Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 12 lutego 2024 r., znak: SKO.41/658/OS/2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Kraśnik z dnia 4 grudnia 2023, znak: MOPS/SP/001332/12/2023 ; II. przyznaje [...] J. M. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy) z tytułu podatku od towarów i usług.

Decyzją z dnia 12 lutego 2024 r., znak: SKO.41/658/OS/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania E. T. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza Miasta Kraśnik z dnia 4 grudnia 2023 r., znak: MOPS/SP/001332/12/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką A. T..

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 3 listopada 2023 r. do siedziby Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek E. T. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką A. T.. Do wniosku dołączono prawomocny wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt VII U [...] zaliczający A. T. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe. W ramach czynności postępowania wyjaśniającego organ I instancji uzyskał oświadczenia wnioskodawczyni o zakresie sprawowanej opieki oraz przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 9 listopada 2023 r. W wywiadzie środowiskowym opisano sytuację rodzinną, mieszkaniową oraz zakres sprawowanej, koniecznej opieki. Pracownik socjalny ustalił, że rodzina skarżącej, na którą składają się cztery osoby – wnioskodawczyni, jej dwie córki oraz syn – zamieszkuje w K., w dwupokojowym mieszkaniu razem z matką skarżącej. Jeden z pokoi jest zajmowany przez skarżącą i jej dzieci, drugi przez jej matkę. A. T. jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a jej opiekunem prawnym jest matka. Córka skarżącej jest osobą niepełnosprawną intelektualnie – upośledzoną umysłowo, cierpiącą na uszkodzenia narządów ruchu oraz dziecięce porażenie mózgowe. A. T. uczęszcza od poniedziałku do piątku na zajęcia do Środowiskowego Domu Samopomocy w K. w godzinach od 8:30 do 15:00. W wywiadzie środowiskowym wyjaśniono, że opieka E. T. nad córką jest stała i systematyczna, a wyraża się w szczególności w: myciu, przygotowywaniu odzieży i asyście w ubieraniu, robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków, towarzyszeniu w procesie leczenia i rehabilitacji, podawaniu leków, załatwianiu spraw urzędowych. A. T. nie może sama zostać w domu zaś w przypadku konieczności pozostawienia jej w mieszkaniu pozostaje pod opieką babci lub starszego brata. Pracownik socjalny wskazał ponadto, że E. T. sama zajmuje się niepełnosprawną córką, gdyż jej ojciec K. T. przebywa w zakładzie karnym, z powodu przestępstw na tle seksualnym, których ofiarą była A. T.. K. T. nie wywiązuje się ze swego obowiązku alimentacyjnego oraz nie utrzymuje kontaktów z dziećmi. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Burmistrz Miasta K. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu skarżąca nie musi rezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką. Organ wyjaśnił, że zakres czynności opiekuńczych, które muszą być stale wykonywane przez E. T. nad niepełnosprawną córką jest niewystarczający, aby przyznać wnioskowane świadczenie.

Po rozpatrzeniu odwołania E. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wskazaną powyżej decyzją z dnia 12 lutego 2024 r. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz powołano przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej jako u.ś.r.). Zdaniem Kolegium w sprawie prawidłowo odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną. Kolegium podkreśliło, że A. T. porusza się samodzielnie, nie jest osobą leżącą wymagającą pielęgnacji czy karmienia, zatem całodobowa obecność matki w domu jest zbędna. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że A. T. od poniedziałku do piątku w godzinach od 8:30 do 15:00 przebywa w Środowiskowym Domu Samopomocy w K., co oznacza, że matka może tak zorganizować czynności opiekuńcze względem córki, aby pogodzić je z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium podkreśliło, że sam fakt orzeczenia o znacznym stopni niepełnosprawności nie gwarantuje przyznania świadczenie pielęgnacyjnego, a opieka sprawowana przez skarżącą nie jest sprawowana całodobowo i nie ma charakteru niezbędnego, wykluczającego jakąkolwiek aktywność zawodową E. T..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. T. zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy, a także błędne przyjęcie, że faktycznie sprawowana opieka nad córką nie jest wystarczająca do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podniosła, że przebywanie córki kilka godzin dziennie w placówce, która zapewnia opiekę, w sytuacji kiedy te kilka godzin wykorzystuje w celu zapewnienia normalnego funkcjonowania rodziny nie przesądza o możliwości podjęcia zatrudnienia. Skarżąca wyjaśniła, że córka jest w dużym stopni niesamodzielna, nie wykonuje żadnych czynności domowych, nie potrafi nawet zagotować wody lub utrzymać porządku. W skardze podkreślono, że zajęcia w ŚDS mają charakter terapeutyczny oraz rehabilitacyjny, a córka nie zawsze może w nich uczęszczać ze względu na jej stan psychiczny. Skarżąca wyjaśniła, że w domu jej córka musi pozostawać pod ścisłą opieką, gdyż nie rozpoznaje zagrożeń i zwykłe przedmioty domowe, sprzęty AGD mogą być dla niej niebezpieczne. Ponadto stwierdzono, że A. T. nie potrafi sama się ubrać, ani prawidłowo umyć, nie przygotuje posiłku, nie wychodzi sama z domu, nie może zostać sama na balkonie. Konieczność sprawowania intensywnej opieki nad córką uniemożliwia skarżącej zajęcie się innymi sprawami w czasie jej obecności w domu. Dlatego też kilka godzin, w którym córka przebywa w placówce pozwala na realizację czynności dnia codziennego.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2024 r. złożonym przez pełnomocnika ustanowionego w ramach pomocy prawnej wyjaśniono, że A. T. cierpi na upośledzenie umysłowe, uszkodzenia i choroby narządów ruchu oraz dziecięce porażenie mózgowe. Pokreślono, że córka skarżącej miewa napady furii i agresji, które trudno jest opanować. Tego typu zachowania powodują również, że musi być odbierana z zajęć terapeutycznych przez matkę. Ponadto podniesiono, że pomimo przebywania w ŚDS skarżąca wielokrotnie była wzywana do tej placówki w celu pomocy lub asysty w różnych sytuacjach. Pełnomocnik wskazał także, że krótki czas przebywania córki w ŚDS oraz okresowa konieczność bytności matki w tej placówce uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. W piśmie odwołano się również do złej sytuacji na rynku pracy w K., która nie pozwala na realne podjęcie przez skarżącą aktywności zawodowej. Dodatkowo wyjaśniono, że skarżąca nie może liczyć na pomoc innych osób, gdyż jest osobą rozwiedzioną, a wspólnie zamieszkująca ze skarżącą matka (B. K.) jest osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe od 30 kwietnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie były przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w szczególności art. 17 ust. 1 u.ś.r. regulujący instytucję świadczenia pielęgnacyjnego (w brzmieniu obowiązującym w grudniu 2023 r. - art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym, Dz.U. poz. 1429 ze zm.). Jednakże, aby możliwe było prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego konieczne jest zebranie w sprawie niezbędnego materiału dowodowego w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wniosek ten wynika z jednej z ogólnych zasadą postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, ustalić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, co pozwala na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Wszechstronna ocena okoliczności konkretnej sprawy jest możliwa jedynie na podstawie kompletnego materiału dowodowego. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie sądu, organy obydwu instancji nie spełniły obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów procesowych, wydały decyzję nie dysponując wystarczającym materiałem dowodowym, nie ustaliły bowiem wszystkich istotnych dla sprawy faktów, a odmawiając przyznania świadczenia zbyt ogólnikowo uzasadniły wydane rozstrzygnięcie.

Organy obu instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenie pielęgnacyjnego powołały się na przede wszystkim na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad córką. Podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji jest okoliczność, że kwestia ta nie została przez organy dostatecznie wyjaśniona. Istotne jest również to, że pomimo nie dokonania dodatkowego postępowania dowodowego, a dysponując przede wszystkim wywiadem środowiskowym, organy dokonały odmiennej oceny zakresu sprawowanej opieki niż pracownik socjalny przeprowadzający wywiad.

Podjęte przez organy w niniejszej sprawie czynności w ramach postępowania wyjaśniającego nie były wystarczające i pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był wywiad środowiskowy, w którym opisano w podstawowym zakresie sposób codziennego funkcjonowania córki skarżącej oraz jej rodziny, jednakże poczynione ustalenia nie są kompletne. Żaden z organów nie podjął próby ustalenia, jak przebiega codzienne funkcjonowanie A. T. w Środowiskowym Domu Samopomocy w K. oraz jaki jest jej rzeczywisty zakres samodzielności. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2024 r. wskazano, że córka skarżącej musi być wspierana przez matkę również w trakcie przebywania w ŚDS. W piśmie wskazano, że A. T. miewa ataki furii i agresji, co okresowo wyklucza jej udział w zajęciach. Placówka ta ma bowiem charakter przede wszystkim rehabilitacyjny i w przypadku problemów opiekuńczo-wychowawczych z A. T. wzywana jest jej matka. Fakt ten znacznie obniża możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą. Dodatkowo należy mieć na względzie, że E. T. nie może liczyć na wsparcie w procesie opieki nad córką. Wprawdzie, co ustalono w trakcie postępowania, skarżąca zamieszkuje razem ze swoją matką B. K., jednakże osoba ta od 2013 r. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i sama wymaga pomocy osób trzecich. Organy całkowicie pominęły także okoliczność, że ojciec dziecka, były mąż skarżącej, nie tylko nie jest zainteresowany wsparciem swej niepełnosprawnej córki, ale dopuszczał się wobec niej przestępstw na tle seksualnym i w związku z tym przebywa w zakładzie karnym. Okoliczność ta wynika zarówno z wywiadu środowiskowego, jak i załączonych do akt prawomocnych wyroków (k. 13 i 14 akt adm.).

Organy obu instancji nie zweryfikowały zupełnie wskazanych powyżej okoliczności, jak i faktu, że A. T. musi pozostawać pod opieką w zasadzie całodobowo. Niewłaściwe jest przy tym skupienie się przez organy wyłącznie na częściowej samodzielności córki skarżącej przejawiającej się w poruszaniu oraz spożywaniu posiłków, a także uczęszczaniu na zajęcia w ŚDS w K. bez dokładnego ustalenia jak szczegółowo wygląda codzienne wsparcie i opieka, którą skarżąca musi wykonywać, także w godzinach pracy wskazanej placówki.

W przypadku odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowego między niezbędnością sprawowania opieki i koniecznością rezygnacji z zatrudnienia, to organ podejmuje działania zmierzające do ustalenia, że strona nie spełnia wymogu otrzymania wnioskowanego świadczenia. Oznacza to zatem, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i to organ obowiązany jest do wykazania, że w przypadku danej osoby zakres wykonywanej opieki nie uprawniał do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Zasadniczą zatem kwestią jest zbadanie przez organy, jak niepełnosprawność umysłowa córki skarżącej w połączeniu z innymi schorzeniami oraz będącymi ich objawem atakami agresji wpływa na jej codzienne funkcjonowanie. Stąd organ administracji powinien szczegółowo ustalić, czy córka skarżącej może być pozostawiona sama w domu i jaki jest jej rzeczywisty zakres samodzielności. Dopiero wówczas prawidłowa będzie ocena czy skarżąca może w związku z tym podjąć zatrudnienie choćby na część etatu. Niedokonanie dokładnych ustaleń w tym zakresie czyni odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia przedwczesną, a przez to naruszającą zarówno dyspozycję art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak i norm prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w przypadku Kolegium – również art. 136 k.p.a. Konsekwencją powyższego jest uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.

Wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa przez organy w niniejszej sprawie nie są równoznaczne z uznaniem przez Sąd, że skarżącej żądane świadczenie przysługuje. Aby to ocenić i stwierdzić, konieczne będzie przeprowadzenie ponownie postępowania dowodowego w sprawie przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Organ pierwszej instancji uzupełni materiał dowodowy sprawy i wyjaśni, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie choroby, na które cierpi córka skarżącej, wpływają na jej samodzielne funkcjonowanie, a w konsekwencji powyższego, dokona jednoznacznych ustaleń co do zakresu niezbędnej opieki skarżącej nad córką. Organ powinien również uzupełnić materiał dowodowy o kwestie związane z funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej w ŚDS w K..

Po drugie, dokonawszy wyczerpujących i jednoznacznych ustaleń co do poziomu samodzielności córki skarżącej i zakresu koniecznej nad nią opieki, organ weźmie pod uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, których brak aktywności zawodowej wynika bezpośrednio i wyłącznie z konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Chociaż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji pojęcia "sprawowanie opieki", to jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu tego przepisu, musi ona mieć charakter stały lub długoterminowy. Konieczne jest podkreślenie, że stałość sprawowanej opieki nie jest równoznaczna z całodobowym jej świadczeniem, gdyż takiego obowiązku nie można wyinterpretować z obowiązujących regulacji prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (zob. wyrok NSA z 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18, CBOSA). Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 359/22, CBOSA). Dlatego też sam fakt uczęszczania córki skarżącej do ŚDS w K. nie wyklucza możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia, fakt ten musi być jednak przeanalizowana w kontekście wszystkich okoliczności sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany.