie, zasadnym stało się nałożenie w trybie przepisu art. 93 ustawy o transporcie drogowym kar pieniężnych w kwocie po 800 zł z tytułu każdego zezwolenia. Nałożone kary pieniężne są konsekwencją niedopełnienia obowiązku ustawowego, nie zależą od winy strony i nie wynikają z uznania organów administracji co do kwestii ich wysokości. Samo stwierdzenie faktu niedopełnienia obowiązku skutkuje koniecznością poniesienia kary w określonej wysokości.

Nie ma także znaczenia okoliczność, że postępowanie w sprawie wymierzenia kar za niedopełnienie obowiązków zostało wszczęte w odniesieniu do zmian cenników już nieaktualnych, z uwagi na wprowadzenie nowych cenników przez Przedsiębiorcę. Kara pieniężna dotyczy zaniechania przekazania ściśle określonych danych, dotyczących konkretnego zezwolenia, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania i nie ma znaczenia, czy w chwili orzekania o karze pieniężnej dane te pozostają nadal aktualne.

Pismem z dnia 16 października 2013 r. Spółka A, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia zarzucając mu przyjęcie możliwości karania przewoźnika za jedno naruszenie, tj. niezgłoszenie w terminie zmiany cennika dotyczącego wielu zezwoleń. Spółka wyjaśniła, że wszystkie kursy wykonywane na podstawie zezwoleń wydanych przez organ I instancji bazują na trzech typach tabel cenowych i zmiana jednej z tabel pod względem cen powoduje zmianę wysokości cen obowiązujących w kilku zezwoleniach. Dlatego wymierzenie kary do każdego zezwolenia jest nieuzasadnione. Nie można mówić o nie zgłoszeniu danych dotyczących cennika w kilku czy kilkunastu zezwoleniach, jeżeli cena biletów jest taka sama. Poinformowanie organu z opóźnieniem o zmianie cennika nie wprowadziło nikogo w błąd, ponieważ wszelkie informacje dotyczące cen biletów podawane są do publicznej wiadomości i zamieszczane w internecie. Ponadto, postępowanie dotyczące wymierzenia kar zostało wszczęte, gdy zmiana cennika którego dotyczyło, już nie obowiązywała.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Kluczowy do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (zwanej dalej "ustawą"). Stosownie do jego treści przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22 ustawy, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Obowiązkowi zgłoszenia podlega też zmiana cennika (art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy). W myśl zaś art. 22b ust. 2 ustawy, jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1 obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia.

Naruszenie nakazu określonego w art. 22b ust. 1 ustawy powoduje po stronie podmiotu wykonującego przewóz drogowy odpowiedzialność administracyjną,

tj. stanowi podstawę do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej

na podstawie art. 93 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy w wysokości [...] zł. W ocenie Sądu naruszenie przez Spółkę obowiązku wynikającego z art. 22b ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości. Sąd nie podziela argumentów skarżącej podniesionych w odwołaniu oraz w skardze, że wypełnieniem obowiązku było zamieszczenie zmiany cennika na stronie internetowej Spółki i wysłanie organowi linku do tej strony, gdyż byłoby to w istocie przerzucenie danego obowiązku na organ, czego nie przewiduje ustawa. Również podanie przez skarżącą Spółkę cennika do wiadomości publicznej nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 22b ust. 1 ustawy.

Naruszenie prawa wynikające z ww. przepisów zakwalifikowane zostało wg. załącznika nr 3 (pozycja Ip.2.8.), do którego odsyła przepis art. 92a ust. 6 ustawy, jako niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, zmiany danych, o których mowa w art. 22b, w wymaganym terminie, za które to naruszenie określona została kara w wysokości [...] zł. Nie budzi wątpliwości, że kara pieniężna w trybie przepisu art. 93 ustawy o transporcie drogowym dotyczy naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności, związane z tym przewozem. Tym podmiotem jest m.in. przewoźnik drogowy, czyli według art. 4 pkt 15 ustawy, przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego.

Skarżąca jest podmiotem zobowiązanym w trybie art. 22b ust. 1 ustawy do wykonania wskazanego tam obowiązku. Jest przewoźnikiem legitymującym się licencją i uprawnionym do wykonywania konkretnego rodzaju transportu drogowego. Obowiązek powiadomienia na piśmie organu, zdaniem Sądu, dotyczy każdego zezwolenia, stąd Sąd nie podziela argumentu skargi, że nie ma obowiązku zgłoszenia zmiany do cennika przy każdym zezwoleniu, gdyż w ten sposób Spółka będzie wielokrotnie karana. Jak wynika z art. 22b ust. 1 ustawy, obowiązek pisemnego zgłoszenia organowi zmiany danych dotyczy wyraźnie konkretnego zezwolenia, a więc jeżeli zezwoleń jest kilka to należy zgłaszać zmiany dotyczące wszystkich zezwoleń. Z tą konstrukcją wiąże się też obowiązek sankcji administracyjnej dotyczącej naruszenia obowiązku wobec każdego zezwolenia, o którym mówi art. 22b ust. 1 ustawy.

W toku rozprawy pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, iż zatrudnia około 100 kierowców. W tej sytuacji uznać należy, iż wymieniona w zaskarżonej decyzji kara pieniężna nie narusza ograniczeń wskazanych w art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym.

Końcowo dodać należy, że surowość kar za naruszenie przepisów o transporcie drogowym jest uzasadniona ich prewencyjnym charakterem, co ma przymuszać przedsiębiorców do respektowania nałożonych na nich obowiązków, podyktowanych względami interesu publicznego. Kary pieniężne przewidziane w ustawie o transporcie drogowym mają charakter kary administracyjnej, której istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów określonych w tej ustawie. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 stycznia 2006 r., SK 52/04, OTK nr 1/A/2006, poz. 6). Kwestia istnienia lub braku winy po stronie przedsiębiorcy nie ma zatem co do zasady znaczenia dla wymiaru kary, który jest uzależniony od stwierdzenia obiektywnego faktu naruszenia.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie

art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.