Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie pokrycia kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. [...].

II SA/Rz 468/13

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej i Pieczy Zastępczej z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...] przyznano rodzinie zastępczej A.i T.S. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka J.P., ur. [...] sierpnia 1995r. w rodzinie zastępczej niezawodowej: od dnia 5.12.2012r. do dnia 31.12.2012r. w kwocie 745,08 zł; od dnia 1.01.2013r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, jednak nie dłużej niż do osiągnięcia pełnoletniości w kwocie 855,46 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do treści art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity Dz.U.2013.135 ze zmianami) zwanej dalej "ustawą", na każde umieszczone dziecko przysługuje świadczenia na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota 1. 000 zł miesięcznie – w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej niezawodowej. W myśl art. 87 ust. 1 ustawy ww. świadczenie przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, przy czym w przypadku, gdy świadczenia przysługuje rodzinnie zastępczej za niepełny miesiąc kalendarzowy, świadczenie wypłaca się w wysokości proporcjonalnej do liczby dni pobytu dziecka w danym miesiącu kalendarzowym. Wysokość świadczenia pomniejsza się o kwotę nie wyższą niż 50% dochodu dziecka, nie większą niż 80 % kwot, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy

Ustalono, że J.P. została umieszczona w rodzinie zastępczej niezawodowej A. i T.S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] – Sądu Rodzinnego z dnia [...] listopada 2012r., sygn. akt [...] od dnia [...] grudnia 2012r. Dochodem dziecka jest renta rodzinna w wysokości 289. 08 zł.

Przyznane świadczenie stanowi różnicę pomiędzy kwotą określona w art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy, a kwotą stanowiąca połowę dochodu dziecka, tj. 144, 54 zł.

A.i T.S. złożyli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając, że świadczenie powinno być przyznane od dnia faktycznego objęcia opieką dziecka wyznaczonego postanowieniem Sadu Rejonowego w [...] - Sądu Rodzinnego sygn. [...] z dnia [...].05.2012r. w sprawie udzielenia zabezpieczenia przez powierzenie wnioskodawcom A.i T. S. - bieżącej pieczy nad małoletnią S.B. oraz małoletnią J.P. - na czas trwania postępowania o umieszczenie w rodzinie zastępczej. Odwołujący podnoszą ponadto, iż w okresie od dnia 10.05.2012r. do 5.12.2012r. sprawowali faktyczną opiekę nad J.P. w tym wydatkowali własne środki finansowe na jej utrzymanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w zw. z art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 1 pkt. 1 lit. b., art. 80 ust.1 pkt.2, art. 87 ust.1, art. 88 ust. 1 i ust. 4, art. 182 ust. 3 decyzją z dnia [...] lutego 2013r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 80 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy w myśl, którego rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2.

W przedmiotowej sprawie małoletnia J.P. została umieszczona w niezawodowej rodzinie zastępczej A.i T.S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego - Sądu Rodzinnego w [...] z dnia [...] listopada 2012r., sygn. [...]. Sąd - zabezpieczając wniosek o umieszczenie w rodzinie zastępczej - powierzył wnioskodawcom bieżącą pieczę nad małoletnią J.P., jednakże na jego mocy wnioskodawczym i jej mąż nie sprawowali opieki poprzez pełnienie funkcji rodziny zastępczej. W świetle zatem literalnego brzmienia przepisu art. 80 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy brak było przesłanek przyznania przedmiotowego świadczenia.

Organ II instancji podkreślił, że na podstawie przepisu art. 88 ust. 1 ustawy świadczenie udzielane jest na wniosek rodziny zastępczej. W przedmiotowej odwołujący się stali się rodzicami zastępczymi dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia Sądu o umieszczeniu małoletniej w rodzinie zastępczej w dniu 20 grudnia 2012r. Zatem wniosek nie mógł dotyczyć okresu wcześniejszego kiedy to odwołujący nie byli uprawnieniu do złożenia wniosku.

A.S. i T.S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 35 ust 1 ustawy poprzez błędny pogląd, iż umieszczenie małoletniej J.P. w rodzinie zastępczej nastąpiło dopiero na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2012r., sygn. akt [...], a w konsekwencji niezastosowanie art. 80 ust 1 ustawy i odmówienie skarżącym prawa do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka oraz uchylenie się przez organ od obowiązku ustalenia kiedy i na jakiej podstawie prawnej nastąpiło powierzenie skarżącym pieczy nad małoletnią J. P.

Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zakwestionowali prawidłowość stanowiska organu II instancji, że podstawą umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej jest postanowienie sądu o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej, a chwilę tego umieszczenia wyznacza prawomocność tego postanowienie, podając przykładowo przepis art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z art. 109 §1 k.r.o., który przewiduje umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej na podstawie zarządzenia Sądu, a zatem orzeczenia o charakterze doraźnym.

Podali, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznano, że skarżącym jeszcze przed wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2012r., sygn. akt [...] powierzono pieczę nad małoletnią J.P. przemilczając jednocześnie podstawę prawną owego powierzenia, przy czym nie ulega wątpliwości, że nastąpiło to na podstawie orzeczenia Sądu.

Organ nie wyjaśnił także czym było owo powierzenie pieczy, które w ocenie skarżących jest niewątpliwie formą pieczy zastępczej, gdyż skarżący nie są rodzicami małoletniej J.P. Podali, że cytowana ustawa w art. 34 rozróżnia pieczę zastępczą rodzinną i instytucjonalną, z kolei formami pieczy rodzinnej są rodzina zastępcza i rodzinny dom dziecka, przy czym w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę piecza instytucjonalna ani rodzinny dom dziecka. Organ stwierdziwszy, że w efekcie takiego powierzenia bieżącej pieczy nad dzieckiem, skarżący nie sprawowali opieki poprzez pełnienie funkcji rodziny zastępczej, nie wyjaśnił zarazem czym w istocie jest czy było owo "sprawowanie bieżącej pieczy", co to za forma czy też instytucja prawna. Powyższe jest niezbędne do oceny żądań skarżących, przyznania im świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dzieci. Zdaniem skarżących przekazano im pieczę nad małoletnimi jako rodzinie zastępczej już w maju 2012 i przysługuje im z tego tytułu świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą żadnych wątpliwości.

Małoletnia J.P. została umieszczona w niezawodowej rodzinie zastępczej A. i T. S. postanowieniem Sądu Rejonowego na podstawie art. 109 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie sygn. akt [...]. Wcześniej postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. wydanym w trybie zarządzenia tymczasowego powierzono im pieczę m.in. nad małoletnią J. P. na czas trwania postępowania w sprawie ustanowienia ich rodziną zastępczą. Zagadnieniem budzącym wątpliwości i wymagającym wyjaśnienia jest ustalenie daty przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 80 ust. 1 cytowanej ustawy. Problem ten reguluje ustawodawca w przepisie art. 87 ust. 1 ustawy. Wynika zeń, że "świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej".

Organy obu instancji przyjęły, iż datą uprawniającą rodzinę zastępczą do otrzymania świadczenia jest uprawomocnienie się orzeczenia o ustanowieniu ich rodziną zastępczą. Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela takiego rozumienia cytowanych przepisów. W pierwszej kolejności do określenia terminu skuteczności i wykonalności orzeczeń w przedmiocie ustanowienia rodziny zastępczej zastosowanie ma zasada określona w art. 578 § 1 k.p.c., wg niej postanowienia sądu opiekuńczego są skuteczne i wykonalne z chwilą ogłoszenia, a gdy ogłoszenia nie było z chwilą ich wydania. Przepis art. 578 ust. 1 k.p.c. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 521 § 1 k.p.c., wg którego postanowienia w postępowaniu nieprocesowym orzekające co do istoty sprawy są skuteczne po uprawomocnieniu się, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wobec tego postanowienie o ustanowieniu rodziny zastępczej staje się skuteczne i wykonalne przed uprawomocnieniem się. Pomoc dla rodzin zastępczych jest świadczeniem stosunkowo młodym w pomocy społecznej, przeszło do niej wraz z reformą podziału terytorialnego kraju i przywróceniem powiatów.

Rodzinę zastępczą ustanawia się dla dziecka całkowicie lub częściowo pozbawionego opieki ze strony rodziców biologicznych celem zapewnienia opieki i wychowania na odpowiednim poziomie. Pomoc pieniężna dla rodzin zastępczych ma charakter złożony, ponieważ składają się na nią świadczenia o charakterze okresowym oraz jednorazowe.

W ramach tej pomocy można wyróżnić świadczenia zasadnicze i specjalne. Pierwsze z nich to pomoc przyznawana rodzinom zastępczym w trakcie pobytu dziecka w tej rodzinie, mające na celu częściowe zaspokojenie wydatków z tym związanych. Oznacza to, że mocą tego świadczenia państwo nie zobowiązuje się do pokrycia wszystkich kosztów, a tym samym rodzina przyjmująca dziecko zobowiązuje się do ponoszenia pewnych wydatków z własnych środków. Świadczeniu temu przysługuje status publicznego prawa podmiotowego, a zatem rodzina zastępcza ma prawo ubiegać się o jego przyznanie.

Zachodzi pytanie, z jaką datą nabywa takiego uprawnienia. Ustawodawca daje odpowiedź na to pytanie, jest nią przepis art. 87 ust. 1 ustawy, a mianowicie "z datą faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej". Z brzmienia tego przepisu wynika, że jedną z przesłanek do przyznania świadczeń jest "faktyczne umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej". Wykładnia językowa tego sformułowania prowadzi nas do przyjęcia, iż wniosek o przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1 ustawy mogą złożyć osoby będące rodziną zastępczą dla małoletniego, domagając się jego przyznania od daty faktycznego umieszczenia w niej dziecka.

Na poparcie takiego rozumienia cytowanego przepisu posłużyć może również stanowisko Rzecznika Praw Dziecka przedstawione do dyskusji Podkomisji Nadzwyczajnej z dnia 23 listopada 2010 r. nr ZSZ500/25/2010/AW.

Zdaniem Rzecznika zawarte w projekcie ustawy nowe rozwiązania pozwalające na udzielenie pomocy finansowej rodzinie zastępczej jest zabezpieczeniem sytuacji finansowej osób sprawujących opiekę nad powierzonym dzieckiem na czas niekiedy kilkumiesięcznego postępowania sądowego zmierzającego do ustanowienia rodziny zastępczej. Nowe rozwiązania pozwolić mają na przyznanie pomocy finansowej rodzicom zastępczym od czasu faktycznego objęcia opieką dziecka, które następnie zostało umieszczone w tej rodzinie zastępczej.

Również czytając uzasadnienie rządowego projektu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (druk sejmowy nr 3378) wypada stwierdzić, iż nowa ustawa swym zakresem obejmuje wszelkie kwestie związane z opieką nad dzieckiem pozbawionym opieki rodziny biologicznej. Dotychczasowy stan prawny obejmował szereg regulacji znajdujących się w kilku odrębnych aktach prawnych, między innymi ustawa o pomocy społecznej oraz kodeks rodzinny i opiekuńczy. Znaczna ogólność istniejących dotychczas przepisów powodowała wiele wątpliwości interpretacyjnych skutkując niejednolitą praktyką postępowania w ramach opieki zastępczej. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie dokonując wykładni językowej przepisu art. 87 ust. 1 cytowanej ustawy świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, na wniosek osób ustanowionych rodziną zastępczą (art. 88 ust. 1 ustawy).

Odmiennie zatem od poprzednich regulacji pomoc może być przyznana za okres przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy, jeżeli dziecko już faktycznie przebywało w tej rodzinie ustanowionej rodziną zastępczą.

Przesłankami niezbędnymi do powstania po stronie właściwego organu obowiązku udzielenia rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania umieszczonego w niej dziecka są: wydanie przez sąd orzeczenia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej oraz faktyczne przejęcie przez rodzinę wskazaną przez sąd obowiązków związanych z opieką nad dzieckiem i jego wychowaniem. Orzeczeniem jest również zarządzenie tymczasowe wydane w trybie art. 109 Kriop, jak również postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia wydane w trybie art. 730 k.p.c.

Organ prowadząc ponownie postępowanie uwzględni stanowisko Sądu w interpretacji przepisów cytowanej ustawy.

Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 87 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej orzeczono jak w sentencji.

O kosztach nie orzeczono ze względu na brak wniosku skarżących.

Ze względu na charakter rozstrzygnięcia objętego skargą nie zachodziła potrzeba orzekania o tymczasowej ochronie.